Resumo: O presente estudo corresponde ao desenvolvimento de ideias voltadas à análise da ordem constitucional ambiental, por meio do paradigma histórico-cultural da ordem econômica brasileira e o papel ocupado pelo Estado nesse processo. Busca-se estudar e correlacionar o impacto do princípio introduzido pela Constituição de 88 da proteção ao meio ambiente às relações econômicas.
Palavras-chave: economia, ordem ambiental, ordem constitucional, bem estar social.
Sumário: Introdução. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado no contexto da ordem econômica. A interferência estatal em prol do desenvolvimento sustentável. Conclusão. Referências bibliográficas.
INTRODUÇÃO
A preservação do meio ambiente é um assunto de relevante interesse entre todas as culturas pelo mundo. O Brasil, como país de inestimável tamanho, e multiplicidade cultural, e principalmente, bioecológica, muitas vezes quedou-se inerte no trato de assuntos ambientais.
Durante muito tempo, o debate sobre os impactos ambientais causados pelo processo de desenvolvimento econômico foi permeado de mitos, a saber, a incompatibilidade entre a preservação ambiental e o crescimento econômico, geração de emprego e necessidade de garantia de melhores condições de vida para a população.
Culturalmente, o Brasil desenvolve-se sob o prisma do uso indiscriminado de recursos naturais, e não através formas sustentáveis que permitam a minimização dos danos ambientais. Até recentemente, o constante desmatamento somado à poluição causada pelos três setores da economia ainda não questionavam esses axiomas. Mas o quadro vem se modificando desde a Constituição de 1988, com a expansão dos meios de comunicação, da internet, e consequente difusão de conhecimento, que ajudam a expor a que ponto a humanidade chegou.
A Carta Maior tem como um de seus objetivos a implementação do desenvolvimento sustentável. Basta que analisemos os artigos 225, caput e 170 para concluir que as práticas econômicas nocivas ao meio ambiente há muito não são bem-vindas no Brasil. Por isso, o poder público deve intervir no sentido de regular e normatizar os efeitos de uma economia desenfreada, utilizando-se para tanto, uma série de mecanismos para construir um sistema voltado a tornar predominantes as atividades econômicas que tenham como insígnia a sustentabilidade social e ambiental. Como exemplos desses mecanismos, temos a autorregulação, as políticas públicas, e alguns instrumentos econômicos.
Um instrumento econômico específico é ponto insigne no combate à desordem ambiental: a tributação e sua função extrafiscal, seja através de benesses, seja instituindo taxas ou novos tributos, sempre nos termos dos permissivos constitucionais ambientais. Em alguns modestos casos em que esses mecanismos foram trabalhados, a exemplo o ICMS ecológico, percebeu-se um significativo crescimento no ambiente social somado a uma melhoria na qualidade de vida. Mas ainda há muito a se fazer, quando comparado ao desenvolvimento dessas políticas a de outras nações.
A busca pelo aprimoramento socioambiental brasileiro não deve se distanciar do auxílio de uma intervenção indireta pelo viés tributário, para que se estimule uma atuação orientada ao crescimento econômico, sem mitigar a preservação ambiental, respeitando e garantindo às gerações presentes e futuras o tão almejado direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, representado de maneira magnífica na Constituição.
O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO NO CONTEXTO DA ORDEM ECONÔMICA
A Teoria Econômica1 possui a constante função de atribuir valores aos bens estimados pela sociedade, respeitando o princípio fundamental da demanda, que regula os custos de acordo com a oferta e escassez. Definidos os preços, o cidadão, estimulado pela ideia do estado de bem-estar keynesiano, tende a inclinar-se especialmente na desenfreada busca pelo acúmulo monetário, que em tese, passaria uma sensação de segurança, seja quanto as adversidades do dia-a-dia, seja na qualidade de vida.
Os economistas, entretanto, incorreram em grave erro ao minimizar na equação do equilíbrio de mercado o efetivo valor de uma categoria indispensável, que sustenta todo o ciclo econômico-social: os recursos naturais.
Isso ocorreu porque historicamente, predominava a visão antropocêntrica de que, por o homem estar no centro, este poderia usar ilimitadamente o meio ambiente, entendendo que as fontes ambientais eram inesgotáveis. Essa filosofia de exploração da natureza autorizava uma interpretação de estarem cobertos pelo manto da abundância2. Desmatar ou poluir era a solução economicamente mais barata para arrecadar recursos monetários e atingir a tão almejada segurança prometida pelo estado de bem-estar social.
Somente quando se tornaram nítidas as características finitas e frágeis da natureza, com as primeiras interferências na qualidade de vida humana, é que a deterioração ambiental passou a ocupar posição de destaque em estudos científicos, na mídia e nas preocupações governamentais.
