3 A IMPORTÂNCIA DOS TRATADOS E CONVENÇÕES EM MATÉRIA AMBIENTAL
De modo geral, as relações diplomáticas deixam em evidência o importantíssimo papel que outros Estados desempenham na concretização de ações e metas nas mais diversas áreas, e, isso produz efeitos tanto no mundo fático quanto no mundo jurídico, pois observa-se que por trás de tais acordos estão presentes elementos de natureza jurídica, econômica e social.
Na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 (Decreto nº 7.030/09), verifica-se o reconhecimento da “[...] importância cada vez maior dos tratados como fonte do Direito Internacional e como meio de desenvolver a cooperação pacífica entre as nações, quaisquer que sejam seus sistemas constitucionais e sociais” (BRASIL, 2009).
A cooperação de que trata a Convenção supramencionada é definida como a integração e a colaboração entre os Estados, imprescindível para que os mesmos alcancem objetivos em comum voltados aos interesses da sociedade e dos próprios signatários. Neste sentido, Valério de Oliveira Mazzuoli esclarece que:
São os tratados internacionais, enfim, o meio que têm os Estados e as organizações intergovernamentais de, a um só tempo, acomodar seus interesses contrastantes e cooperar entre si para a satisfação de suas necessidades em comum (MAZZUOLI, 2011, p. 164).
Nesse contexto de necessidades em comum, a cooperação e os interesses se inserem na pactuação de acordos internacionais, principalmente daqueles que estão relacionados à tutela do meio ambiente e dos recursos naturais, ao desenvolvimento sustentável e às ações em prol dos benefícios ecossistêmicos concedidos pela natureza.
A relevância deste tema é tamanha que inúmeros documentos já foram assinados visando garantir a conservação, a preservação, a mudança de estratégias e a adoção de medidas para a tutela do meio ambiente, especialmente, porque os conflitos ambientais não são apenas “problema” de um Estado, mas sim de Estados, pois suas consequências podem transpor limites territoriais pré-definidos.
A realidade mostra, com muita clareza, que as crises ambientais, por menores que possam parecer, têm o efeito de ultrapassar fronteiras, barreiras, povos, culturas, climas, vegetações e sentimentos, atingindo e modificando espaços onde o país ou nação gerador do conflito ambiental não tem o controle efetivo para fazer cessar ou diminuir os impactos negativos advindos.
A poluição das águas e do ar por efluentes domésticos e industriais, a geração de grandes quantidades de lixos em decorrência do consumo exacerbado, a escassez hídrica de água potável, o aquecimento global e alterações climáticas, são exemplos clássicos sobre a necessidade em se ter uma discussão global e abrangente sobre os problemas que envolvem o meio ambiente e o interesse em comum das nações.
Nesta linha de raciocínio, Wallace Paiva Martins Junior traz ponderações sobre a necessidade do compartilhamento de metas e a cooperação internacional para alcançar o bem comum. Veja-se:
Efetivamente, como posto em evidência acima, a tutela do meio ambiente, respeitada a soberania dos povos, pode ter sua efetividade comprometida se encetada de maneira exclusivamente doméstica ou atomizada porque muitos dos fenômenos nocivos à saudável qualidade de vida espargem seus efeitos e suas consequências de modo transnacional. E uma das características da singularidade do Direito Ambiental é exatamente a transnacionalidade. Além disso, a rica contribuição do Direito Internacional proporcionou a adoção no direito nacional de normas (princípios, sobretudo) que orientam a criação de regras jurídicas internas e a sua interpretação (MARTINS JUNIOR, 2016. p. 416)
A transnacionalidade das crises ambientais torna eminente a necessidade dos ajustes entre governos acerca da adoção de medidas e metas para o controle das questões ambientais, que são fundamentais para a manutenção da vida na terra, tanto que se tornou um princípio do Direito Ambiental, qual seja, a cooperação entre os povos.
