4 O modelo português.
Outra experiência que influenciou bastante a adoção do modelo de PPPs pelo Brasil foi a portuguesa. Iniciada em meados dos anos 90, as PPPs em Portugal foram utilizadas em importantes empreendimentos destinados à recuperação da infraestrutura desse país, tais como a segunda travessia sobre o Rio Tejo, e a ponte Vasco da Gama, um dos cartões postais de Lisboa.
Foi sobretudo em relação às estradas que as PPPs tiveram seu principal campo de atuação nesse país. Entre os anos de 1999 a 2002, foram lançados 7 projetos de autoestradas, utilizando-se o modelo SCUT.
O modelo SCUT, abreviação da expressão “sem custo para o utilizador”, consiste na concessão do serviço de exploração da estrada, precedido de sua construção, em relação ao qual não há o pagamento de tarifa pelo usuário (pedágio). A remuneração do parceiro privado que, repita-se, é de responsabilidade exclusiva do setor público, se dá com base em uma espécie de pedágio virtual, chamado de pedágio-sombra, no qual o pagamento considera o tráfego real de automóveis relativos ao trecho. Em outras palavras, o Estado é quem paga o pedágio ao invés do cidadão.
Diferentemente das PFIs britânicas, cujos modelo influenciou nosso marco legal, notadamente as concessões patrocinadas, as SCUTs portuguesas parecem ter inspirado as nossas concessões administrativas. De fato, tanto nessa como naquela a remuneração do setor privado se dá de forma exclusiva pelo Poder Púbico, o que distoa um pouco dos demais modelos de PPPs adotados pelo mundo.
Para resumir a adoção do modelo de PPP em Portugal, transcrevo os dados fornecidos por Ricardo Ferreira Reis e Joaquim Miranda Sarmento[8]:
“Excluindo as concessões do ambiente, ao longo de 15 anos foi lançado em Portugal um total de 36 projetos de PPPs, representando um investimento de cerca de 30 bilhões de euros. Esta utilização intensiva de PPPs conduziu Portugal a uma posição de destaque no contexto europeu. De acordo com um estudo recente do Banco Europeu de Investimentos relativo ao investimento em PPP medido em percentagem do PIB, Portugal ocupa o primeiro lugar”.
Contudo, ainda mais que no sistema britânico, a adoção do modelo de PPPs é hoje alvo de várias críticas em Portugal, sendo apontado, inclusive, como uma das principais razões para a crise fiscal atualmente enfrentada nesse país e que culminou com o pedido de ajuda do Fundo Monetário Internacional – FMI. De acordo com os mesmos autores[9]:
“Essa utilização intensiva deveu-se a uma tentação orçamentária de colocar os investimentos fora do déficit orçamentário. Contudo, conforme será analisado no capítulo seguinte, o montante de encargos assumidos antes representa agora e para os próximos 20 anos uma restrição orçamentária significativa. Essa restrição é agravada pela débil situação das finanças públicas em Portugal, que, de resto, originou o pedido de resgate financeiro internacional no ano passado, conduzindo ao programa de ajustamento econômico e financeiro atualmente em curso sob a liderança da União Européia, do Banco Central Europeu e do Fundo Monetário Internacional – FMI”.
Dessa forma, ante o contexto histórico acima delineado, e inspirado, com todas suas virtudes e defeitos, nos modelos acima apresentados, editou-se no Brasil a Lei nº 11.079/2004, que institui as PPPs.
5. As PPPs no âmbito da União.
De acordo com dados fornecidos pelo Órgão Gestor[10], que é o responsável, dentre outras funções, pela fiscalização e o acompanhamento da execução dos contratos de PPP no Brasil, existiam em andamento, em janeiro de 2013, 2 (dois) projetos, ainda assim em fase de licitação.
