RESUMO: O descuido com o meio ambiente do trabalho, por parte de empregadores e do próprio Estado, acarreta a ocorrência de acidentes do trabalho, de modo a gerar incapacidade física ou mental, temporária ou permanente, ou o óbito de trabalhadores. Especialmente no que diz respeito ao patrimônio público, há um grande dispêndio de verbas para o pagamento de benefícios previdenciários, fato que contribui para o aprofundamento do déficit da Previdência Social no Brasil. A proteção ao meio ambiente do trabalho, a par de redundar em proteção à incolumidade física e mental dos trabalhadores, traz como resultado a diminuição dos riscos de acidentes e, por sua vez, a minoração do custo social com o pagamento de benefícios previdenciários por parte do Estado.
ABSTRACT: The huge carelessness with the labour environment by employers and the State itself, involves the occurrence of occupational accidents in order to generate physical and mental disability: temporary or permanent, or employees´ death. Mainly with regard to public property, there is a considerable expenditure of funds for the payment of welfare benefits, the fact which greatly contributes to the deepening of deficit of Social Security in Brazil. The protection of the labour environment, besides leading in security of the labours´ physical safety and mental health, brings as the result the significant reduction of the risk of accidents and, therefore the cost to the payment of welfare benefits by the State tends to lessen.
PALAVRAS-CHAVE: Meio ambiente do trabalho. Proteção. Atuação preventiva. Benefícios Previdenciários. Redução do déficit da Previdência Social.
KEY WORDS: Labour environment. Protection. Preventive action. Social security benefits. Reduction in Social Security deficit.
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. O Meio Ambiente do Trabalho. 3. Força-tarefa. 4. Atuação Preventiva e Atuação Reparatória. 5. Ação Regressiva Previdenciária: o interesse do INSS. 6. A Atuação do INSS e da Procuradoria-Geral Federal. 7. Conclusão.
1. Introdução
O Estado Fraternal assume, cada vez mais, o dever de conferir eficácia aos chamados direitos de terceira geração. Um dos representantes da cartilha de direitos por eles representada, sem dúvida, é o direito à seguridade social.
O direito à seguridade social representa simultaneamente um status positivus libertatis e um status positivus socialis, pois, se por um lado, por ter referência com os direitos fundamentais, deve retratar segurança jurídica para seus destinatários, por outro, tem a missão de promover a justiça [01]. Essa é a razão pela qual o Estado tem a obrigação de zelar pelo sistema securitário público, de forma a manter o equilíbrio entre as despesas necessárias ao pagamento de benefícios previdenciários – além do custo relativo à saúde e à assistência social – e as quantias que ingressam nos cofres previdenciários.
A Constituição do Brasil não se afasta desse dever que, atualmente, ganhou ares de universalidade entre as nações formadas sobre os valores do Estado Democrático de Direito e, no seu Título VIII, regulamenta minimamente a Seguridade Social, dentro da qual se encontram os direitos à Saúde, à Assistência Social e à Previdência Social [02]. Especificamente em relação a esta, nota-se que um dos sinistros que são objeto de proteção é exatamente o acidente, que pode gerar os chamados benefícios acidentários.
A Previdência Social sofre verdadeira sangria com a destinação de verbas públicas ao pagamento de benefícios acidentários. A partir do momento em que o ambiente de trabalho for fiscalizado e melhorado, a consequência mediata que pode ser verificada é a diminuição da despesa pública. Essa é uma atuação que pode ser identificada como preventiva. Todavia, ocorrido o sinistro e a Previdência Social suportando o pagamento de benefícios acidentários, existe outra forma de atuação, já não mais preventiva, mas sim ressarcitória. Trata-se da utilização da denominada ação regressiva.
Que medidas de prevenção podem ser adotadas e quem pode agir com esse fim? É possível a prevenção apenas no âmbito extrajudicial ou também existe uma via jurisdicional para esse mister? Como se dá a reparação do patrimônio público em juízo? Essas são indagações, entre outras conexas, que o tema induz à pesquisa.
