RESUMO: Trata-se de estudo com observações críticas acerca das particularidades do instituto da imunidade parlamentar, bem como das inovações trazidas pela Emenda Constitucional nº 35/2001, principalmente em casos de crimes contra a honra, dando maior ênfase na imunidade material, que muito se aplica às palavras que o deputado Jair Bolsonaro proferiu contra a deputada Maria do Rosário no plenário da Câmara, em 2014.
PALAVRAS-CHAVE: imunidade parlamentar, inviolabiliade, parlamento, crimes contra a honra, Bolsonaro, estupro.
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Introdução
O presente trabalho acadêmico tem por objetivo uma reflexão crítica a respeito da liberdade de expressão e imunidade parlamentar que protege nossos congressistas. Para dar início à análise do tema, tomamos como modelo um episódio esdrúxulo, ocorrido no ano de 2014, durante acalorada discussão no plenário da Câmara dos Deputados. No episódio, o deputado federal reeleito Jair Bolsonaro (PP-RJ), proferiu as seguintes palavras, referindo-se à deputada e ex-ministra da Secretaria dos Direitos Humanos Maria do Rosário (PT-RJ): “Eu não estupro você porque você não merece.” Lembrando de um episódio que ocorreu em 2003, em que Maria do Rosário supostamente o chamou de estuprador, o deputado ainda complementa: “Não saia, não, Maria do Rosário, fique aí. Fique aí Maria do Rosário. Há poucos dias você me chamou de estuprador no Salão Verde e eu falei que não estuprava você porque você não merece. Fique aqui para ouvir.”
A confusão ocorreu após um discurso da deputada petista contra a ditadura militar que ocorreu no Brasil, no período entre 1964 a 1985, e Bolsonaro, que é militar de reserva, foi à tribuna falar o exposto acima. A repercussão desse caso teve grandes proporções, pois vários representantes dos direitos das mulheres, direitos humanos e demais bancadas e membros políticos avaliaram a possibilidade de representação no Conselho de Ética por quebra de decoro parlamentar. De fato, a deputada apresentou uma queixa-crime para o STF, alegando crime de injúria e difamação, além de ter entrado com o pedido de danos morais perante o Tribunal de Justiça de Brasília.
Fora isso, a Procuradoria Geral da República, por meio da vice-procuradora geral, Ela Weicko, denunciou Bolsonaro ao Supremo Tribunal Federal por incitar publicamente a prática de crime de estupro durante uma entrevista concedida pelo parlamentar, em que reiterava a afirmação de que não estupraria Maria do Rosário porque ela não merecia. A denúncia destacava que a declaração “abalou a sensação coletiva de segurança e tranquilidade, garantida pela ordem jurídica a todas as mulheres, de que não serão vitimas de estupro porque tal prática é coibida pela legislação penal.” Por fim, o Conselho de Ética da Câmara dos Deputados instaurou um processo disciplinar contra Jair Bolsonaro.
Uma vez apresentado o episódio que representa o objeto de estudo do presente artigo, urge questionar se todas as medidas protetivas tomadas contra o deputado produzirão efeitos na atual conjuntura política do Brasil, visto que o instituto da imunidade parlamentar é quase absoluto. Porém, antes de tudo, é preciso que se faça um apanhado histórico dessa regra, para daí tirarmos a conclusão necessária para o trabalho.
2. Do histórico da imunidade parlamentar
A origem da imunidade parlamentar se deu na Inglaterra, mais precisamente na época da dinastia Tudor e Stuart, na era de ouro da monarquia inglesa. O instituto foi criado por meio de lei, em 1512, como uma medida de defesa contra a Coroa, para que a liberdade de opinião (freedom of speech) fosse protegida nas deliberações parlamentares e que qualquer processo contra algum parlamentar por motivos de palavras proferidas durante sua atividade fosse considerado nulo. Já por volta do ano de 1603, outra prerrogativa da imunidade foi estabelecida, a que proibia a prisão por dívidas (freedom from arrest), prática comum naquela época. Com isso, as imunidades parlamentares foram finalmente estabelecidas no sistema constitucional inglês a partir do Bill of Rights em 1688 e sua mensagem de que a liberdade de expressão e o debate de opiniões no Parlamento são invioláveis foi transmitida para vários outros ordenamentos democráticos do mundo.
