1 INTRODUÇÃO
Com efeito, em julgamento histórico (acórdão 2461/2015 ATA 40 – Plenário[1]), o Tribunal de Contas da União (TCU) recomendou por unanimidade, na data de 07/10/2015, a rejeição das contas de 2014 do governo federal. Por unanimidade, os ministros, que seguiram o voto do relator Augusto Nardes, concluíram que o balanço apresentado pela União continha irregularidades que feriram preceitos constitucionais, a Lei Orçamentária e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Pesou, na análise, as chamadas “pedaladas fiscais”. Destacou-se que houve “afronta de princípios objetivos de comportamentos preconizados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, caracterizando um cenário de desgovernança fiscal”, bem como que o governo criou “uma irreal condição”, que permitiu um gasto adicional de forma indevida. “
Consoante o relator, “revelou-se o desprestígio que o Poder Executivo devotou ao Congresso Nacional, não somente ao adotar medidas ao arrepio da vigente Lei de Responsabilidade Fiscal, mas também ao promover, por exemplo, a abertura de créditos suplementares sem prévia autorização legislativa, desmerecendo o papel preponderante que exerce o Poder Legislativo no harmônico concerto entre os Poderes da República, princípio fundamental da Nação, e descumprindo mandamento expresso da atual Constituição da República”.
Ressalte-se que, desde 1937, o TCU nunca havia encaminhado ao Congresso Nacional um parecer pela rejeição das contas de um presidente da República. Nos últimos 78 (setenta e oito) anos, a Corte de Contas sempre havia concluído pela aprovação das contas apresentadas pelo Executivo.
2. PEDALADAS FISCAIS
2.1 Conceito
Aprioristicamente, consigne-se que "pedalada fiscal" foi o nome atribuído à prática do Tesouro Nacional de atrasar, intencionalmente, o repasse de dinheiro para bancos públicos e autarquias, a exemplo do INSS. Por meio de tal prática, o governo apresentava todos os meses despesas menores do que elas deveriam ser na prática e, assim, ludibriava o mercado financeiro e especialistas em contas públicas.
Conforme explicou o Desembargador do Tribunal Regional Federal da 2a Região, Dr. Marcus Abraham, “a manobra das “pedaladas” consistia na postergação mensal do repasse, para certos bancos públicos, de recursos financeiros destinados ao atendimento de programas sociais e previdenciários (bolsa família, abonos, pensões, aposentadorias etc.), gerando para o Governo, como benefício, um temporário aumento no superávit primário das contas públicas e uma aparente maior capacidade de cumprimento das metas fiscais, diante de um real desequilíbrio fiscal e das sérias dificuldades financeiras que o país atravessa”[2].
2.2 Finalidade
Referida prática constitui, em verdade, uma espécie de “empréstimo disfarçado”, tendo em vista que o ente se utiliza de recursos de bancos públicos para financiar despesas, como os programas sociais, mas paralelamente não os restitui, de modo a configurar operação de crédito.
De fato, tais operações de crédito ocultas entre o governo e os bancos distorceram a realidade fiscal, de modo que ajudam a maquiar as contas do governo, podendo ser empregadas para elevar o superávit primário (economia feita para pagar os juros da dívida pública) ou evitar um déficit primário maior (quando as despesas são maiores que as receitas).
2.3 Pedaladas Fiscais e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Aprioristicamente, urge consignar o conceito de operações de crédito como os “recursos obtidos quando o Estado é o tomador de recursos. Aqui o Estado coloca títulos públicos à disposição dos particulares, de modo a cobrir déficits orçamentários”[3].
No tocante às mencionadas “pedaladas”, tem-se que as mesmas ensejam violação ao artigo 36 da Lei Complementar n˚ 101/2000 - LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), que proíbe operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo, senão vejamos:
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.[4]
Tal proibição não é em vão e se justifica por razões de transparência, controle e gestão fiscal responsável, conforme diretrizes traçadas na própria LRF.