O primeiro é o Complexo Datacenter, consórcio formado pelo Caixa Econômica Federal e pelo Banco do Brasil, cujo objeto é a prestação de serviços de gerenciamento, manutenção e operação da infraestrutura predial do complexo que deverá ser compartilhado pelas duas instituições dando maior segurança aos arquivos dos clientes e das duas instituições bancárias. O segundo é o projeto Pontal, cujo objetivo é a contratação de empresa para concessão patrocinada do Serviço de Irrigação no Perímetro Pontal, em Petrolina (PE), precedido de obras de conclusão da infraestrutura. A região conta com aproximadamente 33 mil hectares, dos quais 7,7 mil são irrigáveis.
Existiam ainda 4 (quatro) projetos em análise (Rede de TV Pública Digital; Sistema Geoestacionário Brasileiro; Baixio de Irecê e Projeto Salitre) e uma solicitação de estruturação de projetos feita pela iniciativa privada (projeto esplanada sustentável). Havia ainda 2 (dois) projetos em estudo (Ferrovia Norte-Sul e BR 116-324 - Bahia), mas que foram excluídos da carteira de PPP.
Como se vê, existia no âmbito federal, até janeiro de 2013, 9 (nove) projetos de PPPs, sendo que 2 (dois) foram excluídos para serem realizados por outras formas e 5 (cinco) são meros estudos. Apenas 2 (dois) estavam em efetivo andamento, mas ainda em fase de licitação. Embora não se tenha dados mais atualizados sobre esses projetos no site do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG, é fato notório que tal cenário não foi alterado.
De mais a mais, há que registrar que dos dois projetos, um de concessão administrativa (Datacenter) e o outro de concessão patrocinada (Pontal de Petrolina), apenas este último diz respeito à infraestrutura propriamente dita. O primeiro nada mais é que prestação do serviço do gerenciamento da sede das duas instituições financeiras envolvidas.
Como se vê, passados quase dez anos da edição da Lei, não existia nenhum contrato de PPP em execução no âmbito federal, mas apenas 2 projetos em fase de licitação. Tais dados são suficientes já para afirmarmos que o modelo de PPP não “pegou” no Brasil.
Posto isso, passemos à análise da realidade nos Estados.
6. As PPPs no âmbito dos Estados.
Embora a realidade no âmbito dos Estados seja um pouco melhor que a federal, a conclusão que se chega e a mesma: o modelo de PPP ainda não “pegou” no Brasil.
De fato, de acordo com dados da Assessoria Econômica do MPOG[11], existem no Brasil 17 (dezessete) contratos de PPP estaduais. Esses contratos, somados, atingem, apenas, o valor de R$ 7.173.000,00 (sete milhões, cento e setenta e três mil reais).
Os Estados que mais possuem contratos de PPPs são Minas Gerais, com 4 (quatro), Pernambuco, São Paulo e Bahia, com 3 (três) cada. Também se registram PPPs no Ceará, no Rio Grande do Norte e no Distrito Federal.
Dentre as áreas que mais se destacam encontram-se as de saneamento, rodovias, construção de presídios e de centros administrativos. Contudo, o maior número de contratos tem por objeto a construção de estádios para a realização da Copa do Mundo Fifa 2014, com projetos nesse sentido na Bahia, Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Minas Gerais.
Da análise desses dados, infere-se o seguinte. Primeiramente, as PPPs são realidade apenas para 7 unidades federadas, sendo absolutamente desconhecida, ao menos na prática administrativa, dos demais 20 entes da Federação. Além do mais, no restrito espectro de sua utilização pelos Estados, vê-se que a maioria das parcerias privadas foram firmadas para a construção de estádios para a realização da Copa do Mundo Fifa 2014, o que, de longe, representa o objetivo de criação/recuperação da infraestrutura do país.
Além do mais, os números envolvidos, tanto a quantidade de contratos, quanto os valores envolvidos, em que pese serem maiores do que os federais, são ínfimos, se comparados com a realidade de outros países em que as PPPs foram instituídas. De fato, em Portugal, por exemplo, apenas no período compreendido entre 1995 e 2010, foram realizadas 37 (trinte e sete) parcerias, totalizando um investimento de quase 30 bilhões de euros[12].
No Reino Unido as cifras também são infinitamente superiores. Embora não tenhamos os números absolutos, estima-se que esse os países que o compõe invista quase 9% do PIB em PPPs[13].
