É fato notório que os acidentes de trânsito são responsáveis por milhares de mortes e mutilações em todo pais e, dentre muitos fatores, inegável que a péssima qualidade das estradas brasileiras influi significativamente no aumento desses dados.
O presente artigo busca destacar o dever de conservação das rodovias por parte do Estado (União, Estados e Municípios), discutindo a forma de responsabilização desses entes quando o dano decorrer de sua omissão no dever de propiciar aos administrados o direito a um trânsito seguro.
1. O dever do Estado na conservação das estradas:
As estradas, segundo o Código Civil de 2002, são bens públicos de uso comum do povo (artigo 99, inciso I, CC/02). E, de acordo com anexo 1 da Lei n. 9.503/97, rodovia é uma “via rural pavimentada”.
O Código Brasileiro de Trânsito garante aos cidadãos o direto a um trânsito seguro e, ao mesmo tempo, indica a responsabilidade dos órgãos e entidades estatais pelos danos que, por ventura, os cidadãos sofrerem em razão do desrespeito desse direito, in verbis:
Art. 1º O trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código. [...]
§ 2º O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito.
§ 3º Os órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito respondem, no âmbito das respectivas competências, objetivamente, por danos causados aos cidadãos em virtude de ação, omissão ou erro na execução e manutenção de programas, projetos e serviços que garantam o exercício do direito do trânsito seguro. (grifei)
Os artigos 88 e 90 do Código de Trânsito reforçam o dever da Administração de propiciar aos cidadãos rodovias em condições adequadas de segurança:
Art. 88. Nenhuma via pavimentada poderá ser entregue após sua construção, ou reaberta ao trânsito após a realização de obras ou de manutenção, enquanto não estiver devidamente sinalizada, vertical e horizontalmente, de forma a garantir as condições adequadas de segurança na circulação.
Artigo 90. Não serão aplicadas as sanções previstas neste Código por inobservância à sinalização quando esta for insuficiente ou incorreta.
§ 1º O órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via é responsável pela implantação da sinalização, respondendo pela sua falta, insuficiência ou incorreta colocação. (grifei)
Ainda, o artigo 82, inciso IV, da Lei 10.233/01 indica o DNIT como um dos responsáveis pela manutenção e conservação das rodovias:
Artigo 82. São atribuições do DNIT, em sua esfera de atuação: [...]
IV - administrar, diretamente ou por meio de convênios de delegação ou cooperação, os programas de operação, manutenção, conservação, restauração e reposição de rodovias, ferrovias, vias navegáveis, terminais e instalações portuárias fluviais e lacustres, excetuadas as outorgadas às companhias docas;
Diante desses dispositivos, não restam dúvidas quanto ao dever da Administração Pública em fiscalizar a condição das rodovias, realizando a manutenção e conservação necessária à garantia do direito dos cidadãos ao trânsito seguro. Em caso de inobservância desse dever, surge o dever de ressarcir eventuais danos causados pela falha na atividade administrativa
2. Responsabilidade Civil do Estado:
Em se tratando de responsabilidade civil, vale lembrar que a regra geral vem insculpida nos artigos 1861 e 9272 do Código Civil, onde o dever de indenizar surge da transgressão de um dever de conduta, de forma dolosa ou culposa3, que importa na ocorrência de um ato ilícito causador de dano. (VENOSA, 2007, p. 22).
Todavia, em se tratando de responsabilidade civil do Estado, a contrário do direito privado, para sua configuração nem sempre se exige a prática de um ato ilícito, sendo possível que o dever de indenizar decorra de comportamentos que, embora lícitos, causem danos a determinadas pessoas que devem ser suportados por toda coletividade (DI PIETRO, 2002, p. 523).
A despeito de outros tempos4, na atualidade, é unânime a responsabilidade civil do Estado em reparar o dano causado por seus atos comissivos ou omissivos e, seguindo a linha das Constituições pátrias desde 1946, a Constituição Federal de 1988 consagrou o dever de indenizar em seu artigo 37. § 6º5. No mesmo sentido, aliás, é a inteligência do artigo 43 do Código Civil6.
No direito pátrio a responsabilidade civil do Estado toma por base a teoria do risco administrativo7 que, baseada no princípio da igualdade, entende que se toda sociedade se beneficia das atividades do Estado não é justo que o dano advindo de determinadas condutas seja individualizado, devendo a coletividade responder pela reparação (SANTOS, 2012, p. 81)8.
De fato, “[...] se a atividade administrativa do Estado é exercida em prol da coletividade, se traz benefício para todos, justo é, também, que todos respondam pelos seus ônus, a serem custeados pelos impostos.” (CAVALIERI FILHO, 2011, p. 11).
A responsabilidade estatal prescinde da demonstração de culpa, posto que objetiva. Porém, o Poder Público pode se exonerar do dever de indenizar (ou atenuar tal obrigação) mediante prova de que o dano ocorreu, por exemplo, por culpa exclusiva da vítima (MEIRELLES, 2007, p. 652).
