3 A lei de resíduos sólidos e os novos instrumentos de gestão e inclusão social, uma visão holística e integrativa do problema.
A lei n° 12.305, de 02 de agosto de 2010, a qual institui a política nacional de resíduos sólidos, estabelece, em seu artigo 47, ser proibido o lançamento de resíduos sólidos “in natura” a céu aberto, com exceção dos rejeitos de mineração. Assim, noutra dicção, doravante está proibida a utilização dos lixões. Todavia, o artigo 54 da citada norma, concedeu um período de 04 (quatro) anos para adequação aos novos contornos delineados acerca da correta disposição dos resíduos. Assim, em no máximo, 4 (quatro) anos, contados da data de início da vigência da citada lei, ou seja, até agosto de 2014, a prática do depósito de rejeitos em lixões deverá estar banida no território nacional.
O prazo fixado na citada norma indica uma meta ambiciosa cuja consecução dependerá de extraordinário esforço dos governos federal, estadual e, principalmente, municipal, notadamente diante do cenário que hoje se apresenta. Exemplificando o panorama nacional, na região norte 85,5% dos municípios destinam seus resíduos para os lixões, no nordeste o percentual é de 89,3%, podendo ser ainda maior em alguns estados, tais como no Piauí, com 97,8%; no Maranhão, com 96,3% e em Alagoas, com 96,1%. Tão alarmante quadro demanda uma atuação do governo federal com o escopo de articular projetos compartilhados entre municípios e estados, bem como estimular a formação de consórcios públicos para a gestão dos resíduos. Também deverá haver foco em medidas que busquem impingir sustentabilidade financeira aos empreendimentos de gestão dos resíduos, com atuação no aproveitamento do metano, bem como através da criação de estímulos fiscais para tais projetos[24], conforme nova previsão no texto da lei de resíduos, já referendada noutro ponto desta obra.
Inúmeros serão os esforços no sentido de eliminar os lixões em apenas 04 (quatro) anos e impedir que os aterros se transformem em verdadeiros lixões apenas tratados com outra denominação. Neste contexto também despontam como relevantes a implementação da reciclagem e da coleta seletiva. Todavia, dos 5.565 municípios brasileiros apenas 994 contam com coleta seletiva e a participação de cooperativas neste processo somente ocorre em 536 destes entes[25]. A política nacional de resíduos sólidos se comunica, neste aspecto, com a possibilidade de inclusão social, conciliando interesses ambientais com direitos sociais, fato o qual corrobora para o êxito da meta imposta uma vez que “in casu” a inclusão social é parte integrante processo de gestão dos resíduos mediante a profissionalização dos catadores de materiais recicláveis e organização destes em cooperativas.
Outro aspecto relevante, referendado na lei de resíduos sólidos, que corrobora para a construção deste Estado Ambiental é a atenção a princípios básicos da responsabilidade civil ambiental, notadamente os da Prevenção e de Precaução.
O Princípio da Prevenção tem por objetivo, segundo leciona o doutrinador Edis Milaré[26], impedir a ocorrência de danos ao meio ambiente, através da imposição de medidas acautelatórias, antes da implantação de empreendimentos e atividades consideradas afetiva ou potencialmente poluidoras. Através do citado princípio é estabelecida a relação entre conhecimento científico e a atuação pública. O Estado detém as informações e impõe ao particular ação em determinado sentido. O estudo de impacto ambiental, referendado no artigo 225, § 1°, IV, da Constituição Federal de 1988 é citado pela doutrina[27] como exemplo desse direcionamento preventivo, o qual também se faz presente em corpos normativos infra-constitucionais. Neste contexto, a lei n° 12.305/2010, contempla os planos de gerenciamento de resíduos sólidos; os planos nacional, estaduais, microrregionais e intermunicipais de resíduos, bem como os planos municipais de gestão integrada.
