O Governo Federal, para profissionalizar o Estado, criou novas regras para investidura em cargo em comissão do grupo DAS. Um passo adiante é discutir a distribuição e finalidade de cargos em comissão distribuídos às universidades federais.

RESUMO: O Poder Executivo Federal vem, ao longo dos anos, pretendendo ordenar a investidura de seus cargos em comissão, mormente os de Direção e Assessoramento Superiores – DAS, mas ainda não propôs, efetivamente, medidas de racionalização no preenchimento dos cargos em comissão das Instituições Federais de Ensino Superior – IFES. O presente artigo aborda a atuação do Governo Federal visando à profissionalização no âmbito dos DAS, e principalmente, revela o mau uso praticado pelos dirigentes universitários, com apresentação de proposta para enxugamento dos atuais 8.196 Cargos de Direção – CD e 27.647 Funções Gratificadas ocupados nas IFES.

PALAVRAS-CHAVE: Função Pública. IFES. Cargo de Direção.


I - INTRODUÇÃO

EVOLUÇÃO DAS FUNÇÕES PÚBLICAS NO GOVERNO FEDERAL

Em matéria divulgada pela Agência Senado, o Senador Reguffe (sem partido/DF), sob o título “Reguffe diz que 33 mil comissionados no governo federal é um número 'revoltante'” [1], enfatiza a necessidade de modernização da máquina estatal, com a implantação da meritocracia para investidura em funções providas livremente pela Autoridade pública.

Ainda conforme a matéria, em 2014, dos dados informados pelo Ministério do Planejamento ao parlamentar brasiliense, havia 1.058 cargos comissionados nas Agências Reguladoras e 23.941 cargos comissionados na Administração Direta federal.

No último Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais – parte 1, referente à extração do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – SIAPE, posição em 31/07/2016, existiam 99.248 funções públicas (cargos comissionados, funções de confiança e gratificações de função) ocupadas no Poder Executivo Federal. [2]

As espécies de cargos comissionados com maior peso, em termos quantitativos, são os de Direção de Assessoramento Superior, conhecidos como DAS (20.317 funções) e os de Cargo de Direção – CD, circunscritos às Instituições Federais de Educação Profissional e Técnica, e de Ensino Superior (8.196 funções).

As espécies de funções de confiança com maior peso, em termos quantitativos, são as Funções Gratificadas – FGR, de que tratam a Lei nº 8.216/91[3] (17.097 funções), e aquelas pertencentes ao conjunto dos estabelecimentos escolares mantidos pelo Governo Federal, que são as Funções Gratificadas – FG (27.647 funções) e as Funções Comissionadas de Coordenação de Cursos de Graduação e Pós-Graduação (9.837 funções).

No âmbito das entidades federais de educação, portanto, são 45.680 funções públicas, representando 46,02% deste tipo de provimento provisório.

Comparando o período de janeiro de 2004 e maio de 2016, a partir de dados oficiais consolidados nos Boletins de Pessoal emitidos pelo Governo Federal, a força de trabalho de servidores civis ativos do Poder Executivo Federal (Administração Direta + Autarquias + Fundações + Banco Central do Brasil) saltou de 461.748 servidores para 491.600 servidores, aumento de 6,46%.

Em 2004 existiam 67.774 funções públicas, chegando a maio de 2016 a 99.800 funções públicas, aumento de 47,25% (criação, no período, de 32.026 funções).

Caso houvesse equivalência entre cargos efetivos e funções públicas, seriam criadas 4.378 funções públicas, alcançando hipotéticas 72.152 funções públicas, sendo desnecessária, em tese, a criação de 27.648 funções públicas.

Este fato demonstra, inequivocamente, a desprofissionalização do serviço público federal, privilegiando a ocupação por pessoas sem vínculo com a Administração Pública, em detrimento do aproveitamento dos profissionais egressos por concurso público.