A responsabilidade só será excluída se comprovada a existência de causa que exclua o nexo de causa9 entre o fato administrativo e o dano, o que pode ocorrer por culpa da própria vítima ou força maior, entendida esta como evento imprevisível e inevitável, como tempestades, raios, etc. Entretanto, a exclusão relativa à força maior fica prejudicada se aliado ao evento imprevisível e inevitável estiver uma omissão do Poder Público que, se sanada, poderia ter evitado o dano10. (DI PIETRO, 2002, p. 530)
Essa responsabilidade, via de regra, é objetiva, ou seja, sem aferição de culpa ou dolo, permanecendo, no entanto, discussão doutrinária sobre a natureza dessa responsabilidade quando o dano advir da omissão do Estado.
Parte da doutrina compreende que, nesses casos, é imprescindível a demonstração de culpa, posto que o Estado não seria o causador direto do dano. Nesse sentido é o posicionamento de Celso Antônio Bandeira De Mello (2007, p. 979):
“[...] É que, em princípio, cumpre ao Estado prover a todos os interesses da coletividade. Ante qualquer evento lesivo causado por terceiro, como um assalto em via pública, uma enchente qualquer, uma agressão sofrida em local público, o lesado poderia sempre arguir 'que o serviço não funcionou'. Admitir-se responsabilidade objetiva nestas hipóteses, o Estado estaria erigido em segurador universal! Razoável que se responda pela lesão patrimonial da vítima de um assalto se agentes policiais relapsos assistiram à ocorrência inertes e desinteressados ou se, alertados a tempo de evitá-lo, omitiram-se na adoção de providências cautelares. Razoável que o Estado responda por danos oriundos de uma enchente se as galerias pluviais e os bueiros de escoamento das águas estavam entupidos ou sujos, propiciando o acúmulo de água. Nestas situações, sim, terá havido descumprimento do dever legal na adoção de providências obrigatórias. Faltando, entretanto, este cunho de injuridicidade, que advém do dolo, ou culpa tipificada na negligência, na imprudência ou imperícia, não há cogitar de responsabilidade pública.”
Todavia, não faltam críticas a esse posicionamento, pois o autor nitidamente demonstra sua filiação à teoria mecanicista (somente a ação física pode gerar resultado), porque compreende que a omissão não pode ser considerada causa de um evento lesivo, mas, apenas, elemento que contribui indiretamente para tanto. Porém, a contrário do que entente Mello, a omissão também pode ser causa direta de um evento, desde que haja nexo de causa entre a omissão e o dano11. (BORGES, p. 3)
Convém destacar, no entanto, que mesmo a corrente que compreende que a responsabilidade é subjetiva entende que esta funda-se na chamada culpa do serviço ou falta do serviço (faute du service), onde é dispensável que se prove a culpa de algum agente específico do Estado, bastando que se demonstre que não houve a prestação do serviço ou que este foi prestado de forma tardia ou equivocada (CAVALIERI FILHO, 2007, p. 230).
Existem doutrinadores, também, que compreendem que a responsabilidade do Estado é sempre objetiva, não importando se o ato é omissivo ou comissivo, bastando que o agir ou não agir tenha ocorrido em razão de conduta de agente público (CAVALIERI FILHO, 2007, p. 240).
Há, ainda, uma corrente intermediaria, em que se defende que a responsabilidade do Estado por danos decorrentes de omissão será ora subjetiva (em casos de omissão genérica), ora objetiva (na hipótese de omissão específica). (CAVALIERI FILHO, 2011, p. 17).
Cavalieri Filho ilustra
Haverá omissão específica quando o Estado estiver na condição de garante (ou de guardião) e por omissão sua cria situação propícia para a ocorrência de evento em situação em que tinha o dever de agir para impedi-lo; a omissão estatal se erige em causa adequada de não evitar o dano. São exemplos de omissão específica: a morte de detento em rebelião em presídio (Ap. Civ. 58957/2008, TJRJ); suicídio cometido por paciente internado em hospital público, tendo o médico responsável ciência da intenção suicida do paciente e nada fez para evitar (Resp. 494206/MG); [...]
Em contra partida, a omissão genérica tem lugar nas hipóteses em que não se pode exigir do Estado uma atuação específica; quando a administração tem apenas o dever legal de agir em razão, por exemplo, do seu poder de polícia (ou de fiscalização), e por sua omissão concorre para o resultado, caso em que deve prevalecer o princípio da responsabilidade subjetiva. São exemplos de omissão genérica: negligência na segurança de balneário público – mergulho em lugar perigoso, consequente tetraplegia (...) (Resp.. 418713-SP); (2011, p. 17)
O autor conclui afirmando que quando não se pode exigir do Estado uma atuação específica, mas sim, este somente possui um dever genérico de agir, a Administração responde subjetivamente. Por outro lado, quando o Estado tem o dever específico de evitar o dano e sua omissão é responsável direta pelo evento danoso, há omissão específica e a responsabilidade é objetiva (2011, p. 19).