O Princípio da Precaução se aplica quando a não há informação científica suficiente para alicerçar a decisão administrativa, quando a informação é inconclusiva ou incerta e haja indicações de que os possíveis efeitos sobre o meio-ambiente e a saúde das pessoas e dos animais ou sobre a flora possam ser potencialmente perigosos e incompatíveis com o nível de proteção escolhido[28]. A aplicação de tal princípio se faz presente, por exemplo, nos artigos 9°, § 1° e 37 da lei de resíduos sólidos.
O texto do art. 9 referenda que, na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. O § 1° do referido artigo estabelece que poderão ser utilizadas tecnologias visando à recuperação energética dos resíduos sólidos urbanos, condicionando-se, porém, a referida utilização à comprovação de sua viabilidade técnica e ambiental e com a implantação de programa de monitoramento de emissão de gases tóxicos aprovado pelo órgão ambiental.
O texto do art. 37, na esteira do escopo protetivo do Princípio da precaução, prevê que a instalação e o funcionamento de empreendimento ou atividade que gere ou opere com resíduos perigosos somente podem ser autorizados ou licenciados pelas autoridades competentes se o responsável comprovar, no mínimo, capacidade técnica e econômica, além de condições para prover os cuidados necessários ao gerenciamento desses resíduos.
Cumpre registrar que ambos os princípios se alicerçam em dados científicos, coletados através dos estudos e avaliações de impacto, a diferença se alicerça na presença ou ausência de certeza quanto aos danos resultantes do desenvolvimento da atividade. Neste contexto inserem-se a emissão de autorização ou licenciamento, referendados nos artigos 37 e 40 da lei n° 12.305/2010, com a possibilidade de ser exigida a contratação do seguro de responsabilidade civil por danos causados; bem como o Estudo de Impacto Ambiental o qual se apresenta como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, nos termos do artigo 9°, inciso III, da lei n ° 6.938 de 31.8.1981. Releva expor que as análises do Estudo de Impacto Ambiental apresentam posições técnicas favoráveis ou contrárias ao projeto apresentado, inclusive a alocação dos aterros sanitários, o que alicerça a posição Estatal inserta no ato administrativo, balizado pela prevenção do dano ambiental.
A Gestão integrada de resíduos sólidos, assim entendida como o conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentável, destaca-se como uma nova dinâmica, de caráter integrativo, através da qual se persegue o enfrentamento eficaz dos problemas afetos à gestão dos resíduos sólidos.
4 A lei de resíduos sólidos e sua instrumentalidade através da ação civil pública na proteção ao meio ambiente.
Não obstante a entrada em vigor de tão esperada legislação, a experiência demonstra que não se pode atribuir à criação da lei a solução dos problemas, notadamente diante da fixação de tão exíguo prazo para a adoção de posturas concretas tão distantes da nossa realidade. Em verdade, a efetivação do escopo da norma se faz através do cotejo desta com os valores sociais desejados por seus aplicadores e destinatários. Todavia, hodiernamente, malgrado o esforço de uma exceção, não se vislumbram, como regra, no âmbito público, bons projetos desprovidos da mácula de interesses escusos particulares. Ademais, quaisquer projetos, sejam eles com objetos deturpados ou aqueles desenvolvidos sob o manto da lisura não escapam dos entraves da burocracia, cujos gargalos, se não superados, resultam em incontestes danos à sociedade. Em linhas gerais é notório não perdurar, em nossa pátria, a ética, a lisura e a boa-fé no trato com os recursos públicos, razão pela qual seria ingênuo acreditar que será completamente idônea e escorreita a conduta dos gestores e operadores dos projetos cuja execução é demanda pela nova Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Diante de tal realidade, em face de eventual omissão da implementação da nova legislação, deverá o cidadão probo, ético e que deseja ver aplicada, de forma escorreita, lícita e eficiente, a lei que regula a gestão dos rejeitos sólidos, munir-se de instrumentos processuais hábeis a ilidir a omissão do poder público, neste contexto destaca-se a importância da ação civil pública.