As imunidades parlamentares também foram inscritas na Constituição dos Estados Unidos da América em 1787, com as particularidades de que se um congressista cometer crime fora do exercício de sua atividade recebe o mesmo tratamento de qualquer cidadão comum, sendo investigado, indiciado, processado e julgado, porque a inviolabilidade só alcança os estritos limites do cargo. Fora da função parlamentar, todos são iguais.
3. Imunidade parlamentar no Brasil
No Brasil, a primeira Constituição a dar visibilidade às imunidades parlamentares foi a de 1824, em que os constituintes, tal qual a Carta Francesa de 1795, estendia a imunidade aos crimes comuns, aos delitos políticos e aos crimes de opinião, além de suspender automaticamente os processos movidos contra quem conseguisse uma vaga no Congresso. Essa “liberdade” parlamentar perdurou ainda na Constituição Federal de 1988, gerando um descontrole institucional no Poder Legislativo.
Com isso, alterou-se a redação do artigo 53 da Constituição Federal de 88 com a aprovação da Emenda Constitucional nº 35, de 2001, por 441 votos na Câmara dos Deputados e por unanimidade, no Senado Federal. A nova norma constitucional assim diz:
Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.
§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.
§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.
§ 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.
§ 7º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.
§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida.
Antes da EC n. 35/2001, a denúncia contra o parlamentar “somente poderia ter seguimento se a Casa a que ele pertencia consentisse na perseguição penal. Sem a licença, a ação não poderia ter seguimento enquanto subsistisse o mandato. Em compensação, durante o período em que o processo estava paralisado, não corria a prescrição”.
A imunidade parlamentar no geral, portanto, tem a finalidade de “assegurar a liberdade do representante do povo ou do Estado-membro no Congresso Nacional, e isso como garantia de independência do próprio parlamento e da sua existência” além de ser importante para tornar o Poder legislativo independente e equidistante às pressões do momento, preservar a democracia e garantir a liberdade de palavra e pensamento do munus parlamentar.
Dito isso, insta salientar o seu caráter de não privilegiar nenhum congressista que esteja no desempenho do seu mandato, mas sim de proteger o normal funcionamento do Legislativo. Corroborando com este pensamento, tem-se a Questão de Ordem em Inq. 1024, DJ de 4-3-2005, Rel. Min. Celso de Mello, enfatizando que “a garantia é inerente ao desempenho da função parlamentar, não traduzindo, por isso mesmo, qualquer privilégio de ordem pessoal.” Da mesma forma, no HC 89.417, DJ de 15-12-2006, Rel. Min. Carmen Lúcia, o Tribunal afirmou que:
"A regra limitadora do processamento de parlamentar e a proibitiva de sua prisão são garantias do cidadão, do eleitor para a autonomia do órgão legiferante (no caso) e da liberdade do eleito para representar, conforme prometera, e cumprir os compromissos assumidos no pleito. Não configuram aqueles institutos direito personalíssimo do parlamentar, mas prerrogativa que lhe advém da condição de membro do poder que precisa ser preservado para que preservado seja também o órgão parlamentar em sua autonomia, a fim de que ali se cumpram as atribuições que lhe foram constitucionalmente cometidas.”
A imunidade parlamentar apresenta-se em uma dupla configuração na orografia do Estatudo dos Congressistas, podendo ser material, também chamada de inviolabilidade, garantindo a liberdade de opinião, palavras e votos dos membros do Poder Legislativo e pode ser formal (ou processual), garantindo o parlamentar contra prisões arbitrárias. O foco principal para o trabalho é a imunidade material, que se aplica ao caso de Jair Bolsonaro.
4. Imunidade formal e imunidade material
As imunidades formais garantem que o parlamentar não seja preso ou que permaneça preso, assim como permite a possibilidade da sustação de processo penal contra ele. Trata-se da incidência da freedom from arrest, já abordada no começo do artigo, como legado da ordem constitucional inglesa, gerando a incoercibilidade dos congressistas. Consoante o §2º do art. 53 da Constituição Federal, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, desde a expedição do diploma, salvo em flagrante de crime inafiançável. Portanto, desde antes da posse até o primeiro dia da legislatura seguinte, o parlamentar está está protegido, não admitindo até mesmo a prisão cível, como a de alimentos. No caso de flagrante de crime inafiançável, pode haver a prisão, que, entretanto, somente será mantida se a Casa a que o parlamentar pertence com ela anuir, por voto ostensivo e nominal dos seus integrantes.