De acordo com Marcelo Abelha Rodrigues, que traz lições sobre o referido princípio, a proteção e preservação do meio ambiente deve ser tratada como uma política mundial/global que transcende a soberania nacional de um país. Veja-se:
Muito mais do que simples políticas nacionais para tutelar o entorno, torna-se cada vez mais premente que se estabeleça uma verdadeira política mundial/global de proteção e preservação do meio ambiente. Tais políticas devem acompanhar o caráter onipresente da “natureza” e estabelecer regras menos preocupadas com a soberania nacional e mais vinculadas a uma cooperação internacional.
Essas regras não devem ser vistas como simples programas ou diretrizes, firmadas em tratados internacionais sem força vinculante nos diversos sistemas jurídicos nacionais, mas, sim, como postulados maiores de cooperação. Afinal, em última análise, a poluição é transfronteiriça e o dano que se pratica lá afeta a vida daqui também (RODRIGUES, 2016, p. 292)
Nesse mesmo diapasão, Frederico Amado leciona acerca do mencionado princípio, in verbis:
Sabe-se que o meio ambiente não conhece fronteiras políticas, sendo curial uma mútua cooperação entre as nações. Fenômenos poluidores geralmente ultrapassam as divisas territoriais de uma nação e atingem o território de outra, a exemplo da emissão de poluentes na atmosfera que venham a causar o efeito estufa e a inversão térmica (AMADO, 2014, p. 98).
Verifica-se, pois, que os tratados internacionais revelam que a sociedade necessita juntar-se aos demais Estados estrangeiros para alcançar metas na economia, na política, na saúde, no comércio, na alimentação, na ciência e, sobretudo, no meio ambiente, sendo impossível não cooperar, ajustar acordos, combinar esforços quando o objetivo é bem comum.
Deste modo, seria inapropriado que uma nação vivesse sem ajustar acordos com outras nações, pois vários são os exemplos presentes no dia a dia de que tais pactuações são imprescindíveis, mas previsíveis, como no caso da exportação de alimentos e de minérios que geram benefícios econômicos. Mas, também, é importante ressaltar que a cooperação entre países é muito importante nos casos de acontecimentos imprevistos, como em desastres ambientais.
A partir das considerações expostas, Hildebrando Accioly, Geraldo Eulálio do Nascimento e Silva e Paulo Borba Casella explicam e conceituam tratado:
Por tratado entende-se o ato jurídico por meio do qual se manifesta o acordo de vontades entre dois ou mais sujeitos de direito internacional. As Convenções de Viena sobre direito dos tratados de 1969 e de 1986 tiveram o grande mérito de estabelecer que o direito de firmar tratados deixou de ser atributo exclusivo dos estados, e pode ser exercido também pelas demais pessoas internacionais, sobretudo as organizações internacionais (ACCIOLY, SILVA e CASELLA, 2012, p. 155).
De modo geral, os autores conceituam tratado como sendo a manifestação de um acordo de vontades entre dois ou mais sujeitos de direito internacional. Essa manifestação de vontade vai muito além da simples assinatura do acordo, pois engloba a vontade de unir esforços para cooperar em determinada área. É a materialização de necessidades e objetivos concernentes a ambas as partes, as quais, em regra, tendem a ser benéficas em determinados aspectos (ACCIOLY, SILVA e CASELLA, 2012).
É interessante frisar que o mundo se encontra na era da informação e da tecnologia em constante expansão, o que torna a distribuição de conteúdo e o compartilhamento de conhecimento e soluções de problemas, mais ágil e eficaz. Por outro lado, há maior produção de produtos e consumo desenfreado de recursos naturais, deixando em evidência que as nações necessitam se unir, a fim de encontrarem alternativas de controle e freio do uso destes recursos, já que possuem capacidade limitada.
Assim, o consumismo em alta, a ciência e a tecnologia em disparada, a manutenção da economia mundial e a limitação dos recursos naturais são alguns dos fatores que estimulam a união de sujeitos internacionais para elaborarem estratégias e adotar objetivos com vistas a alcançar metas para o bem comum, sendo uma dessas metas, a busca por estilos de vida sustentáveis.
