4. Considerações finais
Os Estados Federais estão presentes em todos os continentes. Entretanto, várias federações vêm passando por um preocupante processo contínuo de centralização que se manifesta de modo quase imperceptível a curto prazo, embora com consequências devastadoras no tempo longo.
O Brasil é um deles. E os três poderes, sem exceção, têm contribuído para isso. A história constitucional do país apresenta momentos de tensão e distensão entre os entes federados, tendo sido a centralização manejada, com frequência, para justificar uma organização estatal comum e permitir a modernização da sociedade e a racionalidade das ações estatais. É preciso pensar se não estamos indo, agora, longe demais. Não bastassem as várias Emendas à Constituição transferindo competências estaduais para a União, vemos, nos últimos anos, atos normativos baixados pelo Poder Executivo, leis federais e decisões do Supremo Tribunal Federal contribuindo para o preocupante robustecimento do processo. É oportuno lembrar que a divisão espacial de poder não supõe apenas forma de racionalização das tarefas estatais. Mais do que isso, a divisão espacial do poder, assim como a orgânica, substancia mecanismo valioso de controle do poder e veículo de manifestação da liberdade de associação política dos cidadãos. O Estado é, e deve ser, antes de tudo, uma associação política entre cidadãos livres e iguais. Sendo assim, quanto mais próximo está o cidadão do poder, mais ativa se apresenta a cidadania. O Brasil de hoje parece estar se esquecendo desta lição.
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Notas
3 Podemos dizer, entretanto, que a Espanha é um Estado “quase-federal”. A Constituição de 1978 prevê o Estado de las Autonomías, com comunidades autônomas fundadas em estatuto próprio, o que praticamente tornou a Espanha um Estado Regional. Este, para Louis Favoreu, pode ser chamado de Estado Autonômico, Estado das Autonomias ou Estado Intermediário, pois “se situa em uma posição intermediária entre o Estado unitário clássico (como a França) e o Estado federal (...). Mas, à diferença deste, a estrutura estatal é unitária (...)”. (FAVOREU, Louis (Org.). Droit constitutionnel. 12.ed. Paris: Dalloz, 2009. p. 470-471).
4 FORUM OF FEDERATIONS. Federalism by country. Disponível em: <http://www.forumfed.org/en/federalism/federalismbycountry.php> Acesso em: 21.10.2015.
5 UNITED NATIONS. Peace mediation essentials: federalism and peace mediation. Disponível em: <http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/FederalismMediation_Swisspeace.pdf>. Acesso em: 27.10.2015.
6 Sobre essa noção ver: FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Poder constituinte do estado-membro. São Paulo: RT, 1979; FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direito constitucional comparado. v. l: o poder constituinte. São Paulo: J. Buschatsky, 1974; SALDANHA, Nelson. O poder constituinte. São Paulo: RT, 1986; TRIGUEIRO, Oswaldo. Direito constitucional estadual. Rio de Janeiro: Forense, 1980.
7 Levando-se em conta, naturalmente, as diferenças entre monarquia e república e entre presidencialismo e parlamentarismo.
8 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 34.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2011. p. 608-610.
9 BARROSO, Luís Roberto. Direito constitucional brasileiro. p. 77-99.
10 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Temas de direito constitucional. 2.ed. rev., atual., ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2014. p. 277-297. Segundo Michel Burgess, embora a República Democrática do Congo afirme em sua Constituição (1996) que é um país federal, isso é mais um desejo do que realidade. O mesmo se passa com a Somália (2012). (BURGESS, Michel. Le fédéralisme en Afrique: um essai sur les effets de la diversité culturelle, du développement et de la démocratie. Québec: jan. 2012. p. 19. Disponível em: <http://ideefederale.ca/documents/Afrique.pdf> Acesso em: 27.10.2015).
11 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 9. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1101.
12 A Nigéria possui modelo federativo parecido com o do Brasil, porque inclui suas 774 administrações locais, além do governo federal e dos 36 Estados. (BURGESS, Michel. Le fédéralisme en Afrique: um essai sur les effets de la diversité culturelle, du développement et de la démocratie. Québec: L’idée fédérale, jan. 2012. p. 19. Disponível em: <http://ideefederale.ca/documents/Afrique.pdf> Acesso em: 27.10.2015);
13 HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 495.
14 BURGESS, Michel. Comparative federalism: theory and practice. Abingdon: Routledge, 2006.
15 Não entendemos, entretanto, que a União Europeia configura uma federação, visto que a união se deu a partir de um tratado supranacional.
