RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo precípuo analisar se a Lei 13.042 de 2015 que modificou os artigos 121 e 129 do Código Penal e o artigo 1º da Lei de Crimes Hediondos também é aplicada a quem comete tais crimes contra os agentes das Guardas Municipais, que estariam destinadas inicialmente apenas a proteção de bens, serviços e instalações
Palavras-chave: Guarda Municipal; segurança pública; poder de policia; Lei 13.142/2015.
MUNICIPAL GUARDS ARE COVERED BY LAW 13,042 / 2015 AMENDING THE CRIMINAL CODE AND THE CRIMES LAW heinous?
RESUME
This work has as main objective to analyze whether the Law 13,042 of 2015 which amended Articles 121 and 129 of the Penal Code and Article 1 of Heinous Crimes Act is also applied to those who commit such crimes against the officials of the Municipal Guards, who would be aimed initially only the protection of goods, services and facilities
Keywords: Municipal Guard; public safety; power of police; Law 13,142/2015.
1 PROMULGAÇÃO DA LEI 13.142/2015
No dia 06 de julho de 2015 a Presidente Dilma Roussef promulgou a Lei Federal 13.142 que modificou os artigos 121 e 129 do Código Penal e alterando o artigo 1º da Lei de Crimes hediondos aumentando a pena de quem cometer homicídios contra agentes policiais e seus parentes ate terceiro grau, senão vejamos:
Art. 1o O § 2o do art. 121 do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), passa a vigorar acrescido do seguinte inciso VII:
“Art. 121
(...)
VII – contra autoridade ou agente descrito nos arts. 142 e 144 da Constituição Federal, integrantes do sistema prisional e da Força Nacional de Segurança Pública, no exercício da função ou em decorrência dela, ou contra seu cônjuge, companheiro ou parente consanguíneo até terceiro grau, em razão dessa condição:
(...)
Art. 2o O art. 129 do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), passa a vigorar acrescido do seguinte § 12:
“Art. 129
(...)
§ 12. Se a lesão for praticada contra autoridade ou agente descrito nos arts. 142 e 144 da Constituição Federal, integrantes do sistema prisional e da Força Nacional de Segurança Pública, no exercício da função ou em decorrência dela, ou contra seu cônjuge, companheiro ou parente consanguíneo até terceiro grau, em razão dessa condição, a pena é aumentada de um a dois terços.” (NR)
Art. 3o O art. 1o da Lei no 8.072, de 25 de julho de 1990 (Lei de Crimes Hediondos), passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 1o (...)
I – homicídio (art. 121), quando praticado em atividade típica de grupo de extermínio, ainda que cometido por um só agente, e homicídio qualificado (art. 121, § 2o, incisos I, II, III, IV, V, VI e VII);
I-A – lesão corporal dolosa de natureza gravíssima (art. 129, § 2o) e lesão corporal seguida de morte (art. 129, § 3o), quando praticadas contra autoridade ou agente descrito nos arts. 142 e 144 da Constituição Federal, integrantes do sistema prisional e da Força Nacional de Segurança Pública, no exercício da função ou em decorrência dela, ou contra seu cônjuge, companheiro ou parente consanguíneo até terceiro grau, em razão dessa condição;
A nova Lei foi idealizada devido aos altos índices de violência contra policiais e objetiva maior rigor na punição a quem cometer homicídios contra os agentes de segurança e seus parentes no exercício da função ou em razão dela.
2 OS ARTIGOS 142 E 144 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
A nova Lei trouxe a proteção aos integrantes dos artigos 142 e 144 da Constituição Federal e já justifica em parte se as Guardas Municipais seriam ou não abrangidas pela no Lei não só por tias organizações estarem incluídas no parágrafo 8º como pela natureza de outros órgãos do artigo 142, conforme pode ser observado abaixo:
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
(...)
§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
É possível vislumbrar a proteção da nova Lei para os integrantes das Forças Armadas que apesar de atualmente não estarem exercendo o policiamento ostensivo nas ruas dos Estados da Federação, exceto em eventos específicos, estão acobertadas pela nova qualificadora nos crimes de homicídio.
No artigo 144 da Constituição Republicana encontramos além das Policias Militares, Civis e Corpos de Bombeiros Estaduais a presença das Guardas Municipais no paragrafo 8º e dos Agentes de Trânsito no paragrafo 10, inciso II, sendo que os dois últimos não são citados diretamente na Lei, levantando questionamentos de quem quer excluir tais agentes da nova qualificadora contra os crimes de homicídio.