O objetivo geral do presente trabalho tem como foco o meio ambiente do trabalho e as implicações financeiras que decorrem para o Estado quando o mesmo não se encontra harmonizado com as normas de proteção laboral. Especificamente, serão apresentados elementos que demonstrarão a possibilidade de o Estado unir forças entre vários órgãos públicos e agentes privados em prol da construção de um meio ambiente do trabalho sadio e com qualidade, como forma de diminuir os riscos a que estão sujeitos os trabalhadores, bem como os custos que o Estado tem para cobrir o sinistro acidente do trabalho. Com isso, será fácil demonstrar que a efetivação de um direito que tem duas facetas, coletivo e difuso, é capaz de também proteger o patrimônio público. Por fim, como nem sempre é possível a prevenção, há que se percorrer outros caminhos para buscar a reparação do patrimônio público que fica diminuído com a ocorrência desses acidentes, ocasião em que serão destinadas algumas palavras para a conhecida ação regressiva acidentária.
A soma de esforços entre órgãos do Estado e atores privados traz, portanto, benefícios de grande porte, que se agregam ao conceito de cidadania – um dos fundamentos da República brasileira – e, na medida em que atuam com eficiência, redundam em proteção ao patrimônio público, em sua mais larga concepção.
2. O Meio Ambiente do Trabalho
O meio ambiente, sabe-se, ganhou destaque na Constituição Cidadã de 1988, tendo este Texto qualificado aquele bem como de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo a todos sua defesa e proteção, para os viventes, nascituros e até mesmo aos concepturos [03]. Deu vestes de direito fundamental ao meio ambiente, já que o caput do art. 5º da CRFB/88 garante o direito à vida. Direito à vida sadia, acrescentou o art. 225 da Carta [04].
Além de ser direito fundamental, enquadrado na categoria dos direitos de terceira geração – a retratar um exemplo do que preconiza o princípio da fraternidade -, é também qualificado como direito difuso (cf. art. 81, § único, I, Lei nº 8.078/90).
De modo a fugir da velha classificação civilista de bens, tradicionalmente vinculada ao domínio, a Constituição de 88 classificou o meio ambiente como bem de uso comum do povo. Sob esse prisma, interessante é a observação de FIORILLO (2003), in verbis:
(...) o legislador constituinte de 1988 trouxe uma novidade interessante: além de autorizar a tutela de direitos individuais, o que tradicionalmente já era feito, passou a admitir a tutela de direitos coletivos, porque compreendeu a existência de uma terceira espécie de bem: o bem ambiental. Tal fato pode ser verificado em razão do disposto no art. 225 da Constituição Federal, que consagrou a existência de um bem que não é público, nem tampouco particular, mas sim de uso comum do povo [05].
No que diz respeito ao meio ambiente do trabalho, é curioso notar que ele possui natureza dúplice quanto aos destinatários de sua proteção. Imediatamente, é visto como interesse ou direito coletivo, entendido como transindividual de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base (art. 81, § único, II, CDC); mediatamente, porém, abrange toda a coletividade não identificada, sendo, por isso, qualificado como interesse ou direito difuso.
O conceito de meio ambiente é fragmentado em quatro partes, para fins didáticos: meio ambiente propriamente dito (físico ou natural), meio ambiente cultural, meio ambiente artificial e meio ambiente do trabalho.
O meio ambiente do trabalho [06] pode ter seu conceito extraído da Constituição da República, de modo a significar o conjunto de condições existentes no local de trabalho, relativos à qualidade de vida do trabalhador (arts. 7º, XXII e 200, VIII, CRFB/88). Na doutrina, encontra-se o seguinte conceito:
O local onde as pessoas desempenham suas atividades laborais, sejam remuneradas ou não, cujo equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes que comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores, independente da condição que ostentem (homens ou mulheres, maiores ou menores de idade, celetistas, servidores públicos, autônomos etc [07].
Estabelecido o que vem a ser meio ambiente do trabalho, avança-se no tema, de forma a ventilar a viabilidade de uma verdadeira força-tarefa em defesa desse espaço e, de resto, do patrimônio público [08].