16 Para André Lecours, “L’articulation du fédéralisme et de la démocratie en Bosnie-Herzégovine laisse l’ethnicité comme référent principal du citoyen. Ce type de structure est très rare dans les démocraties libérales établies (...)” (LECOURS, André. L’état du fédéralism dans le monde 2010. Québec: L’idée fédérale, mai. 2010. p. 19. Disponível em: <http://ideefederale.ca/wp/?p=830> Acesso em: 30.10.2015.
17 RAMOS, Dircêo Torrecillas. O federalismo assimétrico. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p. 43.
18 HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 496.
19 Segundo Francis Hamon e Michel Troper, “(...) l’indivisibilité de la République impliquait l’unité de pouvoir législatif, à la différence de ce qui se produit dans lês États fédéraux où chacune des collectivités composantes à son propre Parlement, compétent dans certaines matières.” (HAMON, Francis; TROPER, Michel. Droit constitutionnel. 30.ed. Paris: L.G.D.J., 2007. p. 492).
20 “L’État unitaire décentralisé ne comporte, sur son territoire, qu’une seule organisation juridique et politique dotée des attributs de la souveraineté. Les collectivités territoriales (communes, départements, régions...), composantes de l’État, ne constituent que’une modalité de l’organisation administrative. Elles n’existent que par l’État et eles n’apparaissent pas dans l’ordre politique. Notament, elles ne disposent d’aucun pouvoir législatif, contrairement aux régions italiennes ou au communautés autonomes espagnoles.” (FAVOREU, Louis (Org.). Droit constitutionnel. 12.ed. Paris: Dalloz, 2009. p. 487).
21 HAMON, Francis; TROPER, Michel. Droit constitutionnel. 30.ed. Paris: L.G.D.J., 2007. p. 493. Para Andreas J. Krell, entretanto, a Alemanha tem mudado sua concepção de federalismo nas últimas décadas. “Em meados dos anos 60 do século XX, quando foi realizada a Grande Reforma Financeira da Federação, tudo apontava na direção do federalismo cooperativo (...) A partir dos anos 80, avançou o conceito de um federalismo de competição (...) [onde as] entidades territoriais independentes entre si (...) perseguem (...) as suas próprias concepções políticas, defendendo também um maior grau de auto-responsabilidade financeira de cada estado federado.” Segundo ele, em agosto de 2006 ocorreu a “Reforma Federativa” que tornou “mais transparentes os limites das atribuições legislativas e administrativas da União (Bund) e dos estados (Länder)”, levando à “supressão das famosas competências legislativas federais ‘de quadro’ (...) que serviram de exemplo para as constituições de vários países nas décadas seguintes” (KRELL, Andreas J. Leis de normas gerais, regulamentação do Poder Executivo e cooperação intergovernamental em tempos de Reforma Federativa. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 99-103).
22 Segundo o site do governo francês, a reforma perpetrada pela Lei 2015-991 configurou: “Sept préfets préfigurateurs ont été chargés dans les 7 nouvelles régions fusionnées, d'élaborer et de coordonner le projet d'organisation régionale de l'administration de l’État, de définir et conduire les grandes étapes de sa mise en place jusqu'en 2018. Dans 6 régions fusionnées, les chefs-lieux ont été fixés provisoirement comme suit: - Région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes: Bordeaux; - Région Auvergne-Rhône-Alpes: Lyon; - Région Bourgogne-Franche-Comté: Dijon; - Région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées: Toulouse; - Région Normandie: Rouen; - Région Nord-Pas-de-Calais-Picardie: Lille; Le chef-lieu pour la région Alsace-Champagne-Ardennes-Lorraine a été fixé par la loi à Strasbourg. Pour les 6 autres régions métropolitaines les chefs-lieux actuels ne seront pas modifiés: - Collectivité territoriale Corse: Ajaccio - Région Provence-Alpes-Côte-D'Azur: Marseille; - Région Pays de la Loire: Nantes; - Région Centre-Val-De-Loire: Orléans; - Région Ile de France: Paris; - Région Bretagne: Rennes; Les chefs-lieux définitifs seront fixés au plus tard le 1er octobre 2016, après avis des conseils régionaux issus des élections des 6 et 13 décembre 2015.” FRANÇA. La Réforme Territoriale. Disponível em: <http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale> Acesso em: 28.10.2015.