3 A GUARDA MUNICIPAL, SUAS ATRIBUIÇÕES E O NOVO ESTATUTO GERAL
O papel das Guardas Municipais na Segurança Pública Segurança Pública era apenas o previsto no artigo 144, paragrafo 8º da Constituição Federal para a proteção de Bens, Serviços e Instalações até ser regulamentado pela Lei 130.22 de 08 de Agosto de 2014 com o Estatuto Geral das Guardas Municipais.
O raio de ação em que as Guardas Municipais podiam atuar já era bastante amplo mesmo antes da aprovação do referido Estatuto, basta aprofundar a interpretação constitucional de maneira hermenêutica que é dada para os bens serviços e instalações públicas.
3.1 Bens Públicos
A Lei (10.406/2002), novo código civil prescreve, em seu artigo 98, que são públicos os bens do domínio nacional, pertencentes ás pessoas jurídicas de direito público interno: “São públicos os bens do domínio nacional pertencente ás pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for à pessoa a que pertencerem”.
Segundo Machado (2009, p. 118), “bens públicos são aqueles que estão sob o poder público e possuem utilidade coletiva como as águas, jazidas, subsolo, espaço aéreo, florestas, mangues, e o patrimônio histórico”.
O conceito mais resumido e talvez mais didático seja o de Bandeira de Melo (2011, p.103):
Bens públicos são todos os bens que pertencem ás pessoas jurídicas de Direito Público, isto é, União, Estados e Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público [...] O conjunto de bens públicos forma o domínio público, que inclui tanto bens móveis como bens imóveis.
O Código Civil de 1916 somente enumerava como públicos os “bens pertencentes à União, Estados e Municípios”, com a clara observância que o novo código de 2002 se adaptou melhor as instituições publicas que surgiram após o código de 1916, os quais a natureza jurídica não estavam bem ajustadas. Uma dúvida importante que surge nesse caso é com relação ao conhecimento se os bens das Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista seriam considerados bens públicos. Isso porque se a resposta for afirmativa, também seria competência das Guardas Municipais a proteção desses bens.
Segundo Alexandrino (2009, p. 863), os bens das sociedades de economia mista e das empresas públicas podem ser públicos, variando caso a caso seja a finalidade a prestação de serviços públicos ou se for voltada a atividade econômica, senão vejamos:
[...] em razão do principio da continuidade do serviço público, os bens das empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos que estivessem sendo diretamente utilizados na prestação de serviço público, seguem parcialmente, o mesmo regime jurídico dos bens públicos, revestindo especialmente as características de impenhorabilidade e não onerabilidade
Em síntese são bens públicos, integralmente sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos, somente os bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público. Os bens das pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração pública não são bens públicos, (grifo nosso) mas podem estar parcialmente sujeitos ao regime próprio dos bens públicos, quando estiverem sendo utilizados na prestação de um serviço público.
Em consonância com os pensamentos doutrinários e jurisprudenciais expostos acima, entendemos que a proteção às empresas publicas e sociedades de economia mista não é tarefa a ser atribuída a Guarda Municipal, em virtude do regime jurídico dessas empresas ser o de direito privado, visando inicialmente o lucro, através da disputa com outras empresas do mercado econômico, a não ser que alguma situação nesses locais aconteça em flagrante delito e a Guarda Municipal atue, na qualidade de qualquer do povo, amparada pela Lei Processual Penal. Quanto à classificação, os bens são dispostos no Código Civil de 2002 sob a seguinte forma, mais precisamente no artigo 99 daquela Lei:
Art. 99. CC. São bens públicos:
I- os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas ruas e praças;
II- os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento de administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive suas autarquias;
III- os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.
Uma observação interessante deve ser feita no parágrafo único deste artigo, em virtude de se considerarem também como bens de uso dominical aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado, conforme descrição do parágrafo único do artigo 99 do Código Civil, in verbis: “Não dispondo a lei em contrário, consideram- se dominicais os bens não pertencentes ás pessoas jurídicas de direito publico a que se tenha dado estrutura de direito privado”.
A importância desse dispositivo é que caso nenhuma lei estabeleça normas especiais sobre os dominicais seu regime jurídico será o de direito privado. Podem ser desafetados.
Essa medida visa facilitar a desapropriação de bens dominicais, mais devemos salientar que esses bens enquanto pertenceram ao poder público, antes da desafetação, ou até mesmo na retomada para o poder público, podem vir a ser objeto de proteção por parte da Guarda Municipal, inclusive na ajuda de cumprimento de reintegrações de posse ou na vigilância, para o impedimento de invasões.
