Resumo: Neste artigo, busca-se dar uma visão panorâmica do processo da política pública e realçar a existência de uma influência constante de diversos sujeitos em todos os seus momentos, para, com base na compreensão desse processo, evidenciar a apatia atual dos sindicatos e partidos políticos enquanto atores das políticas públicas de trabalho, como consequência das drásticas e rápidas transformações no mundo do trabalho nas duas últimas décadas do século XX.
Palavras-chave: Políticas públicas. Processo. Políticas públicas de trabalho. Sujeitos. Sindicatos. Partidos. Apatia. Mundo do trabalho. Transformações.
1. INTRODUÇÃO
Com muita propriedade, Carvalho (2000, p. 13) assinala que "as prioridades em políticas públicas emergem na sociedade e só adentram a agenda do Estado quando se constituem em demanda vocalizada [...]". A história da conquista dos principais direitos sociais nos estados capitalistas nos mostra que ela só foi possível quando os trabalhadores se organizaram em torno das demandas, focalizam-na e agiram, sensibilizando e mobilizando outros segmentos societários em torno do mesmo objetivo, para, afinal, transformá-las em prioridade e introduzi-las no campo da disputa política.
A organização política dos trabalhadores em torno da luta pela conquista de direitos se tomou realidade mediante as organizações sindicais. Tem sido no seio do movimento sindical de onde tem emergido as principais lideranças políticas responsáveis pela representação dos trabalhadores nos Poderes Legislativos em todo o mundo.
A estrutura e a lógica do mundo do trabalho que permitiram esse nível de organização foram moldadas, porém, no contexto do modo de produção Fordista/Taylorista, caracterizado pela produção em série e em larga escala de produtos estandartizados, fundamentada em unidades produtivas altamente verticalizadas e concentradoras de grandes contingentes de trabalhadores especializados.
Nos países capitalistas, centrais e periféricos, o sistema de produção fordista articulou-se aos Estados de bem-estar social e à constituição dos grandes sindicatos de trabalhadores, o que proporcionou, desde o pós-1945 até o final dos anos 1960, um prolongado período de relativo equilíbrio no sistema de relações sociais capitalistas como um todo (PINTO, 2010, p. 43-45).
Porém, no final dos anos 1960 e o início dos anos 1970, quando o capitalismo se viu envolvido em nova crise estrutural, a reação sobreveio mediante a idealização e concretização de um conjunto de medidas adaptadas a partir das idéias da Doutrina do Liberalismo e que se tornaria conhecido como Neoliberalismo. As estratégias principais da reestruturação capitalista foram baseadas na mundialização da economia, na financeirização do capital, no ataque ao Estado de bem-estar social e na flexibilização das relações de produção e de trabalho, associados com o emprego das novas tecnologias.
As reestruturações provocaram enorme aumento do desemprego e do trabalho informal. -No trabalho formal, diminuíram-se direitos trabalhistas, ao mesmo tempo em que surgiram inúmeras modalidades de relações precárias de trabalho. Nos países pobres e nas economias ditas emergentes, houve forte piora nos seus já escandalosos indicadores sociais, hoje também presenciada até mesmo os países de capitalismo central, onde o padrão do welfare state tem decaído crescentemente.
Nesse novo cenário, resultaram enfraquecidos, quando não aniquilados, os antigos meios de defesa da classe trabalhadora, em especial os principais atores das políticas públicas de trabalho: os sindicatos e os partidos políticos de esquerda, que hoje assistem quase inertes — e por vezes, numa postura corporativista/defensiva, até como partícipes — aos ataques contra as políticas sociais.
Em outro flanco, é perceptível a realocação do tema da pobreza desde o Estado em direção ao chamado "Terceiro Setor" e a consequente transformação dos gestores das políticas sociais públicas "[...] em meros administradores de programas sociais, quando não em administradores da penúria". (SCHONS, 2007, p. 37).
Tendo em vista as considerações acima, este artigo, utilizando uma linguagem e argumentos acessíveis, pretende fornecer uma compreensão panorâmica do processo das políticas públicas e em seguida fornecer elementos para a compreensão das mudanças ocorridas no mundo do trabalho e seus reflexos nos sujeitos e nas políticas públicas de trabalho, como também levantar possíveis alternativas para os sindicatos enquanto sujeitos fundamentais das políticas públicas.