As discussões no âmbito mundial sobre o tema Meio Ambiente foram impulsionadas a partir da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, encontro mundial realizado em 1972, na Suécia, do qual resultou a Declaração de Estocolmo. Ali foi reconhecido o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental entre os direitos sociais do homem, com sua característica de direitos a serem realizados e não perturbados.
O primeiro item do referido documento versava sobre a responsabilidade do homem diante do meio ambiente3. Este foi considerado uma espécie de ser vivo único no papel da proteção do meio ambiente, capaz de conscientemente utilizá-lo e modificá-lo para atender suas necessidades de subsistência e conforto, sem postergar a responsabilidade de manutenção do equilíbrio da vida no planeta.
No Brasil, os primeiros sinais de cansaço e saturação dos recursos naturais foram percebidos nos anos 80, levantando a atenção de estudiosos e das pessoas em contato direto com o ambiente natural, que passaram a repudiar os impactos negativos da economia no meio ambiente, e buscar formas de sua minimização4.
A partir de então, os conceitos de cidadania e de bem-estar não mais englobariam apenas as três dimensões cidadãs compiladas por Marshall no final dos anos 605. Passou a compreender também a ideia de cidadania ecológica, demanda subsequente à efetiva consolidação de uma cidadania social, que de acordo com MINC6, emergiu nesta época de ecologização da política no Brasil, com diversas propostas políticas direcionadas ao emergente processo Constituinte, a exemplo:
1) O desenvolvimento econômico deve atender à expectativa de justiça social e de proteção do equilíbrio ecológico; (...)
3) A Constituição deve explicitar:
a) o direito de todo cidadão a gozar de um ambiente sadio e equilibrado, desfrutando de qualidade de vida, e ao cidadão dever ser assegurada a tutela sobre o patrimônio ambiental;
b) a concessão de recursos, créditos e incentivos deve ser condicionada aos estudos prévios de impactos socioambientais dos projetos e às atitudes dos estabelecimentos em relação à defesa ambiental, levando-se em conta a sua função social;
c) a preservação e manejo dos recursos naturais deve ser de utilidade pública e de interesse social, contando para tal com a participação e o controle da sociedade, e feito sem que seja lesado o interesse geral da comunidade; (...)
5) Descentralização do Controle e da Gestão do Meio Ambiente. A União edita normas gerais de defesa ambiental e proteção à saúde pública, mas os Estados membros devem ter competência para adequar as normas nacionais às necessidades e peculiaridades de cada região. Quanto ao controle dos projetos com impacto nas águas, no solo e no ar, os municípios devem ter poder de prévia análise desses impactos e de estabelecer exigências defensivas para sua implantação; (...)
10) Estabelecimento de limites ao direito de propriedade para garantir o acima descrito;
11) Reorganização do sistema nacional de contabilidade, de forma a que sejam contabilizados os custos ambientais;
12) Estabelecimento de taxas para o uso empresarial do meio ambiente. 7
A promulgação da Carta de 1988 ratificou grande parte desses ideais, e o meio ambiente ultrapassou um plano de interesses individuais, cuja relação tem origem em uma situação de fato, passando a ser tratado como direito difuso, que surge naturalmente do contexto de existência humana em sociedade (VENTURI, 2007, p. 50), sendo elevado ao grupo de direitos fundamentais de terceira geração, e devendo ser garantido tanto para as gerações presentes quanto para as futuras.
O constituinte, atendendo aos interesses e mudanças de valores mundiais, introduziu as regras e princípios ambientais mais iminentes e modernos do cenário internacional. A defesa do meio ambiente passaria a ser uma constante tendência a nortear a partir de então a ordem econômica.
Na oportunidade, o surgimento do conceito de cidadania ecológica deu lugar a um novo paradigma, o da seguridade ambiental. Hoje, o trabalhador que busca diariamente a melhoria nas suas condições de vida tornou-se um consumidor mais consciente, na proporção de seu lastro financeiro, e a humanidade como um todo percebeu-se efetivamente ameaçada pelos sinais de saturação da natureza. A segurança do acúmulo monetário não mais delibera unanimemente em um contexto de sociedade premida pelo risco ambiental.
É clara a opção do constituinte pela civilização ambiental, ou estado de bem-estar ambiental, balizada pelo contexto da seguridade ambiental. O caput do artigo 225 da Constituição Federal preconiza a essencialidade do meio ambiente para que seja plena e sadia a qualidade de vida dos cidadãos.8 Este, por sua vez, também foi influenciado pela Declaração de Estocolmo.9
No mesmo contexto, a preservação desse meio para as gerações presentes e futuras foi imposta a todos, sendo dever da sociedade e dos Poderes zelar pela preservação ambiental. A defesa do meio ambiente passou a ser concebida como um dos princípios norteadores da ordem constitucional econômica, consagrada no artigo 170 do mesmo diploma.