3.2 Bens de uso comum do povo
Os bens de uso comum do povo são os mais amplos porque neles estão incluídos os rios, mares, florestas, praças, estradas ruas, mares, como citado por Meirelles, (2007, pág.495) seriam “o todo, os locais abertos à utilização pública”, adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo, sociedade. Ainda conforme Meirelles apud Lima (2007, p.495) admite que “pode o domínio público definir-se como a forma mais completa de participação de um bem na atividade de administração pública.” São os bens de uso comum, ou do domínio público, o serviço mesmo prestado ao público pela administração, assim como as estradas, ruas e praças.
Para Gonçalves, (2008, p.270), os bens de uso comum do povo “são aqueles que podem ser utilizados por qualquer um do povo, sem formalidades, não perdendo essa característica se o poder público regulamentar seu uso, ou torna-lo oneroso, instituindo cobrança de pedágio como nas rodovias”.
Os bens públicos de uso comum são aqueles acessíveis a todas as pessoas, mais precisamente os locais abertos à visitação do público com caráter comunitário, de utilização coletiva com a fruição própria do povo. Inalienável ou fora do comercio, com a observância que em determinados casos especiais podem ter a utilização restringida ou impedida, como por exemplo, um fechamento de uma avenida para a realização de obras, ou a interdição de uma praça para a realização de uma manifestação pública.
A proteção dos bens públicos de uso comum não é meramente patrimonial pois não existe dissociação da segurança do bem e de quem os frequenta. Como seria possível proteger um parque público e não poder prestar socorro aos seus frequentadores quando sofressem um furto? perdesse uma criança? Ou necessitassem de uma informação?
O Estatuto Geral das Guardas veio acabar com tal diferenciação perante todos os bens de domínio publico, porque não era mais possível imaginar que delitos ocorram, ou a necessidade de auxilio, informações, ou prestação de socorro a transeuntes de uma rua, ou uma praça onde a Guarda esteja presente e mantenha a sua atuação voltada apenas a o local, porque o lugar seria o meio voltado para um fim de garantir lazer, ou transito, locomoção, e a Guarda Municipal deve garantir que essa finalidade seja atingida pela população, sem a interferência de terceiros, alem de que a segurança dos frequentadores das praças, ruas, estradas, rios, mares, florestas e outros também é competência daquela em virtude da segurança, da liberdade, ou da vida dos frequentadores sopesar a importância daquele bem no momento em que o Guarda Municipal se encontra de serviço ali, e se defronta primeiramente com o problema.
3.3 Bens de uso especial
Os bens públicos de uso especial são aqueles que as entidades públicas respectivas destinam aos fins determinados ou aos seus serviços, como terrenos ou edifícios aplicados ao seu funcionamento. Tendo como características ser inalienável e imprescritível como os bens de uso comum do povo e quando não mais se prestam a finalidade a qual se destinam é possível suspender essa condição de inalienabilidade legalmente através de concorrência publica.
Para Gonçalves, (2008, p.271), os bens de uso especial são os que se destinam especialmente á execução dos serviços públicos. “São os edifícios onde estão instalados os serviços públicos, inclusive os das autarquias, e os órgãos da administração (repartições públicas, secretarias, escolas, ministérios etc., sendo exclusivamente usados pelo poder público)”.
Nesse tipo de bem fica mais fácil visualizar a ação dos Guardas Municipais, que estão organizando as filas de um hospital, ou prestam segurança aos usuários de um mercado público, orientam através de informações a quem tem dúvidas em uma repartição, ajudam no cumprimento dos atos administrativos emanados por esses órgãos aos particulares, ressaltando o caráter da vigilância aos Guardas Civis Municipais para colaborar com o ideal funcionamento dos logradouros públicos e a correta aplicação das posturas publicas.
3.4 Bens de uso dominical
Os bens dominicais, segundo Alexandrino, (2011, p.864), “são aqueles que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades”. O autor ainda especifica que “são todos aqueles que não têm uma destinação pública definida, que podem ser utilizadas pelo estado para fazer renda ¨através dos tramites legais”, .
Os bens de uso de uso dominial, ou dominical partindo dessa premissa são todos aqueles que não são de uso comum do povo, nem de uso especial, porque sobre os demais recai uma destinação especifica. Alguns exemplos de bens dominicais são a divida ativa, os móveis inservíveis, os prédios desativados e os terrenos de marinha.
A ação da Guarda Municipal sobre esses bens se restringe normalmente a vigilância, por exemplo, na fiscalização a terrenos baldios em que não se possa jogar lixo, evitar furtos contra esses bens que estão inutilizados, ou subutilizados, contra a ocupação.