O regime das vedações para a contratação de operação de crédito possui previsão nos artigos 34 a 37 da LRF. Com relação às exigências para tais operações, estas também estão previstas em lei, constando no art. 32 do mesmo diploma legislativo.
Conforme a LRF, a contratação de operações de crédito exige a existência de prévia e expressa autorização, constante na LOA, em créditos adicionais ou em lei específica, além de inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto quando se tratar de operações por antecipação da receita orçamentária (ARO).
Nesse ponto, pertinente fazer um paralelo com a Lei 4.320/1964, segundo a qual a LOA deve compreender todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei[5].
Essas previsões remetem ao princípio orçamentário da universalidade, contido no artigo 165, § 5˚, da Constituição Federal de 1988[6], o qual preconiza que o orçamento deve conter todas as despesas e receitas da Administração. Ressalte-se que as receitas assinaladas no art. 3˚, parágrafo único, da Lei no 4.320/64 são exceções ao referido princípio (dentre elas, estão as decorrentes de operações de ARO)[7].
Desse modo, além de violar o princípio da universalidade, constata-se que as “pedaladas” ensejam um sistemático e abrangente descumprimento de princípios basilares que regem a administração pública, como princípio da transparência, princípio do equilíbrio das contas públicas e princípio da legalidade.
Infringe o princípio da transparência (ou publicidade), na medida que se verifica transações omitidas nas estatísticas fiscais e projeções de despesas obrigatórias deliberadamente desconsideradas na programação orçamentária e financeira; outrossim, viola o equilíbrio das contas públicas quando, ao final do exercício, em consequência de todos os procedimentos irregulares, o resultado fiscal foi de déficit primário, em ambiente econômico em que se observava a elevação das taxas de juros que incidem sobre a dívida pública e dos índices inflacionários; por outro lado, viola o princípio da legalidade, tendo em vista o descumprimento de normas legais em vários procedimentos de gestão orçamentária e financeira.
O Tribunal de Contas da União – TCU - citou ainda, em seu parecer, o desrespeito aos princípios da prudência e do planejamento, que são menos habituais em análises estritamente jurídicas.
Registre-se que a legislação brasileira, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), preocupou-se em estabelecer limites para a dívida pública e fixar metas fiscais de superávit para reduzir parte dessa dívida. Desse modo, o conhecido superávit primário nada mais é do que a economia feita para pagar juros e demais encargos da dívida pública.
A Lei de Responsabilidade Fiscal diz que a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) incluirá “anexo de metas fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes”[8].
Desta feita, tem-se que a utilização das “pedaladas” reflete diretamente nas metas fiscais estabelecidas na LDO, uma vez que não relaciona as operações de crédito que o Governo realiza com os bancos públicos, deixando, portanto, de computar tal despesa para fins de alcance da meta anual, que ficará superavitária enquanto não ocorrer o adimplemento desse empréstimo feito disfarçadamente.
Pertinente tecer considerações a respeito da “regra de ouro” do direito financeiro. Referida regra estatui a proibição de que receitas de operações de crédito sejam superiores às despesas de capital; ou seja, é vedado ao Estado a obtenção de receitas através de empréstimos para custear despesas correntes. Desse modo, as operações de crédito em cada exercício devem se reportar somente às despesas de capital.
Na legislação pátria, a “regra de ouro” está prevista tanto na Constituição Federal quanto na Lei de Responsabilidade Fiscal, in verbis:
Art. 167. São vedados: [...] III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta[9];
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. [...]
§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária[10].
Por meio da regra de ouro, o que o legislador tenta evitar é que despesas correntes (contínuas) sejam pagas por uma fonte não habitual, ou seja, vincula despesas constantes às receitas permanentes do Estado, que não sejam fruto de uma operação específica ocorrida isolada ou eventualmente.
Registre-se que o mencionado parágrafo 2˚ do artigo 12 da LRF é mais restritivo que a norma constitucional supra, de sorte que foi alvo da ADI 2.238-5, julgada procedente, nesse ponto, para adequar a lei à Constituição, autorizando as ressalvas contidas no inciso III do artigo 167.