23 FRANÇA. La Réforme Territoriale. Disponível em: <http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale> Acesso em: 28.10.2015.
24 É o caso da proposta do geógrafo Louis Marrou que desenha apenas cinco regiões para a França. MARROU, Louis. Régions: lês découpes a la loupes. Liberation, 30.09.2015. Disponível em: <http://www.liberation.fr/france/2015/09/30/regions-les-decoupes-a-la-loupe_1394428> Acesso em: 28.10.2015.
25 É a proposição dos Verdes (Europe Écologie Les Verts) que defendem um “Federalismo Diferenciado”, onde se possa “donner la capacité aux citoyen-ne-s des régions d’être acteurs et actrices de l’avenir de leur territoire et d’engager leur transition écologique. Entre une vision libérale de régions européennes en concurrence et une vision gestionnaire de régions administratives, EELV porte une troisième voie. Cette voie repose sur la simplification du paysage institutionnel avec la suppression des conseils généraux. Mais elle porte aussi sur le renforcement concomitant du poids et de la légitimité démocratique des intercommunalités et des régions.” EUROPE ÉCOLOGIE LES VERTS. Réforme territoriale: EELV pour des régions fortes et dotées de réelles compétences. 16.06.2014. Disponível em: < http://eelv.fr/2014/06/16/reforme-territoriale-eelv-pour-des-regions-fortes-et-dotees-de-reelles-competences/> Acesso em: 28.10.2015 e HÉLIA, Aurélien. Les Verts veulent utiliser la réforme territoriale pour pousser leur «fédéralisme différencié». Le Courrier, 24.06.2014. Disponível em: < http://www.courrierdesmaires.fr/37033/les-verts-veulent-utiliser-la-reforme-territoriale-pour-pousser-leur-federalisme-differencie/> Acesso em: 28.10.2015.
26 Está em progresso porque, saliente-se, o modelo descentralizado da França tem origem, em grande medida, na jurisprudência do seu Conselho Constitucional que, sobretudo a partir de 1982 com a lei de descentralização, “precisou os contornos e o conteúdo do estatuto constitucional das coletividades territoriais” (FAVOREU, Louis (Org.). Droit constitutionnel. 12.ed. Paris: Dalloz, 2009. p. 487). Com a nova reforma territorial consolidada em 2018, o Conselho Constitucional deverá interpretar e direcionar a descentralização do sistema.
27 PRÉLOT, Marcel. Institutions politiques et droit constitutionnel (revue et mise a jour par Jean Boulouis). Paris: Dalloz, 1984. p. 260.
28 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 35. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 69.
29 Esse fato estava fundamentado na ideia de centralização do poder no Poder Executivo, tal qual ocorreu no Estado Novo. Entendia-se que o Brasil passara por momentos, desde sua independência, de centralização e descentralização, de “sístoles e diástoles” como queria o General Golbery do Couto e Silva (Conjuntura política nacional: o Poder Executivo & a Geopolítica do Brasil. 3.ed., Rio de Janeiro: José Olympio, 1981. p 05-21). No Império, vivia-se a centralização no governo monárquico, conquanto existisse o Conselho de Estado, o que garantiu a unidade e a integração nacional. Na Primeira República tivemos a descentralização inspirada no modelo federativo dual estadunidense, mas que, pela origem desagregadora, levou à competição pelo poder por elites locais, especialmente as hegemônicas de Minas Gerais e São Paulo. A Era Vargas reinaugura a centralização no país, sob o regime ditatorial de um Presidente que desenhava um novo Estado. A República Liberal, a partir da Constituição de 1946, retorna com a descentralização, garantindo autonomia aos Estados-membros em federalismo de partilha. O momento constitucional do regime civil-militar clamava, assim, e novamente, pela centralização no poder da União para que algumas instituições permanentes, lideradas pela tecnocracia, como as Forças Armadas, tomassem o leme do curso de desenvolvimento brasileiro. Nesse sentido, “o processo centralizador parecia haver chegado ao auge no Estado Novo; contudo, sua reincidência mais violenta ocorreu há pouco, durante os dez anos de vigência do AI-5. Nunca estivemos tão perto de institucionalizar o Leviatã de HOBBES, como naqueles anos de incerteza e perplexidade.” (BONAVIDES, Paulo. Constituinte e constituição: a democracia, o federalismo, a crise contemporânea. Fortaleza: Edições Universidade Federal do Ceará/PROED, 1985. p. 342).