O sistema jurídico brasileiro presencia um momento singular no que aduz a instrumentalização da tutela jurídica dos direitos de terceira dimensão. A dignidade humana afirmou-se como valor fundamental. As normas jurídicas passaram a ter natureza instrumental com o escopo de realizar o bem comum[29]. Assim, objetiva-se, com a nova legislação, a superação do processo civil estruturado no Estado Neoliberal, buscando uma atuação jurisdicional que traduza seu papel constitucional através da preservação dos direitos sociais. O papel dos juízes diante das demandas de natureza transindividual assume nova dinâmica, distinta da adotada no Estado Neoliberal, cuja preocupação se voltava para o direito individual[30].
A legislação brasileira tem experimentado, notadamente desde o início da década de 80, significativos avanços no campo da proteção social dos direitos da coletividade. Neste contexto, inquestionável é a importância da Ação Civil Pública – ACP, como instrumento de defesa da garantia constitucional da tutela do meio-ambiente.
Os estudos do processualista Mauro Cappelletti sustentaram a necessidade da proteção ao interesse comum de grupo, de conjunto de pessoas organizadas em categorias ou classes. O doutrinador Luís Paulo Sirvinkas, aludindo à importância da obra do doutrinador Cappelletti explana verbis: “Esse processualista foi o precursor da ação civil pública, que passou a ser o instrumento processual mais importante para a proteção do meio ambiente” [31]. Cumpre registrar, neste contexto, que a Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, denominada ECO 92, em seu princípio 10, recomendou: “A melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados”[32].
A lei n° 7.347 de 1985 criou o mais relevante instrumento processual de defesa das garantias insertas no artigo 225 da Constituição Federal de 1988, a ação civil pública. A citada lei federal também regulamentou o artigo 129, inciso III, da citada Carta Régia. A ação civil pública presta-se a apurar responsabilidade por danos caudados ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística, à ordem econômica, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico ou qualquer outro interesse difuso ou coletivo. Assim, tutelam-se direitos transindividuais. Os legitimados para propor a citada ação estão elencados nos artigos 5° na lei da ação civil pública – LACP, com recente inclusão da defensoria pública, bem como no artigo 82 do Código de Defesa do Consumidor – CDC.
Aspecto relevante no que aduz a ACP ambiental, bem como nas demais, consiste no requisito do interesse processual. As associações, órgãos públicos e demais legitimados deverão comprovar a interesse no processo, seja através do teor dos estatutos sociais, nas associações, ou na atuação dos órgãos que deverá estar vocacionada para a proteção do meio ambiente. Cumpre registrar, ainda na ceara processual, ser inadmissível, em sede de ACP, o manejo das intervenções de terceiros, inclusive da denunciação da lide, espécie de intervenção que busca a formação de garantia, mas que pressupõe a discussão de culpa. Em sentido oposto posiciona-se a doutrinadora Ada Peregrini Grinover que entende ser possível a denunciação da lide nas ações civis públicas ambientais, não obstante a responsabilidade objetiva que vigora na matéria.[33] Releva expor que a citada responsabilidade civil objetiva foi ratifica no artigo 51 da lei de resíduos sólidos, na reparação de danos causados por ação ou omissão de pessoas físicas ou jurídicas decorrentes de inobservância dos preceitos referendados no citado corpo normativo.
No que aduz ao juízo competente, o artigo 2° da lei da ação civil pública fixou o foro da ocorrência do dano. Assim, a lei adotou o critério geográfico, porém vinculado ao mérito, qual seja: a ocorrência do dano. O critério legal é o da competência territorial, porém com natureza funcional, uma vez que a “mens legis” é de que apesar da competência ser territorial ela é absoluta, ou seja, não admite prorrogação.