3. Força-tarefa
Tomando por empréstimo uma expressão que vem sendo utilizada com certo modismo entre os órgãos governamentais e pela imprensa nacionais, existem, no ordenamento jurídico, vários entes que, de forma estanque, trabalham para implementar melhores condições para a proteção da saúde do trabalhador.
O pluralismo político foi elencado como um dos fundamentos da República (art. 1º, V, CRFB/88). Significa que o interesse num ambiente de trabalho sadio é um interesse legítimo e, por isso, pode e deve ser protegido, da forma mais ampla possível, por todos os atores que têm essa atribuição como missão institucional, sejam eles públicos ou privados. Nesse sentido é que se vislumbra uma atuação conjunta entre vários setores, públicos e privados, cujos resultados serão sentidos por toda a coletividade, traduzindo aquilo que Renato Alessi denomina interesse público primário, e também pelo Estado, consubstanciando um interesse público secundário [09].
Essa força-tarefa poderia ser composta pelo Ministério do Trabalho, por meio de inspeções, especialmente no que diz respeito à segurança e saúde naquele ambiente, através da atuação de Auditores Fiscais do Trabalho [10]; pelo Ministério Público do Trabalho, que tem por função institucional promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, III, CRFB/88; art. 83, I, III, IV e XII, LC nº 75/93); por associações e sindicatos de trabalhadores, já que têm por missão precípua a defesa dos interesses de seus membros; caso a situação possa redundar em atuação criminosa, as autoridades policiais (militares ou civis) poderão ser chamadas a atuar também; por fim, o INSS tem também um interesse legítimo não só na prevenção, como também do ressarcimento, caso ocorra sinistro acidentário. E é aqui que ocorre a aproximação com o tema, como será melhor detalhado abaixo.
O escopo aqui ilustrado está diretamente jungido à questão da chamada justiça ambiental, a qual preconiza, como é intuitivo, a pacificação dos conflitos sócio-ambientais. Importante, assim, ainda que em breve passagem, pôr em relevo o momento em que se verificou a gênese do que se convencionou chamar movimento por justiça ambiental.
O chamado Movimento por Justiça Ambiental se constitui nos EUA nos anos 80, resultado de lutas articuladas de naturezas diversas, na qualidade de herdeiro das discussões do fim da década de 60 acerca de condições inadequadas de saneamento, contaminação química de residências e ambientes de trabalho e disposição indevida de resíduos tóxicos e perigosos, e da articulação, nos anos 70, de sindicatos, ambientalistas e minorias étnicas para exame da poluição urbana [11].
Pode-se vislumbrar, então, a partir desse traço histórico, a presença de um embrião da força-tarefa ambiental nos moldes aqui propostos.
4. Atuação Preventiva e Atuação Reparatória
A proteção ao meio ambiente do trabalho pode ganhar vida por dois caminhos: através de prevenção ou reparação. A prevenção ocorre nas vias extrajudicial ou judicial. A título de exemplo de prevenção na via extrajudicial, é possível elencar: denúncias de associações ou sindicatos junto ao Ministério do Trabalho ou ao Ministério Público do Trabalho; fiscalização ex-officio pelos Auditores Fiscais do Trabalho; instauração de inquérito civil pelo Ministério Público do Trabalho; tomada de Termo de Ajustamento de Conduta pelos entes legitimados à propositura da ação civil pública, dentre os quais pode ser apontado o INSS (art. 5º, § 6º c/c art. 5º, IV, Lei nº 7.347/85).
No que diz respeito à atuação repressiva e/ou ressarcitória, a função jurisdicional está aberta não só à ação civil pública, que pode ser proposta, entre outros, pelo Ministério Público do Trabalho e pelo INSS, mas também aos trabalhadores em geral, organizados ou não em associações ou sindicatos, que podem buscar junto ao Poder Judiciário a tutela de seus interesses no que tange à ameaça ou violação de sua incolumidade física ou mental [12].