Borges chama atenção que independente da teoria que se adote, o enfrentamento de casos concretos conduz a resultados semelhanças. Como exemplo, cita a responsabilidade do Estado por falha na segurança pública, referindo que se não houve omissão significativa da Administração, de um lado afirmar-se-ia que não houve culpa (responsabilidade subjetiva) e, por outro viés, ficaria descaracterizado o nexo de causa, ou seja, não foi a omissão da Administração que resultou no dano (2014, p. 5).
De fato, em um enfrentamento prático, as teorias se assemelham, posto que independente da teoria adotada (objetiva, subjetiva ou intermediária). Em caso de omissão genérica (falha na segurança pública - assalto), a responsabilidade só irá ocorrer se demonstrado que houve omissão significativa a ponto de ocasionar o dano, caso contrário a isenção se dará por ausência de culpa e/ou, mesmo, de nexo de causa, posto que a verdadeira causa do dano é um ato de terceiro.
3. O entendimento jurisprudencial nas hipóteses de danos decorrentes da má-conservação das rodovias – efeitos práticos:
Após breve análise das correntes acerca da responsabilidade civil do Estado nos casos de omissão e consequente má-conservação das rodovias, verificado também o dever legal do Estado em garantir um trânsito seguro aos cidadãos, mister analisar qual entendimento é adotado por nossos Tribunais.
No que atine ao Superior Tribunal de Justiça, em que pese predomine o entendimento acerca da responsabilidade subjetiva do Estado, há julgamentos que compreendem o contrário.
No julgamento do Recurso Especial n. 549.812/CE12 foi reconhecida a legitimidade passiva do DNER – Departamento nacional de Estradas de Rodagem, pois é a autarquia legalmente responsável pela conservação das rodovias federais. Ainda, compreendeu-se pela responsabilidade subjetiva da demandada, reconhecendo-se a existência de culpa pelo descumprimento do dever de conservação, vez que provado que o acidente decorreu do esvaziamento de pneus ocasionado por buracos na pista.
No mesmo sentido foi a decisão proferida no Recurso Especial n. 1356978/SC13, onde a Ministra Eliana Calmon apontou a existência de jurisprudência consolidada no Superior Tribunal de Justiça acerca da responsabilidade subjetiva, mantendo a decisão do Tribunal de origem que entendeu bem delineados os requisitos para responsabilização.
Entretanto, como já referido, existem julgados que aplicam a responsabilidade objetiva. Este é o caso do Recurso Especial n. 958.466/RS14 em que o relator Luiz Fux afastou a alegação de falta de prova da culpa do Estado por entender que desnecessária, posto que se trataria de hipótese de aplicação da responsabilidade objetiva do Estado, citando o § 6º do artigo 37 da Constituição Federal.
Já no Supremo Tribunal Federal se constata uma predominância pelo entendimento da responsabilidade objetiva do Estado. Tal é tão claro que o Ministro Gilmar Mendes, no julgamento do Agravo Regimental de n. 85221515, manteve negativa de seguimento a Recurso Extraordinário, pois declara que a corte já firmou tem entendimento pacificado, mesmo na hipótese de dano decorrente de omissão.
E, de fato, não se vislumbra divergência significativa no Supremo Tribunal Federal, predominando o entendimento que, tanto nos atos omissivos quanto comissivos, prevalece a responsabilidade objetiva do Estado.
No Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul é possível encontrar julgados que aplicam tanto a responsabilidade objetiva16 quanto subjetiva17, bem como, que o fazem mediante utilização da diferenciação entre omissão em genérica18 e específica19, ainda que em casos similares e pelo mesmo relator, o que causa estranheza.
Percebe-se, portanto, que a divergência apontada na doutrina quanto à espécie de responsabilidade decorrente da omissão do Estado reflete na jurisprudência. Entretanto a discussão, no caso de má conservação das rodovias, tem pouco efeito prático.
Isso porque é cristalino o dever do Estado em manter as rodovias em condições adequadas para tráfego, garantindo aos cidadãos o direito a um trânsito seguro. Logo, na hipótese de acidentes decorrentes da má conservação da rodovia, cumpre à parte demonstrar a imperfeição que ocasionou o acidente (buraco, desnível na pista, má sinalização, etc.), os danos que sofreu e o nexo de causa, ou seja, que o sinistro foi ocasionado pela condição adversa da pista.
A culpa, nessas hipóteses, decorre da negligência da Administração Pública em manter a rodovia em condições trafegáveis, caracterizando negligência do Estado e, por consequência, dever de indenizar o prejudicado.
Portanto, no caso dos danos decorrentes da má conservação das rodovias, verifica-se que independente da discussão doutrinária e jurisprudencial sobre a forma de responsabilidade a ser aplicada (objetiva, subjetiva ou intermediária), diante do dever legal da Administração em garantir um trânsito seguro, esta somente se eximirá do dever de indenizar se não ficar comprovado o nexo causal entre o dano e sua possível omissão.
4. Referências:
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