Contudo, o Supremo Tribunal Federal entende ser possível a prisão decorrente de sentença judicial transitada em julgado, como se expõe:
Inq. 510/DE RT], 135/509, Rel. Celso de Mello: "Dentro do contexto normativo delineado pela Constituição, a garantia jurídico-institucional da imunidade parlamentar formal não obsta, observado o due process of law, a execução de penas privativas da liberdade definitivamente impostas ao membro do Congresso Nacional.”
Quanto à imunidade material, o instituto preserva a inviolabilidade civil e penal dos parlamentares para a sua inteira liberdade de atuação na esfera da atividade que está exercendo, seja no exercício do mandato legislativo (prática in officio) ou em razão dele (prática propter officium). A doutrina brasileira estabelece diversos conceitos para a imunidade material, mas todos encontrando-se em um só ponto. Para Montes de Miranda e Nélson Hungria, ela é causa excludente do delito; para Basileu Garcia, causa oposta à formação do crime; para Aníbal Bruno, é causa pessoal ou funcional de isenção da pena; segundo Heleno Cláudio Fragoso, causa pessoal de exclusão da pena entre outras opiniões.
De forma específica, pela imunidade material o que era crime deixa de sê-lo, porque a norma constitucional exclui a antijuridicidade da conduta delituosa, afastando a incidência do preceito incriminador. Nos crimes contra a honra objetiva, isto é, calúnia e difamação, ou contra a honra subjetiva, caso de injúria, cometidos no exercício do mandato parlamentar ou em razão dele, por exemplo, tais comportamentos não são punidos. Com essa explanação, percebe-se que se aplica ao que Maria do Rosário alegou contra as palavras proferidas por Jair Bolsonaro no plenário da Câmara dos Deputados.
Reiterando o entendimento, o STF produziu o seguinte acórdão, tendo como redator o Ministro Ayres Brito, cujo teor da ementa diz:
EMENTA: INQUÉRITO. DENÚNCIA QUE FAZ IMPUTAÇÃO A PARLAMENTAR DE PRÁTICA DE CRIMES CONTRA A HONRA, COMETIDOS DURANTE DISCURSO PROFERIDO NO PLENÁRIO DE ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA E EM ENTREVISTAS CONCEDIDAS À IMPRENSA. INVIOLABILIDADE: CONCEITO E EXTENSÃO DENTRO E FORA DO PARLAMENTO. A palavra "inviolabilidade" significa intocabilidade, intangibilidade do parlamentar quanto ao cometimento de crime ou contravenção. Tal inviolabilidade é de natureza material e decorre da função parlamentar, porque em jogo a representatividade do povo. O art. 53 da Constituição Federal, com a redação da Emenda nº 35, não reeditou a ressalva quanto aos crimes contra a honra, prevista no art. 32 da Emenda Constitucional nº 1, de 1969. Assim, é de se distinguir as situações em que as supostas ofensas são proferidas dentro e fora do Parlamento. Somente nessas últimas ofensas irrogadas fora do Parlamento é de se perquirir da chamada "conexão como (sic) exercício do mandato ou com a condição parlamentar" (INQ 390 e 1.710). Para os pronunciamentos feitos no interior das Casas Legislativas não cabe indagar sobre o conteúdo das ofensas ou a conexão com o mandato, dado que acobertadas com o manto da inviolabilidade. Em tal seara, caberá à própria Casa a que pertencer o parlamentar coibir eventuais excessos no desempenho dessa prerrogativa. No caso, o discurso se deu no plenário da Assembléia Legislativa, estando, portanto, abarcado pela inviolabilidade. Por outro lado, as entrevistas concedidas à imprensa pelo acusado restringiram-se a resumir e comentar a citada manifestação da tribuna, consistindo, por isso, em mera extensão da imunidade material. Denúncia rejeitada. (Inq 1958, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2003, DJ 18-02-2005 PP-00006 EMENT VOL-02180-01 PP-00068 RTJ VOL-00194-01 PP-00056).