Portanto, não há dúvidas que, mesmo havendo tempo hábil para o seu desenvolvimento, as PPPs ainda não são uma realidade na Administração Pública brasileira. Essa constatação leva-nos, portanto, ao objetivo do presente estudo: por que isso acontece?
7. Principais dificuldades para a disseminação das PPPs no Brasil.
A resposta para a indagação feita no final do tópico anterior instiga a todos. Afinal, como um sistema de grande sucesso na Europa continental, inclusive em países com realidade econômica e cultural bem parecidas com a nossa como Portugal, não teve o mesmo sucesso no Brasil?
Diversos especialistas, seja no meio acadêmico, seja na imprensa, já se debruçaram sobre a questão, oferecendo sua visão sobre o tema. O que se fará nesse capítulo é um levantamento desses aspectos para, ao final, nas conclusões, apresentarmos a nossa.
Primeiramente, há que se registrar dois grandes empecilhos normalmente apresentados já se encontram superados com a edição da Medida Provisória nº 575/2012, convertida na Lei nº 12.766/20112. O primeiro era a impossibilidade de concessão de aportes de recursos antes da entrega do objeto do contrato, a qual foi afastada com a alteração do art. 6º da Lei nº 11.079/2004, com se viu.
O segundo relacionava-se com o primeiro e diz respeito à tributação incidente sobre a contraprestação paga pelo parceiro público. Como na sistemática anterior essa contraprestação só se dava após a entrega do objeto, verificava-se uma grande concentração de pagamentos nos primeiros anos após a conclusão dos investimentos, o que acarretava a antecipação do pagamento de PIS, COFINS e ISS, e também de IRPJ e CSLL, uma vez que o lucro líquido fica sobremaneira elevado nesse período, ensejando maior pagamento de tributos incidentes sobre o resultado. Essa situação também foi eliminada com a Medida Provisória nº 575/2012.
Para alguns, a principal razão para a não propagação desse modelo é uma questão cultural: a ausência de um setor privado empreendedor. Experiências históricas como “conta-movimento”, subsídios fornecidos por agências de fomento tais como SUDENE e SUDAM, política de financiamentos do BNDES, dentre outros, apontam, de fato, para uma iniciativa privada “viciada”, extremamente dependente do Estado, entendendo alguns até que esse aspecto é revelador de um modelo econômico próprio, ao qual denominam capitalismo de Estado.
Para outros, contrariamente, as razões esbarrariam em postura do próprio Estado. Segundo estes, não haveria no Brasil uma política unificada de PPP ou um compromisso político coletivo entre os principais partidos, o que acarretaria insegurança do mercado quanto ao respeito dos acordos firmados por gestões diferentes. Como há, nessa visão, receio quanto ao respeito aos contratos firmados na gestão levada a cabo por partido político oposto do ponto de vista ideológico ao atualmente no poder, as empresas privadas não se veem seguras para investir.
Também há quem aponte a dificuldade de contratação de consultores especialistas para modelagem de projetos, tanto na iniciativa privada, quanto na pública. Em regra, a escolha da execução de determinado projeto via PPP é tarefa que compete ao Estado, mais precisamente ao órgão gestor de PPP, que estudamos no tópico 2.5. Contudo, a Lei nº 8.957/95 permite que o parceiro privado manifeste interesse na realização de determinado contrato na forma de PPP por intermédio de processo administrativo especíico.
Como os negócios objetos de PPPs envolvem vultosas quantias, grandes riscos, longo período de duração, complexa forma de remuneração, dentre outros aspectos, seria interessante para os defensores dessa necessidade, a existência de corpo técnico especializado em PPP, tanto na estrutura do parceiro privado, mas principalmente na do parceiro público. Dessa forma, acreditam seus cultores, seria possível tanto a um quanto a outro enxergar a vantagem da utilização dessa forma de contratação.
Indica-se ainda como empecilho as limitações financeiras estabelecidas pelos artigos 22 e 28 da Lei nº 11.079/2004, in verbis:
Art. 22. A União somente poderá contratar parceria público-privada quando a soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das parcerias já contratadas não tiver excedido, no ano anterior, a 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício, e as despesas anuais dos contratos vigentes, nos 10 (dez) anos subseqüentes, não excedam a 1% (um por cento) da receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios.
