No dia 28 de abril de 1969, uma mina de Farmington, Estado de Virgínia, Estados Unidos, explodiu, vitimando 78 mineiros. No ano de 2003, em memória às vítimas desse acidente, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) adotou essa data como o Dia Mundial da Segurança e Saúde no Trabalho. Em maio de 2005, por meio da Lei nº 11.121, foi instituído, no Brasil, o dia 28 de abril como o Dia Nacional em Memória das Vítimas de Acidentes e Doenças do Trabalho.
Na Advocacia-Geral da União (AGU), o “Dia Nacional de Combate aos Acidentes do Trabalho” é lembrado, desde 2009, com o ajuizamento coletivo de centenas de ações regressivas acidentárias em todo o Brasil. Tais ações buscam ressarcir os cofres públicos dos valores gastos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em razão de acidentes do trabalho típicos ou equiparados (doenças ocupacionais ou profissionais) ocorridos por descumprimento das normas de saúde e segurança no meio ambiente do trabalho.
A ação regressiva acidentária está prevista na legislação brasileira desde 1991, quando a Lei nº 8.213, dispôs em seu art. 120 a obrigatoriedade da Previdência Social de propor a referida ação contra os responsáveis, nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicadas para a proteção individual e coletiva.
A partir de 2008, a Procuradoria-Geral Federal (PGF), órgão da AGU, na qualidade de representante judicial do INSS, assentou a ação regressiva acidentária entre as suas ações prioritárias, na defesa direta do Erário e indireta da saúde e da vida dos trabalhadores, tendo sido ajuizadas, apenas no ano de 2009, 582 ações, número que representa mais de 100% da quantidade de ações que havia sido ajuizada entre 1991 e 2008. Entre 2010 e 2013, foram ajuizadas mais de 2.000 ações, ultrapassando a marca de 3.000 ações regressivas acidentárias ajuizadas, com expectativa de ressarcimento total superior a R$ 600 milhões.
Segundo estatísticas da OIT, o Brasil ocupa a quarta posição mundial em número de acidentes fatais e é o 15º em números de acidentes gerais. No ano de 2012, segundo o último Anuário Estatístico da Previdência Social brasileira (Seção IV - Acidentes do Trabalho), diariamente, quase cinquenta trabalhadores do mercado formal não retornaram mais ao trabalho, em razão de invalidez ou morte, enquanto outros mais de 1.600 tiveram que se afastar de suas atividades laborativas em razão de incapacidade temporária decorrente das inadequadas condições de trabalho[1].
Esse quadro evidencia os gastos bilionários com que vem arcando o INSS e, por que não dizer, a sociedade, que custeia o seguro social, para implementar as prestações que derivam desses infortúnios.
Diante disso, é de extrema importância a atuação da AGU no sentido de cobrar o ressarcimento dos gastos suportados pela Autarquia Previdenciária com benefícios acidentários decorrentes das condições inadequadas dos ambientes de trabalho, pois, além de objetivar a recuperação do dinheiro gasto em indenizações, com as quais deveriam arcar as empresas responsáveis, visam à diminuição do número de acidentes do trabalho ocorridos diariamente no Brasil.
Trata-se do caráter pedagógico das ações regressivas acidentárias, a partir do qual se pretende fazer com que as empresas se conscientizem de que vale mais a pena, por ser menos oneroso, cumprir as normas de saúde e segurança do trabalho e, assim, prevenir a ocorrência de acidentes, do que arcar com as condenações nas ações de regresso propostas pelo INSS, bem como nas ações indenizatórias movidas pelos trabalhadores ou seus familiares na Justiça do Trabalho.
Contudo, importa registrar que o principal objetivo da PGF não é o incremento anual do número de ações regressivas acidentárias ajuizadas, já que esse tende a reduzir a partir do momento em que ocorrerem menos acidentes do trabalho; mas, justamente, conscientizar o setor empresarial da importância de se manter ambientes laborais seguros e salubres, sem riscos para os trabalhadores e para a comunidade em que o empreendimento está inserido.
Dentre as ações regressivas acidentárias julgadas até o momento, mais de 70% tiveram resultado favorável ao INSS. Esse êxito é consequência do trabalho extrajudicial que é realizado pela PGF antes do ajuizamento da ação regressiva, através da instauração do procedimento de instrução prévia, com o qual visa à identificação da ocorrência dos pressupostos fáticos que viabilizam a propositura da ação, quais sejam: o acidente do trabalho (típico ou equiparado) sofrido pelo trabalhador-segurado, o implemento de uma ou mais prestações pelo segurador público, e a negligência quanto ao cumprimento e/ou fiscalização das normas relacionadas à saúde e à segurança no trabalho ou a assunção de riscos controláveis ou não inerentes ao trabalho pelo mantenedor do ambiente laboral.
A instauração desse procedimento pode ocorrer de ofício pelo Procurador Federal, ao tomar conhecimento, por qualquer meio, de um acidente do trabalho, ou de forma provocada por algum órgão interno ou externo à Procuradoria. Nesse último caso, verifica-se o quanto a atuação coordenada dos diversos atores sociais, públicos e privados, pode contribuir para a concretização da política pública de prevenção de acidentes do trabalho no Brasil.
Com esse intuito, o Ministério da Previdência Social firmou acordo de cooperação técnica com o Ministério do Trabalho e Emprego, o qual encaminha ao INSS os relatórios de análise das causas dos acidentes de trabalho graves ou fatais elaborados por seus auditores fiscais, os quais têm sido o principal elemento probatório de grande parte das ações regressivas acidentárias ajuizadas em todo o país. No mesmo sentido veio o acordo firmado entre a PGF e o Ministério Público do Trabalho, a partir do qual esse órgão fornece subsídios para as ações regressivas, com base nos inquéritos civis instaurados e nas ações civis públicas ajuizadas que têm como objeto o descumprimento das normas de saúde e segurança do trabalhador.