Essa postura da Corte foi exposta claramente pelo ministro, adequando-se ao caso exemplificador do objeto de estudo e, não obstante, o posicionamento foi bem sintetizado no voto do Ministro Luiz Fux, em que firmou:
“Com efeito, o âmbito de abrangência da cláusula constitucional de imunidade parlamentar material, prevista no art. 53 da Constituição, tem sido construído por esta Corte à luz de dois parâmetros de aplicação. Quando em causa atos praticados no recinto do Parlamento, a referida imunidade assume contornos absolutos, de modo que a manifestação assim proferida não é capaz de dar lugar a qualquer tipo de responsabilidade civil ou penal, cabendo à própria Casa Legislativa promover a apuração, interna corporis, de eventual ato incompatível com o decoro parlamentar. De outro lado, quando manifestada a opinião em local distinto, o reconhecimento da imunidade se submete a uma condicionante, qual seja: a presença de um nexo de causalidade entre o ato e o exercício da função parlamentar.”
Custa lembrar, diante das palavras dos renomados ministros, que a imunidade material tem alcance limitado pela própria finalidade que a almeja, ou seja, para ter tido como imune à censura penal ou cível, que o ato tenha sido praticado em situação ratione muneris, em conexão com o exercício do seu mandato. “Sem a comprovada confirmação do nexo de causalidade entre as manifestações políticas e o exercício do mandato legislativo, não há falar na incidência concreta da cláusula que assegura a imunidade parlamentar em seu sentido substancial.”
Destarte, Jair Bolsonaro disse que não estupraria Maria do Rosário porque ela não merecia, e ainda cedeu entrevista após o ocorrido reiterando as mesmas palavras. devendo ser analisado se essas palavras teriam conexão com o que aconteceu anteriormente.
A problemática de tudo isso, após todos esses conceitos expostos, é de que: sendo julgada procedente a queixa-crime, não se estaria abrindo precedentes para que a liberdade no interior do Congresso seja cerceada? As denúncias alegavam injúria, difamação e também apologia ao crime. Os excessos devem mesmo ser proibidos, mas é importante lembrar que essa questão individual não pode se sobrepor ao interesse geral, visto que a imunidade serve justamente para que os parlamentares votem sem nenhum medo ou constrangimento. Nesse sentido:
Em tal seara, caberá à própria Casa a que pertencer o parlamentar coibir eventuais excessos no desempenho dessa prerrogativa. No caso, o discurso se deu no plenário ela Assembleia Legislativa, estando, portanto, abarcado pela inviolabilidade. Por outro lado, as entrevistas concedidas à imprensa pelo acusado restringiram-se a resumir e comentar a citada manifestação da tribuna, consistindo, por isso, em mera extensão da imunidade material" (STF, Inq. 1 .958, Rel. Min . Carlos Britto, DJ ele 1 8-2-2005 ) . Precedente: STF, Inq. 803, Rei . M i n . Octavio Gallotti, DJ de 13-10-1995 .
5. Conclusão
A liberdade concedida pela Constituição Federal por meio da imunidade parlamentar aos congressistas não deve ser tomada como um privilégio pessoal, de fato, tão tal que a Min. Carmen Lúcia já asseverou em voto na Suprema Corte que “imunidade é prerrogativa que advém da natureza do cargo exercido. Quando o cargo não é exercido segundo os fins constitucionalmente definidos, aplicar-se cegamente a regra que a consagra não é observância da prerrogativa, é criação de privilégio. E esse, sabe-se, é mais uma agressão aos princípios constitucionais, ênfase dada ao da igualdade de todos na lei.” Porém, vale lembrar que não é por qualquer palavra proferida em plenário que se deve punir um congressista, por mais lamentável que ela seja - salvo os casos proibitivos previstos em lei - pois, uma vez aberta a exceção, serão abertas novas outras que incumbirão em desvantagens imensuráveis. Cabe também, por parte dos membros do Congresso, mais ética e menos excessos desnecessários para o pleno desenvolvimento da política brasileira.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 8ª ed, Saraiva, 2014
MENDES, Gilmar Ferreira e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 9ª ed, São Paulo: Saraiva, 2014
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 20º edição, São Paulo: Atlas, 2013
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
http://www.stf.jus.br