3.5 Instalações públicas
Ao inverter a ordem de apresentação do artigo 144 da Constituição Cidadã, analisando as Instalações Públicas de maneira secundária, por entendermos que o leque de significados quando se fala em Serviços Públicos é mais amplo, portanto merecendo uma atenção especial mais adiante neste estudo.
As instalações Municipais, que são o patrimônio físico da municipalidade, como os prédios que sediam os serviços públicos de uso especial e bens dominicais. Portanto as instalações públicas que conferem esse caráter eminentemente patrimonial aos Guardas Municipais tanto estigmatizados pela população e pela classe política Municipalista não cabendo prolongamentos pela própria facilidade em conceituação.
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3.6 Dos serviços públicos
Os Serviços Públicos são sem sombra de duvidas o campo mais abrangente na atuação das Guardas Municipais. Segundo Frederico, (2010, p.230), “Serviço Publico é considerado como atividade essencial e necessária a sociedade, é toda ação destinada a obter determinada utilidade de interesse para a coletividade, como a saúde, a educação, o transporte e a “segurança pública”. Estas atividades são exercidas pelo estado, ou em alguns casos, por particular, via concessão ou permissão.
Como exposto em tal conceito, a segurança Pública também faz parte do rol de serviços prestados pelo Estado. Se a Constituição da República confere as Guardas à função de proteger os serviços públicos, tais organizações não estariam excluídas do mister de participar do policiamento de segurança pública.
Meirelles (2007, p. 320), em uma brilhante definição argumenta que [...] “serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”.
Esses serviços, seriam próprios do Estado por se relacionarem intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, policia, higiene, e saúde públicas, etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. Devendo por isso ser prestados por órgãos públicos, sem delegação a particulares.
É possível entender a amplitude do tema serviços públicos e toda a enorme gama que sua proteção representa não excluindo das Guardas Municipais a participação na segurança pública e nem em outras posturas públicas, por também se entenderem como serviços públicos, todos aqueles exercidos pelo Estado através do Poder de Policia Administrativo conferido aos Municípios através do Pacto Federativo.
3.7 Do Estatuto Geral Das Guardas Municipais
Com o objetivo de trazer segurança jurídica, padronizar as ações e regulamentar as atribuições das Guardas Municipais foi criada a Lei 13.022 de 2015, instituindo o Estatuto Geral das Guardas que incluiu a referida instituição como força complementar no sistema de Segurança Pública conforme pode se compreender nos artigos 2º e 5º:
Art. 2o Incumbe às guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal
(...)
Art. 5o São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:
I - zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município;
II - prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais;
III - atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais;
IV - colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social;
V - colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas;
VI - exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal;
VII - proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas;
VIII - cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades;
IX - interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades;
X - estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas;
XI - articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município;
XII - integrar-se com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano municipal;
XIII - garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;
XIV - encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário;
XV - contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte;
XVI - desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal;
XVII - auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignatários; e
XVIII - atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local.
Parágrafo único. No exercício de suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos e, nas hipóteses previstas nos incisos XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conclui-se as que a Lei objeto deste artigo visa tentar prevenir ou diminuir crimes contra pessoas que atuam na área de segurança pública, e que atuam no diretamente no combate à criminalidade.
A mudança, é vista de maneira fundamental para fortalecer o Estado Democrático de Direito e as instituições legalmente constituídas para combater o crime, em especial o organizado, o qual planeja criar pânico e o descontrole social, quando um ator do combate à criminalidade é vítima de homicídio.
Entretanto as Guardas Municipais estão inseridas no contexto da Lei que instituiu a qualificadora do crime de homicídio contra agentes de Segurança Pública por se encontrarem inclusas dentro do artigo 144 da Constituição Federal e devido as suas atribuições de proteção a Bens, Serviços e Instalações Públicas estarem diretamente ligadas com a Segurança Pública do País.
Tal Lei não se restringiu apenas as forças que realizam o policiamento ostensivo, uma vez que os Agentes Penitenciários e membros das Forças Armadas também foram beneficiados.
Se ainda sim, pairasse alguma dúvida que pudesse suscitar o favorecimento de quem cometer delitos contra os agentes da Guarda Municipal, sobre o pretexto de uma não literalidade na Lei, restaria fulminada a pretensão com a fundamentação concedida no Estatuto Geral das Guardas Municipais, que deixa claro o caráter não apenas patrimonial, mas acima de tudo, de órgão complementar e de garantidor de Direitos e Garantias Fundamentais no Sistema de Segurança Pública.
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