Para tanto, foram designadas prerrogativas a todos os responsáveis pela preservação do meio ambiente. Nos termos do artigo 5º, LXXIII da Constituição Federal, qualquer cidadão poderá judicialmente buscar anulação de ato lesivo ao meio ambiente. O artigo 23 indica a competência comum dos entes da administração para proteger o meio ambiente, e no artigo 24, a respectiva responsabilidade pelos danos causados. O Ministério Público, como fiscal da Lei, também possui competência na promoção de Ação Civil Pública para proteger o meio ambiente, conforme artigo 129, III da Carta Maior.
Esses preceitos figuram-se como autênticos princípios basilares da preservação ambiental e respectivamente, como instrumento regrador da conduta humana, do Direito Ambiental, e coexistem plenamente com os orientadores da ordem econômica constitucional, a exemplo da defesa do meio ambiente e o respectivo desenvolvimento econômico, cingidos pelo próprio conceito de desenvolvimento sustentável.
O Estado exerce função essencial na proteção ambiental. Para Celso Antônio Bandeira de Mello a “função pública, no Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem jurídica”10.
Assim, entre as funções públicas do Estado, está a de desenvolver políticas públicas de preservação ambiental que também deve ser compatível com o crescimento econômico (adaptado aos princípios da sustentabilidade) e atento às necessidades humanas, aumentando o potencial de produção e assegurando, a todos, as mesmas oportunidades. Parte-se do princípio de que o desenvolvimento sustentável não deve pôr em risco os sistemas naturais que sustentam a vida na Terra: água, ar, solos e seres vivos.11
Na esfera ordinária, a Lei nº 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, foi a primeira a tratar de tal matéria no ordenamento pátrio. Ela tem como objetivo o restabelecimento do equilíbrio ecológico, a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, assegurando ao mesmo tempo, o desenvolvimento econômico social. Todavia, o referido diploma permaneceu no esquecimento até a proclamação da Constituição Federal, em 1988.
Atualmente, como bem destaca ÉdisMilaré: “Quase todos os grandes problemas ambientais estão relacionados, direta ou indiretamente, com a apropriação e uso de bens, produtos e serviços, suportes da vida e das atividades da nossa sociedade moderna”.12
Portanto, a problemática ambiental, resultante do desgaste da relação sociedade moderna/biosfera, esclarece a chamada crise ambiental, consequência da mutação progressiva de civilizações, causada pelo modus operandi degradante em conflito com mundo natural. É tempo de sobrelevar o valor social da preservação da natureza, considerando que o desenvolvimento sustentável exige estreitamento de relações entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente.
Diante desse contexto, o acesso à Educação Ambiental apresenta-se não apenas como informação, mas sim de forma explícita, como um meio de suscitar mudanças de posturas e comportamentos do ser humano quanto às questões ambientais, incorporando ao conteúdo próprio da ação educativa, um “novo” processo educacional, pelo qual os indivíduos e a coletividade se apropriam dos conhecimentos imprescindíveis sobre o espaço em que vivem, objetivando mudanças de melhorias em seu habitat, desde o presente, preservando-o para futuras gerações, atendendo enfim a própria necessidade de sobrevivência.
A INTERFERÊNCIA ESTATAL EM PROL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Vinte anos após a Conferência de Estocolmo, que reconheceu e consolidou o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado13 como direito fundamental do ser humano, uma nova conferência para tratar sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável foi realizada na cidade do Rio de Janeiro, a ECO-92, onde se constatou que a integração de processos voltados ao desenvolvimento econômico e a necessária proteção ambiental pretendia, como objetivo fundamental, desenvolver melhores condições de bem-estar social aos cidadãos. Por esse motivo, conforme explica AMARAL, o conceito de desenvolvimento sustentável teria se expandido:
Não há que se falar em desenvolvimento sustentável em um Estado que não elimine a pobreza que assola sua população, pois a efetivação dos direitos fundamentais do homem é o caminho para se alcançar a sustentabilidade de seu próprio desenvolvimento.
A partir de então, o desenvolvimento passou a compreender a melhoria da qualidade de vida no intuito de superar cada vez mais os níveis de pobreza e satisfazendo as necessidades essenciais da população em geral, sem desconsiderar a sustentabilidade, que pauta-se no compromisso com as gerações futuras, especialmente quanto a preservação do ambiente em que vivemos.
Atualmente, e em decorrência de novas discussões ocorridas na Conferência Rio+20, a grande discussão sobre a preservação ambiental evoluiu, tendo em vista que a poluição permanece superando a capacidade ambiental de auto-recomposição, e o novo dilema consiste em decidir quem arcará com os custos de financiamento de uma economia mais limpa.