2. PARA UMA COMPREENSÃO PANORÂMICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Nas políticas públicas, como em qualquer outra área, a crítica sobre questões particulares exige previamente um conhecimento mínimo do todo, sob pena de a discussão ser em vão, por não alcançar a almejada ressonância. Assim, partindo do pressuposto de que as políticas públicas são movidas por diferentes interesses entre sujeitos também diferentes - os quais não são necessariamente ligados a essa área de conhecimento, mas dos quais, não obstante, espera-se o envolvimento nas discussões - este tópico será dedicado a dar ao leitor os elementos necessários para que assimile uma compreensão panorâmica das Políticas Públicas.
2.1 Origem das Políticas Públicas
Os estudos de política pública constituem uma subárea da ciência política. Seu nascimento na Europa ocorreu a partir do desmembramento de trabalhos baseados em teorias explicativas do papel do Estado e do governo. Já nos Estados Unidos, a área da política pública surgiu sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos (SOUZA, 2006, p. 22).
As políticas públicas constituem terceiro caminho trilhado pela ciência política norte-americana: o primeiro caminho focalizava o estudo das instituições; o segundo caminho teve como foco as organizações locais; e o terceiro caminho, que foi o das políticas públicas, se concentra em entender como e por que os governos optam por determinadas ações (SOUZA, 2006, p 22).
Conquanto as abordagens iniciais sobre o tema de políticas públicas remontem aos anos 1930, as últimas décadas registraram o ressurgimento da importância desse campo de conhecimento, devido: a) à inclusão na agenda da maioria dos países, sobretudo daqueles em desenvolvimento, a adoção de políticas restritivas de gasto pelos governos; b) a substituição das políticas keynesianas do pós-guerra por políticas restritivas de gasto; c) a carência de coalizões políticas nos países em desenvolvimento ou recém-democratizados, capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua população (SOUZA, pp. 20-23).
De acordo ainda com Souza (2006), quatro autores autores podem ser considerados os fundadores da área de políticas públicas: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. H. Laswell, em 1936, introduziu a expressão policy analysis, para designar a análise de política pública, como forma de conciliar conhecimento acadêmico com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governos (SOUZA, 2006, p. 23).
Simon, por sua vez, em 1957, introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos, ou policy makers. Para ele a limitação da racionalidade dos policy makers, que decorre de variados fatores (informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, auto-interesse dos decisores etc.), poderia ser minimizada pelo conhecimento racional, isto é, maximizando-se a racionalidade até um ponto satisfatório pela criação de estruturas (regras e incentivos) aptas para enquadrar o comportamento dos atores e para modelar esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de _maximização de interesses próprios (SOUZA, 2006, p. 23).
Lindblom, em 1959, questionou a ênfase no racionalismo dos dois autores já comentados e propõe a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório, o que não teria necessariamente um fim ou um princípio. Segundo ele, as políticas públicas precisariam incorporar mais outros elementos à sua formação e à sua análise, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse (SOUZA, 2006, p. 24).
Por fim, a contribuição de Easton, que data de 1965, consistiu em definir a política pública como um sistema: uma relação entre formulação, resultados e o ambiente.
Para esse autor, as políticas públicas recebem "inputs" dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos (SOUZA, 2006, p. 24).
2.2 Definição e elementos caracterizadores da política pública
Dye (1992, p. 3-4) adverte que a produção de livros, ensaios e discussões sobre uma definição apropriada de políticas públicas tem se mostrado algo fútil e até mesmo 1 irritante, além de desviar a atenção do estudo da própria política pública. Segundo ainda esse 1 autor, se submetidas a exame detalhado, até mesmo as definições mais elaboradas de políticas públicas parecem resumir-se a uma mesma coisa. Assim, o citado autor desencoraja discussões acadêmicas elaboradas em torno da definição de políticas públicas e adota a simples definição segundo a qual política pública é "o que os governos escolhem fazer ou não fazer" (Dye, 1992, p. 4).