Tais ponderações encontram consonância com as anotações de Sandrine Maljean-Dubois:
Sob a pressão das opiniões públicas, alertadas pelos cientistas, revezados por numerosas associações e organizações não-governamentais e, depois, internacionais, os Governos encontram nos instrumentos jurídicos um meio de lutar contra o agravamento brutal do estado do meio ambiente. Simultaneamente, a consciência do caráter planetário do perigo e da solidariedade que une os elementos do meio ambiente, desconhecendo as fronteiras políticas, incentiva uma cooperação internacional (MALJEAN-DUBOIS, 2009, p. 91).
Portanto, as relações diplomáticas se revelam fundamentais para a sobrevivência e manutenção da vida na terra, uma vez que os problemas ambientais não se limitam a um território, tampouco respeitam barreiras e limites de fronteiras, pelo que são chamados transfronteiriços. Significa dizer que, em linhas gerais, algumas ações humanas ou, ainda, ações naturais, tem reflexos em diversos Estados e ambientes, alcançando espaços além da soberania nacional de uma nação.
4 DA INTRODUÇÃO DE TRATADOS E CONVENÇÕES NA POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA
O Direito Ambiental Internacional é frequentemente associado à ideia de seres humanos utilizando recursos naturais esgotáveis e os impactos ambientais positivos e/ou negativos, naturais e/ou artificiais, gerados ao meio ambiente advindos dessas ações, os quais podem ter repercussão transfronteiriça. Tal fato demanda mudanças na forma de agir da sociedade governamental e não governamental, juntamente com o apoio da sociedade civil, a fim de se alcançar o bem comum. E, é nesse contexto de mudanças e adequações além das fronteiras que se insere a celebração dos tratados internacionais.
A Convenção de Viena de 1969 foi um marco quanto ao reconhecimento da importância das normas sobre direito dos tratados, posto que formalizou e definiu a necessidade da cooperação internacional pacífica entre as nações. Essa Convenção adentrou à legislação pátria por meio do Decreto nº 7.030 de 14 de dezembro de 2009, definindo o conceito de tratado em seu art. 2º, § 1º, alínea “a”:
1. Para os fins da presente Convenção:
a)“tratado” significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica (BRASIL, 1969).
Para Antônio Augusto Cançado Trindade, a definição de tratado trazida pela Convenção é genérica.
A referida Convenção de Viena considera “tratado” um termo genérico (abrangendo, e.g., “acordo, ato, carta, convenção, pacto”, etc.), significando um acordo internacional independentemente de sua designação particular. Não há formas prescritas (excluindo-se apenas acordos orais, embora até estes possam ter força jurídica), podendo o tratado comportar mais de um instrumento (TRINDADE, 2017, p. 75).
Verifica-se que a Convenção trouxe o termo “Estados” como sujeitos capazes de firmar um tratado internacional, complementado pela Convenção de Viena de 1986, que ampliou às organizações internacionais a possibilidade de serem sujeitos capazes de celebrar tratados internacionais, dada a importância que desempenham para a sociedade internacional e o papel fundamental que exercem nas relações internacionais. É o que dispõe o art. 1º, alíneas “a” e “b” desta Convenção:
ARTIGO 1º
Âmbito da presente Convenção
A presente Convenção aplica-se:
a) a tratados entre um ou mais Estados e uma ou mais organizações internacionais, e
b) a tratados entre organizações internacionais (BRASIL, 2015).
Vale dizer, ainda, que a Convenção de Viena de 1969 não faz distinção entre tratado, acordo, convenção e outros, pelo que a doutrina vem a fazê-lo. Valério de Oliveira Mazzuoli (2011, p. 177) discorre sobre tais conceitos, anotando que:
a) Tratado. Trata-se da expressão genérica por natureza, eleita pela Convenção de Viena de 1969 para designar todo acordo internacional, bilateral ou multilateral, de especial relevo político, qualquer que seja sua denominação específica (art. 2°, § l°, alínea a).
O mencionado autor ainda descreve o conceito de “convenção”:
A expressão convenção conota então aquele tipo de tratado solene (e multilateral) em que a vontade das partes não é propriamente divergente, como ocorre nos chamados tratados-contrato, mas paralela e uniforme, ao que se atribui o nome de tratados-lei ou tratados-normativos, dos quais são exemplos as convenções de Viena sobre relações diplomáticas e consulares, as de Genebra sobre direito humanitário etc. (MAZZUOLI, 2011, p. 178).