Para finalizar este item, é importante ventilar uma peculiaridade. Não se pode ficar com a ideia de que a prevenção só ocorre no âmbito extrajudicial. A função jurisdicional estatal não afasta qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito (art. 5º, XXXV, CRFB/88). Assim, seja por meio de ação civil pública, seja por ações comuns, sempre é possível pleitear a tutela inibitória ao Estado-juiz.
A noção de tutela inibitória está vinculada à prestação de uma tutela jurisdicional adequada, a qual deve referir-se à prevenção de um ilícito. É uma tutela preventiva de direitos não patrimoniais ou predominantemente não patrimoniais. A tutela inibitória, portanto, não tem por escopo reparar ou reintegrar o direito violado. Ela quer prevenir o ilícito. É voltada para o futuro. Prevenção do ilícito, e não do dano, é importante ficar claro. O dano não é elemento constitutivo do ilícito, mas sim do dever de ressarcir, de indenizar. Com efeito, para a caracterização do ilícito não se analisa o binômio dolo-culpa, sendo certo que o elemento psicológico será avaliado apenas para a futura reparação do dano – portanto, numa ação de regresso, especificamente em relação ao direito do INSS de se ressarcir quando é obrigado a arcar com despesa de benefício acidentário.
A tutela inibitória pode ser negativa ou positiva, obrigando, respectivamente, a um não fazer ou a um fazer, não sendo afastada a possibilidade de uma se converter na outra [13].
5. Ação Regressiva Previdenciária: o interesse do INSS
O Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, como é sabido, tem personalidade jurídica de direito público e foi criado sob a forma de autarquia federal previdenciária (Lei nº 8.029/90), estando vinculado ao Ministério da Previdência Social [14]. Sua função institucional é gerir o sistema previdenciário geral – o chamado Regime Geral de Previdência Social –, garantindo àqueles que contribuem para o sistema os benefícios previdenciários relacionados na Lei nº 8.213/91, sempre que a situação fática demandar, vale dizer, sempre que ocorrer um sinistro. Merece transcrição o ensinamento de TAVARES (2002), quando diz que
A Previdência no Regime Geral de Previdência Social é conceituada como seguro público, coletivo, compulsório, mediante contribuição e que visa cobrir os seguintes riscos sociais: incapacidade, idade avançada, tempo de contribuição, encargos de família, desemprego involuntário, morte e reclusão. É direito de fruição universal para os que contribuam para o sistema. Ocorrendo um risco social – "sinistro" (que afasta o trabalhador da atividade laboral), caberá à Previdência a manutenção do segurado ou de sua família [15].
O interesse do INSS surge a partir do momento em que o meio do ambiente do trabalho não se apresenta salubre ou representa perigo para a incolumidade do trabalhador. A razão é notória. Se o meio ambiente do trabalho apresenta-se desequilibrado, vale dizer, em condições precárias que possam causar violações à incolumidade física ou psíquica dos trabalhadores, isso acaba por fomentar um risco social, que é a incapacidade ou a morte. Ocorrendo o sinistro acidente, apto a gerar uma incapacidade total ou parcial, temporária ou permanente, ou, ainda, a morte, surge o direito do trabalhador ou de seu dependente, conforme o caso, a um benefício previdenciário, que pode ser o auxílio-doença, o auxílio-acidente, a aposentadoria por invalidez ou a pensão por morte (arts. 71, 104, 43 e 74, respectivamente, da Lei nº 8.213/91). E é aqui, portanto, que reside o interesse da autarquia previdenciária federal, isto é, na necessidade de desacelerar, legitimamente, a despesa que tem com aquelas prestações.