30 Eufemismo utilizado por Buzaid para caracterizar o quase desaparecimento da estrutura federal promovido pelo regime militar pós-64 sob o fundamento da segurança nacional e do desenvolvimento (BUZAID, Alfredo. O Estado Federal Brasileiro. Brasília: Ministério da Justiça, 1971).
31 “A história das instituições políticas brasileiras demonstra que por ocasião dos golpes, das ditaduras e dos regimes de exceção sofria o Estado Federal. Alguns autores atribuem o eterno mimetismo do federalismo brasileiro à sua origem. De fato, nossa federação não nasceu, como a americana, a partir das autonomias locais reivindicantes, mas antes de um processo decidido pelo poder central. Não se crê, porém, que a origem influencie de maneira decisiva os destinos da distribuição espacial do poder no Brasil. Como a história pátria demonstra, a questão federal na república tem sido companheira da democrática. Com democracia, há relativa autonomia estadual e nunca o contrário. Bem por isso, a nova Lei Fundamental criou a expectativa do renascimento das práticas federativas em nosso País.” (CLÈVE, Clèmerson Merlin. Temas de direito constitucional. 2.ed. rev., atual., ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2014. p. 279).
32 BONAVIDES, Paulo. Constituinte e constituição: a democracia, o federalismo, a crise contemporânea. Fortaleza: Edições Universidade Federal do Ceará/PROED, 1985. p. 345-348. Aliás, tome-se nota de que a questão das regiões com o fim de superar as desigualdades regionais tem origem, no constitucionalismo brasileiro, a partir das diretrizes da CEPAL na década de 1950 (BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do estado federal brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 43).
33 FURTADO, Celso. A operação nordeste. Rio de Janeiro: ISEB/MEC, 1959.
34 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 25.ed., atual. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 358-360. “A autonomia regional é no Brasil processo, historia, avanço, realidade; um dado impossível de sistematizar, mas de todos possível de institucionalizar. Os fatos já escreveram uma pequena parte da história da autonomia regional brasileira. Eles se fazem coercivos no campo da realidade, não podendo nem devendo ser ignorados. Veja-se a Sudene, a Sudam e outros organismos regionais, onde se cristaliza a consciência de regionalidade, um fenômeno político novo e desconhecido, que principia a projetar-se com força e ímpeto em nossa organização federativa. A regionalização imprimirá ao País feição mais livre, mais autêntica, mais criadora, mais humana e sobretudo mais nacional. O nacional, unido ao regional, constitui expressão humana e democrática de unidade, pelas vias do consenso e da legitimação.” (BONAVIDES, Paulo. A constituição aberta: temas políticos e constitucionais da atualidade. Belo Horizonte: Del Rey, 1993. p. 55).
35 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 25.ed., atual. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 359.
36BONAVIDES, Paulo. Constituinte e constituição: a democracia, o federalismo, a crise contemporânea. Fortaleza: Edições Universidade Federal do Ceará/PROED, 1985. p. 338
37 A tese do federalismo das regiões de Bonavides é interessante do ponto de vista econômico, porque induz as regiões a buscar seus caminhos do desenvolvimento de maneira mais autônoma, passando pelo sistema normativo de federação assimétrica. Aliás, o projeto da Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE), sob a liderança do Ministro Roberto Mangabeira Unger, começou a ser implementado em 2015 para induzir as políticas regionais. Concebida como “Política regional”, ela serve “para acalentar vanguardas e vanguardismos alternativos no país. Todas as grandes regiões do país exigem hoje políticas para construir, à luz de suas realidades, o novo modelo de desenvolvimento. A política regional deve vir ao encontro de agentes sociais e econômicos que já existem, e dotá-los de instrumentos.” (BRASIL. SAE. Concepção da política regional. Disponível em: <http://www.sae.gov.br/pg-concepcao/>. Acesso em: 11.11.2015).