Já o conceito de “acordo” é formulado pelo Ministério das Relações Exteriores como sendo:
O acordo toma o nome de Ajuste ou Acordo Complementar quando o ato dá execução a outro, anterior, devidamente concluído. Em geral, são colocados ao abrigo de um acordo-quadro ou acordo-básico, dedicados a grandes áreas de cooperação (comércio e finanças, cooperação técnica, científica e tecnológica, cooperação cultural e educacional). Esses acordos criam o arcabouço institucional que orientará a execução da cooperação.Acordos podem ser firmados, ainda, entre um país e uma organização internacional, a exemplo dos acordos operacionais para a execução de programas de cooperação e os acordos de sede (BRASIL, 2020).
Por sua vez, Octávio Carlos Peso Goio, ao se referir às terminologias dos tratados, discorre acerca do termo “carta”, mencionando que:
O termo Carta tem sido utilizado para designar um tratado em que se estabelecem direitos e deveres, ou para denominar instrumentos constitutivos de organizações internacionais, como a Carta da Organização das Nações Unidas de 1945 (GOIO, 2011, p. 163).
Por fim, interessante destacar as ponderações de Octávio Carlos Peso Goio (2011, p. 164) acerca de “concordata”, ao dizer que “são os tratados assinados pela Santa Sé, os quais, normalmente, são sobre assuntos religiosos”.
Embora haja distinções doutrinárias quanto aos termos anteriormente mencionados, que tenderiam a formar documentos diversos, vale dizer que são distinções meramente formais, uma vez que todos possuem objetivos claros de cooperação internacional entre países.
No Brasil, um momento importante da internacionalização dos tratados é descrito por André Fagundes Lemos e Kiwonghi Bizawu:
No Brasil, percebe-se que, inicialmente, ocorre a negociação do Estado com o organismo internacional ou com os demais Estados a fim de se chegar a um consenso na elaboração do texto pretendido. Segue com a assinatura dos signatários que assegura a futura ratificação do acordo. No segundo momento, por ser uma fase interna, necessita-se do referendum do Congresso Nacional que em caso de confirmação emitirá um decreto legislativo. Nesse momento tem-se a observância do art. 49, inc. I da CRFB de 1988 (LEMOS e BIZAWU, 2012, p. 19).
Ainda nessa linha, Valério de Oliveira Mazzuoli discorre acerca das fases dos tratados, a saber:
São quatro as fases pelas quais têm de passar os tratados solenes até sua conclusão: a) a das negociações preliminares e assinatura; b) a da aprovação parlamentar (referendum) por parte de cada Estado interessado em se tomar parte no tratado; c) a da ratificação ou adesão do texto convencional, concluída com a troca ou depósito dos instrumentos que a consubstanciam; e d) a da promulgação e publicação do texto convencional na imprensa oficial do Estado. Esta última fase é apenas complementar às demais e visa dar aplicabilidade interna ao compromisso internacionalmente firmado (MAZZUOLI, 2011, p. 199).
Pelo exposto, observa-se que os tratados possuem ritos próprios e solenes, composto por diversas fases imprescindíveis à entrada em vigor e ao surgimento dos efeitos legais.
O artigo 9º da Convenção de Viena de 1969 refere-se à primeira fase da formulação de um tratado ao dispor que a “adoção do texto do tratado efetua-se pelo consentimento de todos os Estados que participam da sua elaboração, exceto quando se aplica o disposto no parágrafo 2º” (BRASIL, 1969).
Por conseguinte, o art. 11 da referida Convenção traz a ocorrência da “assinatura, troca dos instrumentos constitutivos do tratado, ratificação, aceitação, aprovação ou adesão, ou por quaisquer outros meios, se assim acordado” (BRASIL, 1969).