O artigo 16 da lei da ACP aponta que a sentença fará coisa julgada “erga omnes” nos limites da competência territorial do órgão prolator, conforme alteração legal de 1997. Em ocorrendo dano em áreas de competência distintas poderá haver a suspensão do feito para evitar decisões conflitantes, porém admite-se prevenção. Todavia, instaura-se questão contraditória, na medida em que havendo a prevenção a decisão não poderá valer somente nos limites do órgão prolator, devendo se estender para o juízo que declinou da competência. Destarte, sustenta a doutrina que não mais se aplica a interpretação da limitação dos efeitos da sentença aos limites do órgão prolator.
Acerca da eficácia erga omnes de decisão judicial oriunda de sentença prolatada no bojo de ação civil pública diverge a jurisprudência pátria. Há precedentes no sentido de que nas Ações Civis Públicas propostas com o escopo de defender os interesses individuais homogêneos de consumidores os efeitos da sentença não se limitam à jurisdição do órgão prolator, não estão adstritos aos lindes geográficos, vinculando-se aos limites objetivos e subjetivos da decisão. Neste sentido, registram-se precedentes do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, nos seguintes termos, in verbis:
PROCESSUAL CIVIL. CAUTELAR DE EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS PARA CUMPRIMENTO DE JULGADO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INDEFERIMENTO DA INICIAL. LIMITAÇÃO TERRITORIAL. REQUERENTES DOMICILIADOS EM OUTRA UNIDADE DA FEDERAÇÃO. NECESSIDADE DE FLEXIBILIZAR A INTERPRETAÇÃO DO ART. 16 DA LACP DIANTE DAS PECULIARIDADES DO CASO CONCRETO. OFENSA À COISA JULGADA. QUESTÃO DA ABRANGÊNCIA NACIONAL E EFEITO ERGA OMNES DA AÇÃO DISCUTIDA DURANTE TODA A TRAMITAÇÃO DA AÇÃO CIVIL. IMUTABILIDADE. ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DOS EFEITOS DA SENTENÇA COLETIVA. RECENTE JULGADO DO STJ. SENTENÇA CASSADA. (TJDFT. 1ª Turma. Unânime. Acórdão nº 703381. Data: 15/08/2013. Rel. Des. Alfeu Machado)
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO DO CONSUMIDOR. DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. OBJETO. ATIVOS DEPOSITADOS EM CADERNETA DE POUPANÇA. EXPURGOS INFLACIONÁRIOS ORIGINÁRIOS DO “PLANO VERÃO”. DIFERENÇAS. RECONHECIMENTO. PAGAMENTO. PEDIDO. ACOLHIMENTO. COISA JULGADA. EFICÁCIA ERGA OMNES. LIMITAÇÃO TERRITORIAL. IMPOSSIBILIDADE. ALCANCE NACIONAL. LIMITES OBJETIVOS E SUBJETIVOS DA SENTENÇA COLETIVA. EXECUÇÃO INDIVIDUAL. LEGITIMIDADE. TÍTULO. DETENÇÃO. EXEQUENTES DOMICILIADOS FORA DO TERRITÓRIO ABRANGIDO PELO DECIDIDO. FORO DO DOMICÍLIO. COMPETÊNCIA. AFIRMAÇÃO. (TJDFT. 1ª Turma. Unânime. Acórdão nº 668525. Data: 03/04/2013. Rel. Des. Teófilo Caetano).
Precedentes jurisprudências que ratificam, por unanimidade, a interpretação referendada nos julgados citados alhures, são também identificadas na 2ª Turma Cível (Acórdão nº 681600. Data: 29/05/2013. Rel. Des. Sérgio Rocha; Acórdão nº 661787 . Data: 06/03/2013. Rel. Des. Waldir Leôncio Lopes Júnior);na 3ª Turma Cível (Acórdão nº 665021. Data: 20/03/2013. Relª. Desa Nídia Corrêa Lima) e também na 4ª Turma Cível (Acórdão nº 623183. Data: 13/09/2012. Rel. Des. Otávio Augusto), todas da referida Corte.