Sustentando que não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública, Souza (2006, p. 24) cita algumas definições, das quais destacamos, por ser a mais conhecida, a de Laswells, para quem "as decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o que e por que e que diferença faz".
Silva enxerga nas políticas públicas um espaço de lutas sociais e conquista de cidadania, ao mesmo tempo em que enfatiza seu caráter processual contraditório e não linear, compreendendo vários momentos e envolvendo vários sujeitos:
"Enquanto espaço de desenvolvimento de processos sociais, as políticas públicas, desde a sua formulação, constituem-se também espaço da luta social, envolvendo mobilização e alocação de recursos, divisão de trabalho (tempo); uso de controles (poder), interação entre sujeitos; diversidades de interesses, adaptações; riscos e incertezas sobre processos e resultados, envolvendo também noção de sucesso e fracasso. Destaca-se aí a relevância dos sujeitos políticos desse processo, seus interesses e suas racionalidades. Assim percebido, o processo das políticas públicas é assumido, nos seus diferentes momentos (constituição do problema, formulação de políticas e programas, implementação e avaliação), por uma diversidade de sujeitos que entram, saem ou permanecem no processo, sendo estes orientados por diferentes racionalidades e movidos por diferentes interesses, fazendo do desenvolvimento das políticas públicas um processo contraditório e não linear". (SILVA, 2009).
Por isso, de conformidade com Silva (2009), as políticas públicas são espaços de lutas sociais e conquista de cidadania, no sentido pleno do termo, constituída por direitos universais que garantam estatuto civil, político e social a todos os cidadãos de um determinado país.
2.3. Momentos do processo da política pública principais:
a) a constituição de "issues";
b) a formulação da agenda política;
c) a formulação da política (pré-decisão);
d) a adoção da política;
e) a implementação da política e
f) a avaliação da política.
Em todos esses momentos, verifica-se a influência de vários atores políticos e dos processos de evidenciação dos temas. Nos subitens seguintes, esboça-se uma explicação sintética sobre os citados momentos da política pública.
2.3.1 A constituição de issues
Na área das Políticas Públicas, um issue é um item ou aspecto de uma decisão, que afeta os interesses de vários atores e, por esse motivo, mobilizam as expectativas desses atores quanto aos resultados da política e catalisam o conflito entre eles (RUA, 1999, p. 75).
A constituição dos issue é anterior à formulação da agenda e corresponde ao momento em que um problema ou demanda é dado ao conhecimento da comunidade, buscando ser merecedor de atenção pública.
2.3.2 A formulação da agenda política
Uma agenda de políticas "consiste em uma lista de prioridades inicialmente estabelecidas, às quais os governos devam dedicar suas energias e atenções, e entre as quais os atores lutam arduamente para incluir as questões de seu interesse" (RUA, 1999, p. 66).
O momento da formulação da agenda política é aquele em que os issues que lograram a atenção pública passam a ser considerados para efeito da ação do Estado. Os autores distinguem dois tipos de "agenda de política": a agenda sistêmica, denominada também de agenda do Estado ou agenda da sociedade, e a agenda formal, igualmente conhecida como agenda institucional ou agenda governamental.
A expressão "agenda sistêmica" é utilizada para fazer referência à lista de questões que preocupam permanentemente diversos atores políticos e sociais, ou que dizem respeito à sociedade como um todo, não se restringindo a este ou aquele governo. No Brasil, por exemplo, compõem a agenda sistêmica questões como a desigualdade social, a violência, a degradação ambiental e o desenvolvimento econômico e social, por afetarem toda a sociedade, independentemente de partidos políticos e governos (RUA, 2009, p. 66). Para fazer parte da agenda sistêmica, requer-se do issue uma atenção difundida, a preocupação compartilhada por parcela considerável de público corno objeto de ação, a percepção partilhada de que se trata de um assunto apropriado à esfera governamental, o acesso à mídia ou a recursos necessários para alcançar pessoas, a percepção por um grande número de pessoas e que a ação a ser desencadeada seja considerada possível e necessária (SILVA, 2011).