38 TOFFOLI, José Antonio Dias. Perspectiva histórico-constitucional dos municípios e dos consórcios intermunicipais na federação brasileira. In: LEMBO, Claudio; CAGGIANO, Monica Herman; ALMEIDA NETO, Manoel Carlos de (Coord.). Juiz constitucional: estado e poder no século XXI. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. p. 277-278.
39 Nosso modelo fiscal desenhado na Constituição conduz à repartição dos tributos entre os entes, mas de forma que a União arrecade e repasse de acordo com o principiado na Lei Fundamental. E as regras da retenção dos recursos aos Estados e aos Municípios, condicionada pelo pagamento de créditos da União (art. 160, parágrafo único, da CF), sendo que o caminho contrário não é verdadeiro, demonstram a tendência centralizadora.
40 Está-se a retomar a tendência centrípeta, o que confirma a lição de Kelsen, segundo a qual entre o Estado Federal e o Estado Unitário complexo ou descentralizado não há diferença de natureza, mas de grau de descentralização ou de autonomia (KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Coimbra: Armênio Amado Editor, 1979). Bercovici nota que “quando o Governo Federal reconhece o aumento das despesas estaduais e municipais com políticas sociais, identifica este aumento como má gestão e déficit nas contas públicas. (...) O resultado destas concepções é a tentativa de tutela política e financeira por parte da União de certas políticas sociais (...) Este equilíbrio fiscal, imposto, não negociado, nem sempre está de acordo com os princípios do Estado Federal previsto na Constituição de 1988.” (BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do estado federal brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 68). Assim, “em tese o disciplinamento da execução fiscal de forma negociada entre os diferentes níveis de governo constituiria um imperativo do ordenamento federativo do país.” (AFFONSO, Rui de Britto Álvares. Descentralização e reforma do estado: a federação brasileira na encruzilhada. In: Economia e Sociedade. 14, Campinas, jun. 2000. p. 148).
41 Sobre o olhar do STF, conferir especialmente: MAUÉS, Antonio G. Moreira. O federalismo brasileiro na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (1988-2003). In: ROCHA, Fernando Luiz X.; MORAES, Filomeno (Coords.). Direito Constitucional Contemporâneo: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 65-85.
42 HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 332-333.
43 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; Gilmar Ferreira Mendes; Inocêncio Mártires Coelho. Curso de direito constitucional. 5.ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 946-947.
44 Por exemplo, conforme Gonet Branco, “nem todas as normas que regem o Poder Legislativo da União são de absorção necessária pelos Estados. As normas de observância obrigatória pelos Estados são as que refletem o inter-relacionamento entre os Poderes. Assim, uma vez que a regra dizia apenas com a economia interna do Legislativo estadual, o STF julgou válida a norma da Constituição de Rondônia que permitia a reeleição da mesa diretora da Assembleia Legislativa.” (ADI 793, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 16.05.1997). (BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; Gilmar Ferreira Mendes; Inocêncio Mártires Coelho. Curso de direito constitucional. 5.ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 947.
45 LEONCY, Léo Ferreira. “Princípio da simetria” e argumento analógico: o uso da analogia na resolução de questões federativas sem solução constitucional evidente. Tese. São Paulo: USP, 2011. p. 04.
46 LEONCY, Léo Ferreira. Uma proposta de releitura do “princípio da simetria”. In: Revista Consultor Jurídico, 24.11.2012. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2012-nov-24/observatorio-constitucional-releitura-principio-simetria> Acesso em: 27.10.2015.
47 Funcionários da GB. - Aumento de vencimentos por isonomia - Lei orgânica do DF. art. 40. I - Antes mesmo do AC 24/66 e da C.F. de 1967, art. 96 não cabia ao Judiciário que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores publicos, a pretexto da isonomia do art. 40, da Lei orgânica do antigo D.F. (súmula 339). II. Os Estados, sem embargo de autonomia para sua organização e administração ja estavam adstritos, sob a C.F. de 1.946, as linhas mestras do regime, devendo guardar simetria com o modelo federal em matéria de divisao, independência e competência dos 3 poderes, assim como princípios reguladores do funcionalismo público. (RE 74193, Rel. Min. Aliomar Baleeiro, Primeira Turma, julgado em 27.04.1973, DJ 29.06.1973).