A defesa específica do meio ambiente do trabalho não é um direito subjetivo do INSS. Por outro lado, sua pretensão não é desprovida de albergue legal, porquanto materializa um verdadeiro interesse legítimo. Não é desconhecida a distinção trazida pela doutrina acerca das duas categorias jurídicas postas sob grifo. O "interesse legítimo" situa-se entre os interesses simples, ignorados pelo Estado, e os direitos subjetivos, amplamente protegidos pela máquina estatal. Mas não são os interesses legítimos despojados de proteção jurídica. A respeito do assunto, MANCUSO (2000) ensina que
Os interesses "simples" – já os vimos – caracterizam-se pela circunstância de se reportarem a anseios, aspirações, desejos, cuja realização não é incentivada, nem tampouco protegida ou defendida pelo Estado. (...) Ao contrário, os direitos subjetivos compreendem posições de vantagem, privilégios, prerrogativas, que, uma vez integradas ao patrimônio do sujeito, passam a receber tutela especial do Estado. (...) Entre os dois termos dessa equação surge o interesse legítimo. Não há, propriamente, uma diferença essencial, e sim, uma diferença em termos de intensidade quanto à proteção estatal: enquanto os direitos subjetivos se beneficiam de uma proteção máxima, e os interesses simples são praticamente "desconhecidos", os interesses legítimos se apresentam a meio caminho: embora não se constituam em prerrogativas ou títulos jurídicos oponíveis erga omnes, beneficiam de uma proteção limitada, ao menos no sentido de não poderem ser ignorados ou preteridos [16].
O interesse legítimo do INSS já seria capaz, por si só, de propiciar o ajuizamento de uma ação civil pública por parte do Instituto. Seria, portanto, uma daquelas situações em que atuaria por prevenção, mas na via judicial.
Por outro lado, a autarquia previdenciária federal possui um direito subjetivo de buscar, mediante a chamada ação regressiva, o ressarcimento daquilo que despende sob a rubrica de benefícios acidentários. O fundamento legal desse direito encontra-se implicitamente na Constituição da República, quando esta prevê que é direito social, destinado ao trabalhador, seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa (art. 7º, inciso XXVIII). No que interessa de perto, o art. 120 da Lei nº 8.213/91 (RGPS) prevê que nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis, sendo a isso acrescentado que o pagamento, pela Previdência Social, das prestações por acidente do trabalho não exclui a responsabilidade civil da empresa ou de outrem (art. 121, RGPS).
Em resumo, o quadro é o seguinte: quando ocorre um acidente do trabalho, cabe à Previdência Social arcar com a despesa do respectivo benefício previdenciário. A empresa fica com a responsabilidade de indenização por perdas e danos, em relação ao empregado, bem como ao ressarcimento das despesas ao Estado, em relação à Previdência Social. É deste caso que se cuida aqui: ação regressiva.
Essa, portanto, é uma ação com fins ressarcitórios que, exercida, será proposta em face da empresa que atuou com dolo ou culpa. É uma demanda com objeto patrimonial, indenizatório, ressarcitório, bem diferente daquele que pode ser verificado numa eventual ação civil pública que subsidie um interesse legítimo do INSS. O objetivo, neste caso, é a recomposição do patrimônio público em sentido lato.
É cediço que existe uma relação jurídico-tributária, da empresa e do trabalhador para com o Estado Fiscal, concorrente com a relação de supremacia especial mantida entre os segurados e a Previdência Social, personalizada no INSS. Relações jurídicas múltiplas e convergentes, portanto. Todavia, deve-se afastar o argumento segundo o qual existe um pagamento para as despesas geradas com aquele sinistro. Essa situação deve ser entendida sob uma ótica global político-jurídica. Se, por um lado, existe uma relação tributária, e, portanto, compulsória, determinada pelo art. 195, I e II, da Constituição do Brasil, por outro, é certo afirmar que o ressarcimento buscado por meio da ação regressiva previdenciária está fundada na responsabilidade civil. Não se confunde, pois, com a responsabilidade tributária. Aquela decorre de uma relação de supremacia geral entre o Estado e a empresa culposa; esta, de relação de supremacia especial, de poder disciplinar estatal.
A empresa causadora do dano ao Estado não mantém uma relação especial com este. E essa é a razão pela qual deve o INSS buscar não só a declaração de seu direito ressarcitório, mas também o efeito condenatório na via judicial. Não é possível, aqui, à autarquia previdenciária, formar título executivo extrajudicial, por meio de inscrição do crédito em dívida ativa, e cobrar o valor devido por meio de demanda executória.