(...)
Art. 28. A União não poderá conceder garantia ou realizar transferência voluntária aos Estados, Distrito Federal e Municípios se a soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das parcerias já contratadas por esses entes tiver excedido, no ano anterior, a 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida do exercício ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos subsequentes excederem a 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios.
O art. 21 é relativo à União e impede a própria contratação de PPP quando a soma das despesas continuadas exceder, no exercício anterior, a 1% da receita corrente líquida. Assim, para saber se é viável a realização, em 2014, de um contrato de PPP, há que se verificar se em 2013 a soma das despesas continuadas com PPP não excede tal limite. Também tem que se verificar se, nos dez anos subsequentes, esse limite não será ultrapassado, dessa vez considerando a receita projetada.
Já o art. 28, por sua vez, estabelece limitação semelhante em relação aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal. As únicas diferenças são os limites, que neste último caso é de 5%, e a consequência de sua inobservância que é não concessão de garantia e a não realização de transferências voluntárias relativas à União. Na prática, contudo, o efeito é o mesmo, a saber, o de inviabilizar a realização de PPP, tendo em vista que nenhum ente da federação seria capaz de sobreviver sem os repasses e as garantias fornecidas pela União.
Essas são, portanto, em síntese, as dificuldades apresentadas pela maioria dos especialistas que se dedicaram à questão. Com base nelas, ora para excluir uma causa, ora para incluir outra, apresentaremos as nossas conclusões no capítulo seguinte.
8. Conclusões.
De fato, a previsão do art. 7º da Lei nº 11.079/2004, a qual previa a impossibilidade de concessão de aportes de recursos antes da entrega do objeto do contrato, bem como a sistemática tributária desse fato decorrente, representava séria dificuldade para a disseminação das PPPs no Brasil.
Para o setor privado, essa hiato entre a realização dos investimentos e o efetivo recebimento do Poder Público gerava, como visto acima, a necessidade de buscar financiamento no mercado financeiro, com todos os custos daí advindos. Some-se a isso a redução dos lucros decorrentes da incidência tributária de CSLL, IR, ISS, COFINS e PIS num momento único e sob base de cálculo elevada, e ter-se-á, de fato, um cenário não estimulador de investimentos.
Para o parceiro público e a coletividade em geral, o inconveniente estava no fato de que esses custos, ao final, acabavam sendo repassados para o valor das contraprestações e das tarifas. Dessa forma, até mesmo em relação à Administração, pairavam dúvidas quando à vantagem da contratação via PPP.
Tais empecilhos, como visto, foram eliminados pela Medida Provisória nº 575/2012, convertida na Lei nº 12.766/2012 sendo matéria superada. Foi, reconheça-se, um grande passo para a disseminação do instituto, tendo em vista que representavam expectativas do mercado, sem o qual o modelo não funciona.
Contudo, mesmo passados 2 anos dessa alteração, ainda se observa o mesmo cenário anterior, razão pela qual conclui-se que outras dificuldades ainda persistem.
Em que pese considere verdadeira a premissa segundo a qual inexiste no Brasil um setor privado empreendedor, mas um extremamente dependente do Estado, não creio que essa característica interfira na não propagação das PPPs. É que, como vimos, nessa modalidade contratual, há sempre a contraprestação por parte do parceiro público, contraprestação essa que, por força da alteração de 2012, pode se dar inclusive durante a fase de investimentos. Além do mais, há a previsão de uma série de garantias do parceiro público ao privado que não existiam antes, inclusive a instituição do FGP, o qual, como vimos, é composto por recursos públicos.
Dessa forma, não é por ausência do Estado ao lado da iniciativa privada que as PPPs não decolam no Brasil. No meu entender há, de fato, uma ausência de coragem da iniciativa privada em realizar grandes investimentos sem que, de qualquer forma, o Poder Público a garanta. Contudo, não há tipologia contratual administrativa em que a presença do Estado seja tão forte como as PPPs.