48 “Ação direta de inconstitucionalidade de dispositivos da lei n. 5129/89, do Estado da Paraíba. Medida cautelar. Emenda parlamentar que implicaria aumento de despesas em projeto da iniciativa do executivo. Falta de indicação da norma da lei fundamental que tornaria obrigatória para os estados o comando dirigido à União (artigos 61, inciso II, alíneas a e b e 63, inciso I, CF/1988). Inexistência, atualmente, das numerosas regras de simetria compulsória da carta de 1967 (EC n. 1/69). Matéria que depende de mais acurada indagação. indeferimento da medida liminar.” (ADI 56 MC, Rel. Min. Celio Borja, Tribunal Pleno, julgado em 07.06.1989, DJ 04.08.1989).
49 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. (...)II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; (...)
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º.
50 “Constitucional. Projeto de lei de iniciativa do executivo estadual com emendas parlamentares. Servidores públicos. Veto parcial. promulgação da lei pela Assembléia. Vício de iniciativa sanado em relação a dois dos dispositivos atacados, em face de posterior projeto de lei do executivo. Inconstitucionalidade do artigo que diz respeito à vinculação de determinadas carreiras aos vencimentos e vantagens da Defensoria Pública. Inconstitucionalidade do art. 14. ofensa ao art. 61, § 1º, II, 'c' da CF. Prejudicialidade quanto aos artigos 7º e 17 da Lei 5.219/89 atacada. Precedentes. Ação julgada procedente.” (ADI 56, Rel. Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, julgado em 03.10.2002, DJ 29.11.2002). O voto do Min. Nelson Jobim na ADI 56 sintetiza a citada compreensão: o art. 61, §1º, II, c detém “um elenco taxativo, que não admite delegação. Assim, o parlamentar não pode, sem afrontar o art. 61,§1º, II, c, da Constituição Federal, legislar sobre matéria pertinente aos servidores públicos. Resulta que os Estados-membros e o Distrito Federal devem observar as matérias cuja iniciativa pertencem ao Chefe do Poder Executivo, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes (CF, art. 2º).”
51 O mesmo entendimento permanece: "A CB, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno – art. 25, caput –, impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo. O legislador estadual não pode usurpar a iniciativa legislativa do chefe do Executivo, dispondo sobre as matérias reservadas a essa iniciativa privativa. Precedentes." (ADI 1.594, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 4.6.2008, Plenário, DJE 22.8.2008.) No mesmo sentido, ver: ADI 291, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 7.4.2010, Plenário, DJE 10.9.2010. No sentido de que a simetria no processo legislativo é apenas de cunho substantivo, ver ADI 3.225, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 17.9.2007, Plenário, DJ 26.10.2007.
52 No mesmo sentido: ADI 486, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 3-4-1997, Plenário, DJ de 10-11-2006.
53 “Com todas as vênias, estou em que, no caso, o voto do em. Relator entre duas leituras possíveis do texto constitucional (sic) – optou, uma vez mais, pelo excesso de centralização uniformizadora que, há muito, a jurisprudência do Tribunal tem imposto à ordenação jurídico-institucional de Estados e Municípios, sob a inspiração mítica de um princípio universal de simetria, cuja fonte não consigo localizar na Lei Fundamental.” (Voto-vista do Min. Sepúlveda Pertence no RE 197917, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2002, DJ 07-05-2004. p. 93).
54 ADI 4298-MC, Rel. Min Cezar Peluso, julgamento em 7.10.2009, Plenário, DJE 27.11.2009. No mesmo sentido, ver: ADI 1521, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 19.06.2013, Plenário, DJE 13.8.2013.