Por sua vez, a agenda formal (institucional ou governamental) é aquela que reúne os problemas que um governo específico escolheu tratar. Sua composição dependerá da ideologia, dos projetos políticos e partidários, das crises conjunturais e das oportunidades políticas (RUA, 2009, pp. 66-67). Os conteúdos das agendas formais são velhos (itens habituais, itens com revisão regular dentro de alguma periodicidade e alternativas de ação delineadas) ou novos itens (sem definições pré-estabelecidas), conforme Silva (2011).
Por último, é importante assinalar que um item pode entrar na agenda formal sem ter feito parte da agenda sistêmica, como também pode fazer parte desta sem integrar aquela (SILVA, 2011).
2.3.3 A formulação da política
O momento da formulação da política é aquele em que são elaborados os diagnósticos e as alternativas, em várias dimensões: - na dimensão do conteúdo, se cogita sobre qual programa adotar, a quem vai beneficiar, onde e quando; - na dimensão dos recursos financeiros, procura-se saber quanto gastar, de que fontes provirão os recursos, a abrangência e o escopo da política; - na dimensão das instituições, se cuida de quais os órgãos e a legislação de apoio; - e, por último, quanto a quem faz a política, discute-se sobre os agentes, a burocracia, a equipe técnica e as parcerias.
Neste terceiro momento do processo das políticas públicas:
"[...] é quando se evidenciam os vários issues e é quando se colocam claramente as preferências dos atores, manifestam-se os seus interesses.
Nesse ensejo, os atores entram em confronto e/ou constroem suas alianças visando decisões favoráveis às suas preferências. Para isso, cada um deles procurará mobilizar seus recursos de poder e pressionar os tomadores de decisão: influência, capacidade de afetar o funcionamento do sistema, argumentos de persuasão, votos, organização etc". (RUA, 1999, p. 89).
Uma demanda por política pública expressa necessidades e aspirações quanto à solução de um problema. Portanto, essas necessidades e aspirações dos atores são a base do interesse, ou seja, aquilo que cada autor deseja maximizar.
Quando as alternativas para solucionar um problema começam a ser formuladas, as aspirações dão origem às expectativas, entendidas estas corno as suposições que os atores formulam sobre as conseqüências de cada alternativa sobre os seus interesses. A partir destas expectativas é que os atores se mobilizam, defendendo o seu interesse, expresso em preferências. Assim, dependendo da sua posição, os atores podem ter preferências muito diversas entre si quanto à melhor solução para um problema político. As preferências se formam em relação aos issues, pois, como visto antes, issue é um item ou aspecto de uma decisão que afeta os interesses de vários atores. Assim, os issues mobilizam as expectativas dos autores e catalisam o conflito entre eles (RUA, 2009, pp. 74-75).
Na área do trabalho, por exemplo, definir-se sobre uma política de permissão à flexibilização de certos direitos trabalhistas envolve inúmeros issues: — a flexibilização será feita na própria legislação ou se remeterá para o plano da negociação coletiva? — sendo remetida à negociação coletiva, como fazer para tornar os sindicatos menos vulneráveis ao poder econômico no contexto das negociações? — mantém-se o imposto sindical ou deve-se eliminá-lo?
Dependendo da decisão que for tomada quanto a esses pontos, alguns atores ganham e outros perdem; e a política assume uma configuração ou outra. Em função das preferências, das expectativas de resultados (vantagens e desvantagens) da cada alternativa para a solução de um problema, e da estrutura de oportunidades, os atores fazem alianças entre si e entram em disputa, formando-se, assim, as denominadas arenas políticas. A estrutura de oportunidades é o contexto formado pelo conjunto de recursos de poder e regras do jogo. Os primeiros são os elementos materiais ou imateriais, efetivos ou potenciais, que um autor pode mobilizar para pressionar pelas suas preferências. As regras do jogo, por sua vez, são o conjunto de normas formais e informais que regem o processo de interação dos atores, as quais variam de uma sociedade para outra e de um regime político para outro. (RUA, 2009, pp. 76-77). As arenas políticas traduzem-se, desse modo, nos processos de conflito e de consenso relativos às diversas políticas públicas. (RUA, 2009, p. 76).