Também não creio que a ausência de compromisso político seja a razão para tanto. O projeto de lei que gerou a Lei nº 11.079/2004 foi enviado ao congresso na época do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (Partido da Social-Democracia Brasileira - PSDB), mas foi aprovado na era Lula (Partido dos Trabalhadores), com a imprescindível colaboração da base governista.
Além do mais, as grandes alterações empreendidas em 2012, exigências, como dissemos, do próprio mercado, foram empreendidas no governo Dilma (PT). De mais a mais, quando olhamos os Estados, vemos que o maior número de PPPs são de Minas Gerais, cuja gestão há anos é do PSDB, seguidos da Bahia (PT), Pernambuco (Partido Socialista Brasileiro -PSB) e São Paulo (PSDB).
Esses dados bem demonstram que ambos os partidos que polarizam o debate político no Brasil, a saber, o PT e o PSDB, têm participação na criação do instituto, além de serem seus maiores utilizadores nos Estados. Além do mais, o próprio PSB, apontados por muitos analistas como a terceira via de poder, encontra-se inserido nesse cenário.
Portanto, não é por falta de compromisso político em ralação ao respeito aos contratos que as PPPs não são celebrados em número maior. Se há algum receio nisso, não se deve a nenhuma ação do Estado ou à falta de condições políticas para tanto, mas talvez à ausência do mencionado espírito empreendedor.
Na minha opinião, a principal razão para a não disseminação das PPPs no Brasil é a ausência de corpo técnico especializado capaz, tanto na iniciativa privada, quanto no setor público. De fato, os projetos de PPPs, ao menos assim se pretendia, envolvem grandes e complexas obras de infraestrutura, cuja expertise é absolutamente necessária.
Não se fala em experiência para a realização da obra sob o aspecto da engenharia, mas em expertise para formatar aquele projeto em forma de PPP. Nesse tipo de avença, há diversas nuances, tais como divisão dos riscos, preço da tarifa, contraprestação do Poder Público, TIR, garantias, agentes financiadores, etc. Em outras palavras, a elaboração de projetos dessa natureza, é bastante difícil.
Em que pese existir diversas pessoas no Brasil dedicada a esse tarefa, não se pode afirmar que tenhamos um nível de especialização satisfatório. Há que se registrar que a formação desse corpo técnico deve se dar em larga escala, de forma a comtemplar o maior número de pessoas, visando atender o maior número de empresas e também ao setor público. Com isso, atingir-se-á, dois objetivos: corpo técnico capaz de elaborar projeto de PPP e ampliação da competitividade.
Afigura-se, portanto, imprescindível o desenvolvimento de competências especializadas em PPPs ou a importação de mão-de-obra estrangeira, advinda de países cujo modelo foi largamente utilizado, tais como Reino Unido e Portugal. Par o setor púbico, aconselha-se inclusive a criação de cargo público específico, cujas atribuições e forma de seleção contemplem satisfatoriamente essa especialização.
Acrescente-se a esse aspecto, as limitações financeiras estabelecidas pelos artigos 21 e 28 da Lei nº 11.079/2004. De fato, em que pese as nobres razões de sua existência, a saber, a preocupação com o endividamento do Estado, é evidente que sua previsão reduz a quantidade de recursos orçamentários que podem ser empregados em PPPs.
No atual contexto, ademais, uma vez atingido o limite, apenas após dez anos haverá nova margem para contratação, tendo em vista o prazo legal. A situação é mais grave ainda em relação à União, cujo percentual de comprometimento é de 1% da receita corrente líquida.
Como forma de alavancar as PPPs no Brasil, sugere-se, além da criação de coro técnico especializado, o aumento de tal limite, para percentual que não comprometa a dívida pública, mas que possa albergar uma quantidade considerável de projetos.
Por fim, acreditamos também que seria interessante a instituição de entidade a Partnerships UK do sistema britânico, cuja atribuição seria a cooptação de projetos e parceiros privados para a realização de PPPs. Tal ente faria o levantamento da viabilidade do negócio no âmbito do setor privado, servindo como importante fato de formento à contratação no modelo PPP.