Todavia, os precedentes jurisprudenciais do TJDFT, tomados como parâmetros de análise da questão, se alicerçam, assim, como a jurisprudências dos demais tribunais estaduais, no entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) acerca do tema.
O entendimento jurisprudencial que fora, por muito tempo dominante no STJ, se posicionava no sentido da interpretação restritiva e literal do teor do artigo 16 da Lei da Ação Civil Pública, uma vez que restringia a possibilidade execução das sentenças somente aos foros dos domicílios situados no território da competência do órgão prolator. Contudo, no julgamento do RESP 1.243.887 - PR (2011/0053415-5) a referida Corte adotou nova interpretação a qual passou a balizar seus julgados, vejamos, por esclarecedor, exceto do referido julgado:
DIREITO PROCESSUAL. RECURSO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (ART. 543-C, CPC). DIREITOS METAINDIVIDUAIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APADECO X BANESTADO. EXPURGOS INFLACIONÁRIOS. EXECUÇÃO/LIQUIDAÇÃO INDIVIDUAL. FORO COMPETENTE. ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DOS EFEITOS DA SENTENÇA COLETIVA. LIMITAÇÃO TERRITORIAL. IMPROPRIEDADE. REVISÃO JURISPRUDENCIAL. LIMITAÇÃO AOS ASSOCIADOS. INVIABILIDADE. OFENSA À COISA JULGADA.
1. Para efeitos do art. 543-C do CPC:
1.1. A liquidação e a execução individual de sentença genérica proferida em ação civil coletiva pode ser ajuizada no foro do domicílio do beneficiário, porquanto os efeitos e a eficácia da sentença não estão circunscritos a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se em conta, para tanto, sempre a extensão do dano e a qualidade dos interesses metaindividuais postos em juízo (arts. 468, 472 e 474, CPC e 93 e 103, CDC).
1.2. A sentença genérica proferida na ação civil coletiva ajuizada pela Apadeco, que condenou o Banestado ao pagamento dos chamados expurgos inflacionários sobre cadernetas de poupança, dispôs que seus efeitos alcançariam todos os poupadores da instituição financeira do Estado do Paraná. Por isso descabe a alteração do seu alcance em sede de liquidação/execução individual, sob pena de vulneração da coisa julgada. Assim, não se aplica ao caso a limitação contida no art. 2º-A, caput, da Lei n. 9.494/97.
2.Ressalva de fundamentação do Ministro Teori Albino Zavascki.
3.Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.(Destacamos)
A partir do julgado acima referendado o STJ, através de sua Corte Especial, se afasta da interpretação de outrora, através da qual a redação do artigo 16 da interpretada segundo a literalidade do texto referendado pela medida provisória n° 1.570/97. Transcrevem-se, por esclarecedores, julgados os quais referendam a nova posição da Corte acerca do tema, in verbis:
RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. MATÉRIA PREQUESTIONADA. EXECUÇÃO INDIVIDUAL DE SENTENÇA COLETIVA. IDEC X BANCO DO BRASIL. CONDENAÇÃO DA INSTITUIÇÃO FINANCEIRA. EXPURGOS INFLACIONÁRIOS. PLANO VERÃO.CADERNETAS DE POUPANÇA COM VENCIMENTO EM JANEIRO DE 1989. FORO COMPETENTE. ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DOS EFEITOS DA SENTENÇA COLETIVA. EXEQUENTES NÃO DOMICILIADOS NO DISTRITO FEDERAL. ABRANGÊNCIA NACIONAL DA DEMANDA. COISA JULGADA.
1. Os art. 471 e 474 do Código de Processo Civil e 93, II, do Código de Defesa do Consumidor foram debatidos no acórdão proferido pela Corte local. Ademais, o aresto recorrido analisou expressamente a matéria sob o enfoque do art. 16 da Lei 7.347/85, dispositivo, inclusive, indicado nas razões do recurso especial.