2.4 Tribunal de Contas e Competência
A necessidade de um órgão de controle, autônomo e independente, dos atos de índole administrativo-financeira nasce com o próprio desenvolvimento do Estado, mormente no Estado em que os bens administrados pertencem à coletividade, como é o caso do Estado republicano. O principio do controle é, pois, corolário do princípio republicano, na medida que visa a fiscalização da atividade financeira do Estado e da forma como os recursos foram e estão sendo aplicados.
Nesse contexto, a Constituição Federal de 1988 atribui ao Tribunal de Contas da União o controle externo sobre a Administração Pública Federal, destacando-se a competência para apreciar, mediante parecer prévio, as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, nos termos do seu art. 71, inciso I[11]. Esse parecer deve ser elaborado em sessenta dias a contar do recebimento das referidas contas.
Consoante destacado no acórdão do TCU n˚ 2461/2015, “a análise realizada pelo Tribunal subsidia o órgão de cúpula do Poder Legislativo com elementos técnicos para emitir seu julgamento e, assim, atender a sociedade, no seu justo anseio por transparência e correção na gestão dos recursos públicos”[12].
Desta feita, à Corte de Contas compete, essencialmente, a análise técnico-jurídica das contas e a apresentação do resultado ao Poder Legislativo. Assim, após a apreciação e emissão do parecer prévio, as contas são encaminhadas ao Congresso Nacional, ao qual compete o julgamento, conforme disposto no art. 49, inciso IX, da Constituição da República[13].
2.5 Ilegalidade e Crime de Responsabilidade
Com efeito, crimes de responsabilidade são infrações de natureza político-administrativa, as quais foram, em nossa ordem jurídica, inicialmente previstas na Constituição de 1891, sob forte influência do modelo norte-americano. Na atual Carta Magna, em relação ao Presidente da República, estão previstas no artigo 85.
Para análise de eventual subsunção das “pedaladas” à hipótese de crime de responsabilidade, pertinente citar a Lei 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade, cujo teor dispõe:
Art. 4. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra: VI - A lei orçamentária;
Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: 4 - Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.
No mesmo diapasão, assevera o artigo 85 da Constituição Federal:
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: [...] VI - a lei orçamentária;
Desse modo, verifica-se que a violação sistemática dos artigos da LRF e da Lei n˚ 4.320/64, enquadra-se na previsão de crime de responsabilidade, consoante os dispositivos acima transcritos.
3. CONCLUSÃO
Diante do exposto, constata-se a ilegalidade da atuação governamental por meio de “pedaladas fiscais”, haja vista a literal vedação constante no art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como as disposições em contrário preconizadas na Lei 4.320/64 e na Constituição Federal de 1988.
Ademais, como visto, tal conduta pode vir a ensejar imputação por crime de responsabilidade, o que dá azo à abertura de processo de impeachment perante o Poder Legislativo.
[1] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n˚ 2461/2015 ATA 40 – Plenário. Relator: NARDES, Augusto. Data da sessão: 07-10-2015. Disponível em https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight. Acessado em 06-08-2016
[2] ABRAHAM, MARCUS. Coluna Fiscal: Para entender as pedaladas fiscais. Disponível em: <http://jota.uol.com.br/coluna-fiscal-para-entender-as-pedaladas-fiscais>. Acesso em: 4 ago. 2016
[3] LEITE, HARRISON. Manual de Direito Financeiro. 4. ed. Salvador: Juspodivm, 2015. p. 173.
[4] BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000.
[5] Art. 3º. A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
[6] Art. 165 [...] 5º A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
[7] Art. 3º [...] Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.
[8] Art. 4˚ [...] § 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
[9] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, Senado, 1988.
[10] BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000.
[11] Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
[12] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n˚ 2461/2015 ATA 40 – Plenário. Relator: NARDES, Augusto. Data da sessão: 07-10-2015. Disponível em https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight. Acessado em 06-08-2016.
[13] Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