2.3.4 A adoção da política
O momento da adoção da política corresponde ao processo decisório. A decisão se manifesta sob a forma de "[...] um amontoado de intenções sobre a solução de um problema, expressas na forma de determinações legais: decretos, resoluções etc". (RUA, 2009, p. 93).
Nesta fase, os diversos atores procurarão mobilizar seus recursos de poder e irão pressionar os tomadores de decisão (decision-makers). Aqui entra em cena a influência, a capacidade de afetar o funcionamento do sistema, argumentos de persuasão, votos, organização etc. (RUA, 2009, p. 89).
Ante um imput de demanda e o confronto dos atores e/ou da construção de alianças visando decisão favorável às suas preferências existem diferentes formas ou maneiras pelas quais o tomador de decisão pode reagir, ou seja, "pensar" a solução. Uma dessas maneiras é o chamado "modelo incremental", a outra é o denominado "modelo-racional compreensivo" e uma terceira modalidade é denominada mixed-scaning (exploração ombinada).
o modelo incremental significa a tentativa de solucionar problemas de maneira gradual, sem introduzir grandes modificações nas situações já existentes e sem provocar rupturas de qualquer natureza. Essa forma de abordagem parte de dois pressupostos básicos:
a) por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma alternativa, a decisão sempre envolve relações de poder, de forma que uma relação tecnicamente perfeita pode se revelar politicamente inviável, e vice-versa, significando que não existem soluções perfeitas;
b) os governos democráticos efetivamente não possuem liberdade total na alocação de recursos públicos. (RUA, 2009, p. 90-91)
O modelo racional-compreensivo parte do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto. Neste modelo, os formuladores decidem que valores e objetivo devem ser maximizados e quais as alternativas que melhor poderão maximizá-los. A seleção da alternativa a ser adotada é feita a partir de uma análise abrangente e detalhada de cada alternativa, seu custo-beneficio e suas consequências. (RUA, 2009, p. 91).
Por fim, o modelo mixed-scanning parte do reconhecimento de que as decisões não são todas da mesma natureza e as distingue entre decisões estruturantes e decisões ordinárias.
As decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos básicos ou diretrizes fundamentais das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões ordinárias. As decisões ordinárias, por seu turno, decorem das decisões estruturantes e envolvem análise detalhada das alternativas específicas, porém, sem o rigor técnico do modelo racional-compreensivo. (RUA, 2009, p. 93). "Na política pública brasileira recente, o Plano Real representou uma decisão estruturante, enquanto que outras medidas de política econômica representaram decisões ordinárias". (RUA, 2009, p. 91).
2.3.5 A implementação da política
Na definição de Rua (2009, p. 94), a implementação vem a ser o conjunto dos eventos e atividades que acontecem após a definição das diretrizes de uma política, que incluem tanto o esforço para administrá-la, como seus substantivos impactos sobre pessoas e eventos.
Na prática, a implementação "é o co njunto de decisões e ações realizadas por grupos ou indivíduos, de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores sobre uma determinada política pública".(RUA, 2009, p. 95).
Esta fase envolve os mais diversos aspectos do processo administrativo: desde a provisão de recursos no orçamento, formação de equipes, elaboração de minutas de projeto de lei autorizando a realização de concurso para contratação de servidores, elaboração de editais para aquisição de bens ou contratação de serviços etc. (RUA, 2009, p. 95)
2.3.6 A avaliação da política
A avaliação de políticas públicas é "o exame sistemático de quaisquer intervenções planejadas na realidade, baseado em critérios explícitos e mediante procedimentos reconhecidos de coleta e análise de informações sobre seu conteúdo, estrutura, processo, resultados, qualidade e/ou impactos". (RUA, 2009, p. 109).
A avaliação contém duas dimensões: um técnica e outra valorativa. A primeira caracteriza-se por produzir ou coletar, segundo procedimentos reconhecidos, informações que poderão ser utilizadas nas decisões relativas a qualquer política, programa ou projeto"; e a dimensão valorativa "consiste no exame das informações obtidas à luz de critérios específicos, com a finalidade de extrair conclusões acerca do valor da política, do programa ou do projeto" (RUA, 2009, p. 109).