55 Somente para citar os mais recentes: ADI 2294, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 27.08.2014, DJe 11.09.2014; ADI 290, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 19.02.2014, DJe 12.06.2014; ADI 2872, Rel. Min. Eros Grau, Rel. p/ Acórdão: Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 01.08.2011, DJe 05.09.2011; ADI 2730, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 05.05.2010, DJe 28.05.2010; ADI 2329, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 14.04.2010, DJe 25.06.2010; ADI 3930, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 16.09.2009, DJe 23.10.2009; RE 396970 AgR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, julgado em 15.09.2009, DJe 09.10.2009; ADI 2192, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 04.06.2008, DJe 20.06.2008; ADI 858, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 13.02.2008, DJe 28.03.2008; ADI 2857, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 30.08.2007, DJe 30.11.2007; ADI 2029, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 04.06.2007, DJe 24.08.2007; ADI 1275, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 16.05.2007, DJe 08.06.2007; ADI 2966, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 06.04.2005, DJ 06.05.2005.
56 Foram os casos, por exemplo, de Estados como o Rio Grande do Sul que teve como ementa: “Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 53, inciso IV, e art. 81, ambos da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Necessidade de prévia autorização da Assembleia Legislativa para o afastamento do governador e do vice-governador do País por qualquer tempo. Princípio da simetria. Princípio da separação dos Poderes. Confirmação da medida cautelar. Procedência. 1. A Carta da República, em seus arts. 49, inciso III, e 83, dispôs ser da competência do Congresso Nacional autorizar o presidente e o vice-presidente da República a se ausentarem do País quando a ausência for por período superior a quinze dias. 2. Afronta os princípios da separação dos Poderes e da simetria disposição da Constituição estadual que exige prévia licença da Assembleia Legislativa para que o governador e o vice-governador se ausentem do País por qualquer prazo. 3. Trata-se de mecanismo do sistema de freios e contrapesos, o qual somente se legitima nos termos já delineados pela própria Lei Maior, sendo vedado aos estados-membros criar novas ingerências de um Poder na órbita de outro que não derivem explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental. Precedentes. 4. Ação direta julgada procedente.” (ADI 775, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 03.04.2014, DJe 26.05.2014); e, também, Rio de Janeiro (ADI 678, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 13.11.2002, DJ 19.12.2002); Goiás (ADI 738, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 13.11.2002, DJ 07.02.2003); Acre (ADI 703, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 28.08.2002, DJ 04.10.2002); e Rondônia (ADI 743, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 28.08.2002, DJ 20.09.2002). No caso do Distrito Federal, a Lei Orgânica já previa a necessidade de licença pela Câmara Legislativa para a ausência do território distrital quando por mais de quinze dias, fato que, de acordo com o STF, atingiria a simetria com o modelo federal (ADI 1172, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 19.03.2003, DJ 25.04.2003). Há caso, também, de Prefeito ausente: RE 317574, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, julgado em 01.12.2010, DJe 01-02-2011. Contudo, o acórdão na ADI 3647 (Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 17.09.2007, DJe 16-05-2008) reputou constitucional redação de dispositivo que requeria autorização da Assembleia Legislativa para a ausência do território nacional do Governador do Maranhão.
57 A orientação de que as decisões do TCU são títulos executivos deve ser aplicada às decisões dos TCEs (AI 764355 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 06.05.2014, DJe 03.06.2014). A votação aberta de Conselheiro de TCE por Assembleia Legislativa ofende o art. 52, III, b, da CF (votação secreta do Senado Federal para a escolha de Ministro do TCU) (Rcl 6702 MC-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 04.03.2009, DJe 30.04.2009). Adoção do modelo de organização do TCU e do Ministério Público que o integra nos TCEs (ADI 3307, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 02.02.2009, DJe 28.05.2009). A simetria com o TCU no impedimento para se examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados pelo Poder Público (ADI 916, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 02.02.2009, DJe 06.03.2009). A impossibilidade em se recorrer suspensivamente, para o Plenário da Assembleia Legislativa, das decisões tomadas pelo Tribunal de Contas do Estado com base em sua competência de julgamento de contas e de atribuir à Assembleia Legislativa a competência para sustar não apenas os contratos, mas também as licitações e eventuais casos de dispensa e inexigibilidade de licitação (ADI 3715 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 24.05.2006, DJ 25.08.2006). Impossibilidade em se fiscalizar atos jurisdicionais, pelo TCE, em decorrência de violação ao princípio da simetria (ADI 134, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 25.03.2004, DJ 03.09.2004).