2. "A liquidação e a execução individual de sentença genérica proferida em ação civil coletiva pode ser ajuizada no foro do domicílio do beneficiário, porquanto os efeitos e a eficácia da sentença não estão circunscritos a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se em conta, para tanto, sempre a extensão do dano e a qualidade dos interesses metaindividuais postos em juízo (arts. 468, 472 e 474, CPC e 93 e 103, CDC)" (REsp 1243887/PR, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Corte Especial, DJe 12/12/2011).
3. Assentado por ambas as Turmas de direito privado do STJ (REsp
1.321.417/DF, rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma e REsp 1.348.425/DF, rel. Min. Isabel Gallotti, Quarta Turma) que a
sentença proferida na ação civil pública n. 1998.01.1.016798-9 se aplica indistintamente a todos os correntistas do Banco do Brasil detentores de caderneta de poupança com vencimento em janeiro de 1989, independentemente de sua residência ou domicílio no Distrito Federal, forçoso reconhecer que o beneficiário poderá ajuizar o cumprimento individual da sentença coletiva no Juízo de seu domicílio.
4. Agravo regimental não provido.
(AgRg no REsp 1372364 / DF. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. 2013/0087387-2. Relator: Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO. Órgão julgador: Quarta Turma. Data do Julgamento: 11/06/2013. Data da Publicação/Fonte: DJe 17/06/2013.
Destarte, à luz da referida posição do STJ os efeitos da coisa julgada, considerada a procedência de pedido formalizado em sede de ACP, se operariam, erga omnes, quanto a direitos individuais homogêneos, independentemente da competência territorial do órgão prolator.
Nas lides ambientais a verificação da identidade de ações é aferida através da análise da lide posta em juízo não sendo apreciados essencialmente os elementos formais da demanda.
O objeto das ações civis públicas foi ampliado pelo teor do artigo 83 do Código de Defesa do Consumidor, não mais se resumindo a obrigações de pagar e fazer ou não fazer. O objeto deverá ser, preferencialmente, a reparação direta do meio ambiente ou o ressarcimento das pessoas afetadas. O artigo 51 da lei de resíduos sólidos, lei n° 12.305/2010, não contempla limites à responsabilização das pessoas físicas ou jurídicas responsáveis por danos decorrentes da inobservância dos preceitos insertos na citada norma.
O doutrinador Luis Guilherme Marignoni sustenta que “a natureza do direito ambiental torna evidente a necessidade da efetividade do ressarcimento de forma específica”[34]. O que sustenta o doutrinador é que o comando da sentença deverá buscar a recomposição do dano causado, levando a reconstituição e regeneração dos ambientes afetados. Há de se considerar, neste contexto, também os danos decorrentes da não implementação de medidas hábeis a viabilizar a gestão escorreita dos resíduos sólidos, em seus vários aspectos e implicações. Assim, a ACP poderá se alicerçar no artigo 84 do Código de Defesa do Consumidor com a aplicação da multa para compelir seja executado o comando da sentença.
O rito da ACP é o ordinário, disciplinado pela Lei Adjetiva Civil. Novo regramento processual para as ações coletivas está atualmente em fase de elaboração do projeto de lei. É possível a realização de Transação ou Compromisso de Ajustamento de Conduta – TAC, em matéria ambiental, tanto antes da propositura da ação quanto no curso do processo. O TAC consiste em título executivo extrajudicial, formalizado pelo Ministério Público ou órgão público legitimado, que poderá se tornar título judicial se firmado no curso do processo e homologado pelo juiz.[35]
Assim, a ACP e a própria TAC são instrumentos extremamente relevantes na defesa do meio ambiente e, neste contexto, destacam-se como instrumentos jurídicos hábeis a impingir efetividade a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