Em seguida, passa-se para a análise do Poder Legislativo, o qual tem um importante papel na incorporação dos tratados em âmbito nacional, incumbindo ao Congresso Nacional aprovar o tratado mediante decreto legislativo, após ter sido o ato celebrado pelo Presidente da República, conforme determinado constitucionalmente.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]
VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (BRASIL, 1988).
Essa fase de internalização do tratado internacional é comentada de forma clara e suscinta por Raquel Araújo Lima, veja-se:
Em geral, os tratados internacionais depois de negociados e assinados pelo Presidente da República, por importarem no comprometimento da soberania nacional, deve ser analisado pelo Congresso Nacional. Lá, a matéria deve passar pelo crivo da Câmara dos Deputados e, caso aprovada, passará pelo Senado Federal, a semelhança das leis em geral. Ainda há comissões nas duas Casas especializadas na matéria, as quais deverão preceder a votação. Também à semelhança das leis em geral, o quorum que deverá ser por maioria simples. Assim, tendo a aprovação das duas Casas legislativas, o ato será formalizado através de decreto legislativo pelo Congresso nacional, que, por ventura, fará publicar no Diário Oficial da União ou no Diário do Congresso Nacional (LIMA, 2009, p. 7).
Quanto à ratificação, verifica-se que se trata de um ato importantíssimo para a internacionalização dos tratados, pois marca o momento da entrada em vigor do referido documento. Segundo Celso Duvivier de Albuquerque Mello (2000, p. 218), “[...] a ratificação passou a ser considerada a fase mais importante do processo de conclusão dos tratados”. Por sua vez, Francisco Rezek (2014, p. 41) diz que a “[...] ratificação é o ato unilateral com que a pessoa jurídica de direito internacional, signatária de um tratado, exprime definitivamente, no plano internacional, sua vontade de obrigar-se”.
Em relação aos atos de depósito e publicação do tratado internacional, vale mencionar que o primeiro consiste no ato de envio do documento ao governo de onde o termo foi assinado para, posteriormente, ser arquivado, enquanto que o segundo é o ato de dar publicidade ao documento para a sociedade em geral.
Importante destacar que há o entendimento de que os tratados internacionais sobre matéria ambiental podem ser equiparados aos tratados sobre direitos humanos, pois suas normas tratam de direitos relativos à saúde e à vida, conforme esclarece Alice Serpa Braga: “Considerando, portanto, que os tratados internacionais ambientais visam a preservar o equilíbrio ambiental e a garantir a qualidade de vida, podem ser revestidos da qualificação de tratados de direitos humanos” (BRAGA, 2011).
Já o art. 5º, § 3º da Constituição Federal (BRASIL, 1988), dispõe:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) (Atos aprovados na forma deste parágrafo: DLG nº 186, de 2008, DEC 6.949, de 2009 , DLG 261, de 2015 , DEC 9.522, de 2018 )
Desta forma, os tratados internacionais que regulam matérias ambientais são considerados supralegais, isto é, estão acima das leis ordinárias e abaixo da Constituição Federal, diferentemente do que ocorre com os tratados que versam sobre outras matérias, os quais podem ser equiparados a leis ordinárias. É o que Alice Serpa Braga diz:
Com base nessa afirmativa, depreende-se de que, na incorporação ao ordenamento jurídico interno, gozam de regime jurídico privilegiado, com status, no mínimo, supralegal. Referido entendimento, após evolução constitucional e jurisprudencial sobre o tema, restou consignado na decisão do Recurso Extraordinário n. 466.343 (BRAGA, 2011).
A fim de corroborar o exposto, Laura Martins Miller anota que:
Nestes lindes, o caráter supralegal dos tratados de meio ambiente, que os alça a parâmetro de controle da legislação nacional, passa a ser interpretado à luz do princípio da vedação do retrocesso, que não permite uma regressão no nível de proteção ambiental (MILLER, 2014, p. 6).
Sendo assim, percebe-se que há uma tendência a que os tratados internacionais relativos ao meio ambiente tenham caráter supralegal, equiparando-se aos tratados internacionais relativos aos direitos humanos, estes que têm sua condição especial prevista no mencionado § 3º, do art. 5º da CRFB.