Há, ainda, o Protocolo de Cooperação Técnica celebrado entre o Tribunal Superior do Trabalho e a Advocacia-Geral da União, com a finalidade de obtenção de um fluxo de informações permanentes entre a PGF e a Justiça do Trabalho. Em razão dele, o TST editou a Recomendação Conjunta GP. CGJT. Nº 2/2011, de 28 de outubro de 2011, contendo a orientação seguinte:
RECOMENDAR aos Desembargadores dos Tribunais Regionais do Trabalho e aos Juízes do Trabalho que encaminhem à respectiva unidade da Procuradoria Geral Federal – PGF (relação anexa), por intermédio de endereço de e-mail institucional, cópia das sentenças e/ou acórdãos que reconheçam conduta culposa do empregador em acidente de trabalho, a fim de subsidiar eventual ajuizamento de Ação Regressiva, nos termos do art. 120 da Lei nº 8.213/91.
Além dessas instituições e independentemente de qualquer convênio, também a Polícia Civil e o Ministério Público Estadual podem provocar a atuação da PGF, informando o resultado das investigações nos casos de acidentes do trabalho dos quais decorreram lesões enquadradas como crimes. As Secretarias de Saúde dos Municípios, os sindicatos de trabalhadores, as Comissões Internas de Prevenção de Acidentes (CIPAs) das empresas e os próprios trabalhadores também podem ajudar nesse trabalho, denunciando e auxiliando na produção das provas dos infortúnios laborais decorrentes das condições inseguras e insalubres dos ambientes laborais.
Por fim, importa abordar o principal argumento que vem sendo utilizado pelas empresas contra o direito de regresso da Previdência Social, qual seja, a inconstitucionalidade da ação regressiva acidentária em razão do pagamento do seguro contra acidentes de trabalho (SAT). Ocorre que, quando um trabalhador se acidenta, não é o valor recolhido pelo seu empregador a título de SAT que cobre o pagamento do benefício a que eventualmente terá direito, sendo a reparação garantida pelo montante único formado a partir da contribuição de todos os empregadores ao SAT e que é gerido pela Previdência Social.
Da jurisprudência, extraem-se outros elementos para afastar a alegação: o Tribunal Regional Federal da 1ª Região foi categórico ao afirmar que a contribuição para o SAT possui natureza tributária, não se tratando de seguro privado e não afastando a responsabilidade da empresa pela adoção das medidas individuais e coletivas de prevenção de acidentes (Apelação Cível nº 200001000696420). O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por sua vez, referiu que o fato de as empresas contribuírem para o custeio do regime geral de previdência social, mediante o recolhimento de tributos e contribuições sociais, dentre essas, aquela destinada ao SAT, não é motivo para a exclusão da responsabilidade nos casos de acidentes do trabalho decorrentes de culpa sua, por inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho (Apelações Cíveis nº 200472070067053 e 200072020006877), já que é dever da empresa minimizar os riscos inerentes à atividade laboral, especialmente os relacionados a eventos previsíveis (Apelação Cível nº 200871040030559).
Tal posicionamento dos Tribunais está conforme a Constituição, pois, se a contratação obrigatória do SAT pelo empregador, prevista no inciso XXVIII do art. 7º da CF/88, lhe isentasse do dever de garantir aos trabalhadores o direito de exercerem suas atividades laborais em ambientes seguros e salubres, a redação do inciso XXII do mesmo dispositivo teria sido outra: “redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança, exceto quando cumprido o disposto no inciso XXVIII”. Ora, isso representaria total afronta ao princípio da dignidade da pessoa humana, além de uma grande incoerência, pois, sendo o SAT obrigatório, todos os empregadores estariam desobrigados do dever de atender ao direito de redução dos riscos no meio ambiente do trabalho. Os direitos sociais elencados no art. 7º da Carta Magna não se excluem nem são de cumprimento opcional ou alternativo, mas se complementam, sendo que o efetivo exercício do direito de regresso pela Previdência Social nos casos em que o dever de segurança é desrespeitado pelo mantenedor do ambiente laboral serve para estimular o cumprimento das normas protetivas da saúde e da integridade física e psíquica dos trabalhadores, apesar de não se justificar apenas por isso.
De todo modo, é importante ressaltar que a ação regressiva acidentária não se trata de um fim em si mesma, mas não há como negar que é um meio repressivo com forte potencial didático, motivo pelo qual deve ser explorada enquanto política pública de proteção do meio ambiente do trabalho seguro e salubre e de garantia ao direito de trabalhar e de viver em ambientes equilibrados, essenciais à sadia e digna qualidade de vida.
[1] O Anuário Estatístico da Previdência Social de 2012, na Seção IV - Acidentes do Trabalho, apontou para a ocorrência de 14.755 casos de invalidez permanente e 2.731 óbitos decorrentes de acidentes do trabalho, além de 598.247 situações de incapacidade temporária, sendo 282.963, com mais de 15 dias de afastamento, e 315.284, com menos de 15 dias. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/estatisticas/aeps-2012-anuario-estatistico-da-previdencia-social-2012/aeps-2012-secao-iv-acidentes-do-trabalho/aeps-2012-secao-iv-acidentes-do-trabalho-tabelas/.> Acesso em: 18 fev. 2014.