Segundo o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), economia verde é aquela que “resulta na melhoria do bem-estar da humanidade e na igualdade social, ao mesmo tempo em que reduz significativamente os riscos ao meio ambiente”. O economista Thomas Heller14 aponta que para propiciar o efetivo desenvolvimento sustentável, “é preciso elevar a produtividade a novos patamares, de modo a gerar mais riqueza, depredando menos o ambiente. Só assim é possível olhar para a economia e o verde simultaneamente.”
Compreendida a evolução do conceito de desenvolvimento sustentável, fica claro a necessidade cada vez mais crescente de o Estado utilizar-se de medidas voltadas para efetivar a proteção ambiental.
São elencadas como medidas, desde as tradicionais – a exemplo das diversas formas de responsabilização jurídica – até as de ordem econômica, tributária, dentre outras, no sentido de onerar as condutas danosas, estimular atividades voltadas à proteção ambiental e captar recursos para custear projetos de desenvolvimento sustentável. Nesse ponto, a interferência do poder público no sentido de implementar políticas públicas voltadas à proteção ambiental ganha substancial destaque.
De acordo com a Constituição Federal, o Estado poderá intervir na economia de forma direta ou indireta. O primeiro caso somente ocorre nas circunstâncias autorizadoras do artigo 173, cuja análise não é pertinente no presente estudo, por não serem destinadas a promover o desenvolvimento sustentável – pelo menos enquanto a preservação ambiental não for uma questão de segurança nacional ou relevante interesse coletivo.15
Já o estudo das formas indiretas de intervenção constituem o foco deste trabalho, e estão previstos no artigo 174 da Constituição:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
As funções a que se refere o texto constitucional correspondem justamente aos instrumentos de intervenção indireta, essenciais na reorientação de condutas e implementação de políticas públicas ambientalmente direcionadas, seja através de uma fiscalização eficiente de atividades potencialmente poluidoras, conforme preconiza o princípio insculpido no artigo 2º, V da Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente), seja na utilização de incentivos fiscais para empresas que se utilizem de alternativas e soluções mais verdes ou mesmo desestimulando, através da aplicação de multas ambientais,de funçãoretributiva e punitiva,e objetivandoprincipalmente a responsabilização e a educação ambiental16.
CONCLUSÃO
A efetiva implementação da ordem constitucional ambiental, ao tempo em que sofre uma série de entraves, os quais sem a constante atuação do poder público em colaboração com a sociedade dificilmente serão superados, também dispõe de inúmeros instrumentos operacionais aptos a propiciar o bem ambiental.
Para tanto, constata-se que a ordem econômica corresponde a uma grande barreira de ordem histórico-cultural à efetivação do estado de bem estar socioambiental. Esse aspecto cultural é repudiado pelo constituinte. Em resposta, o poder público está autorizado a interferir indiretamente na economia, de forma a contrabalancear as tendências exclusivamente econômicas com o desenvolvimento sustentável, sem descuidar-se da difícil missão de não estagnar a economia.
Cabe ressaltar o importante encargo dos tributos na promoção da tutela ambiental. Eles são uma ferramenta presente em praticamente todas as fases do ciclo econômico, e em especial, sob o prisma da extrafiscalidade. Por intermédio dela, é possível designar uma nobre interferência na ordem financeira e econômica: a regulação de condutas em sociedade, baseada na reorientação de agentes econômicos a fim de planejar a atividade de acordo com uma política legitimada pela Constituição.
O sistema fiscal brasileiro não é completamente despido de políticas públicas orientadas à proteção ambiental. Não obstante, a atenção às políticas comparadas podem ser de grande valia na concepção e implantação ou modificação de instrumentos fiscais, na consecução dos ditames do artigo 225 da Constituição Federal.
Como exemplo dessas políticas, as taxas, multas, impostos, dentre outros, especialmente sob o enfoque extrafiscal, mostram-se como legítimos instrumentos fiscais orientados às políticas de preservação ambiental. Nesse sentido, seria interessante a promoção de fóruns e conferências de gestores para divulgar conhecimentos e compartilhar experiências nesse sentido, a fim de amadurecer as ações orientadas à preservação ambiental.
Em última consideração, mas não menos importante, a promoção e difusão da educação ambiental é de extrema relevância no sucesso das políticas e instrumentos de preservação ambiental. Entretanto, esse potencial ainda é pouco explorado pelos educadores, e os cidadãos não têm acesso ao conhecimento necessário para reivindicar seu direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, nem promover a proteção às gerações futuras. Dessa forma, o ideal seria trabalhar junto à formação do indivíduo enquanto cidadão, tornando a temática ambiental cada vez mais presente no seu dia-a-dia.