58 “(...) O modelo federal de criação e instauração das comissões parlamentares de inquérito constitui matéria a ser compulsoriamente observada pelas casas legislativas estaduais. 3. A garantia da instalação da CPI independe de deliberação plenária, seja da Câmara, do Senado ou da Assembléia Legislativa. Precedentes. 4. Não há razão para a submissão do requerimento de constituição de CPI a qualquer órgão da Assembléia Legislativa. Os requisitos indispensáveis à criação das comissões parlamentares de inquérito estão dispostos, estritamente, no artigo 58 da CB/88 (...).” (ADI 3619, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, julgado em 01.08.2006, DJ 20.04.2007).
59 ARE 727505 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado em 12.05.2015, DJe 17.06.2015.
60 ADI 425, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 04.09.2002, DJ 19.12.2003.
61 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 9. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1124.
62 ADI 3549, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 17.09.2007, DJ 31.10.2007 e RE 198.982-3/RS, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 19.4.2002. Para André Ramos Tavares, as características dominantes da Constituição seriam: “O modelo federal de ‘separação’ (divisão, em realidade) de poderes (funções entre órgãos) (...)Isto está a significar, por exemplo, que Estados e Municípios não podem estabelecer regimes locais de natureza parlamentarista. Ou, ainda, não podem atribuir ao Poder Executivo a competência de editar atos normativos primários sob o título de Lei4. Também está vedada a possibilidade de resgatar o vetusto decreto-lei, inclusive seu regime jurídico, não contemplados no modelo federal das espécies normativas. O mesmo ocorre quanto ao modelo de jurisdição constitucional nos órgãos estaduais, que deve seguir o modelo federal genérico, ou seja, está vedada a opção estadual exclusivamente por um modelo, v. g., preventivo de controle judicial da constitucionalidade.” (TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 9. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1125).
63 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 9. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1124-1125.
64 Reclamação com fundamento na preservação da competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficácia jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos Estados-membros. Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamação conhecida, mas julgada improcedente. (Rcl 383, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 11.06.1992, DJ 21.05.1993).
65 LEONCY, Léo Ferreira. Uma proposta de releitura do “princípio da simetria”. In: Revista Consultor Jurídico, 24.11.2012. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2012-nov-24/observatorio-constitucional-releitura-principio-simetria> Acesso em: 27.10.2015.
66 CLÈVE, Clèmerson Merlin. O ministério público e a reforma constitucional. In: Revista dos Tribunais, v. 692, jun. 1993. p. 21.
67 “Por aparente ofensa ao art. 128, § 3º, da CF (“Os Ministérios Públicos dos Estados e do Distrito Federal e Territórios formarão lista tríplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha de seu Procurador-Geral, que será nomeado pelo Chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução.”), o Tribunal, julgando medida cautelar em ação direta ajuizada pelo Partido Social Liberal - PSL, deferiu a suspensão cautelar de eficácia de expressão contida na Constituição do Estado do Paraná e de dispositivos da Lei Complementar 85/99, do mesmo Estado, que condicionam a nomeação do Procurador-Geral de Justiça do Estado à prévia aprovação de seu nome pelo Poder Legislativo estadual (expressão “após a aprovação da Assembléia Legislativa”, constante do caput do art. 166 da Constituição do Estado do Paraná; o § 1º do art. 10, os §§ 2º e 3º do art. 16 e, ainda, no mesmo artigo, a expressão “submetendo-o à aprovação pela Assembléia Legislativa”, todos da Lei Complementar Estadual 85/99). Precedentes citados: ADInMC 1.228-AP (DJU de 2.6.95) e ADInMC 1.506-SE (DJU de 21.11.96).” (ADI 2319 MC, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 01.08.2001, DJ 09.11.2001. Informativo STF 235). Esta ADI está esperando julgamento de mérito com novo Relator, o Min. Roberto Barroso, desde 2013.
68 “A nomeação do Procurador-Geral de Justiça dos Estados não está sujeita à aprovação da Assembléia Legislativa. Compete ao Governador nomeá-lo dentre lista tríplice composta de integrantes da carreira (CF, artigo 128, § 3º). Não-aplicação do princípio da simetria. Precedentes.” (ADI 452, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 28.08.2002, DJ 31.10.2002).