II - O SURTO “MORALIZADOR” NA OCUPAÇÃO DE FUNÇÕES PÚBLICAS NOS GOVERNOS LULA E DILMA

O Governo Federal, com o Decreto nº 5.497, de 21 de julho de 2005[4], estabeleceu limites à investidura em cargos em comissão, código DAS, na Administração Federal Direta, Autárquica e Fundacional, nos seguintes termos:

Art. 1º Serão ocupados exclusivamente por servidores de carreira os seguintes cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS da administração pública federal direta, autárquica e fundacional:

I - setenta e cinco por cento dos cargos em comissão DAS, níveis 1, 2 e 3; e

II - cinqüenta por cento dos cargos em comissão DAS, nível 4.

§ 1º A partir da vigência deste decreto não serão providos cargos em comissão em desacordo com o disposto no caput.

§ 2º Caberá ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão normatizar, acompanhar e controlar o cumprimento dos percentuais fixados no caput.

O Decreto em alusão estabeleceu novos parâmetros para ocupação de função pública, porquanto até então dispunha o Poder Público do art. 14 da Lei nº 8.460, de 17 de setembro de 1992[5], segundo o qual “os dirigentes dos órgãos do Poder Executivo deverão destinar, no mínimo, 50% (cinqüenta por cento) dos cargos de Direção e Assessoramento Superior de níveis DAS-1, DAS-2 e DAS-3 a ocupantes de cargo efetivo lotados e em exercício nos respectivos órgãos.”.

Houve, portanto, um rigor formal na nomeação de pessoas sem vínculo com a Administração Pública.

Em que pese a louvável disposição do Chefe do Executivo Federal de criar um modelo embrionário de profissionalização como critério de provimento em função pública, percebe-se duas distorções relevantes na execução dessa política de modernização da máquina pública:

a) a esdrúxula redação do art. 2º do Decreto, que define servidor de carreira, apto para preenchimento de vagas de funções públicas, como sendo os servidores “ativos ou inativos, oriundos de órgão ou entidade de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas empresas públicas e sociedades de economia mista, ocupante de cargo ou emprego permanente no qual ingressou mediante concurso público ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da época de ingresso.”

Este conceito amplíssimo de servidor de carreira, alcançando quaisquer servidores, inclusive vinculados funcionalmente a Estados, Distrito Federal e Municípios, tem a intenção de legitimar os atuais ocupantes oriundos de outros entes da Federação, além de abrir espaço a que outros servidores, notadamente sem a familiarização com a estrutura funcional dos órgãos e entidades da Administração Federal, ingressem por questões eminentemente subjetivas, fragilizando, destarte, a ideia nuclear do Decreto de construir corpo funcional de dirigentes provenientes do próprio quadro efetivo da União.

b) o descumprimento reiterado do limite imposto pelo ato regulamentar, evidenciado desde setembro de 2009, no Boletim de Pessoal nº 162, com 25,31% de ocupantes sem vínculo no somatório dos cargos em comissão, códigos DAS 1, 2 e 3 (execução e assessoramento), quando o teto já era de 25%.

O levantamento, encerrado em dezembro de 2015, revela que o excesso de servidores sem vínculo ocupantes de função pública resultou em pagamento irregular de 7.806 funções públicas ao longo de 72 meses de apuração.

Para fins de cálculo do prejuízo financeiro, atribuindo-se à totalidade dos meses das funções públicas providas irregularmente, levando-se em consideração o intervalo entre o valor do DAS de nível 1 e o DAS de nível 3 vigente (de acordo com a Lei nº 11.526/2007, com redação dada pela Lei nº 13.328/2016)[6] [7], estima-se gasto irregular compreendido na faixa de R$ 18.347.066,28 (7.806 funções-mês x R$ 2.350,38/mês do DAS 1) a R$ 38.613.706,02 (7.806 funções-mês x R$ 4.936,67/mês do DAS 3).

O Tribunal de Contas da União, ao julgar as contas do exercício de 2010 da Secretaria de Gestão do MPOG exarou determinação para que “Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SEGEP/MP) que implemente, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sistema, preferencialmente informatizado, de acompanhamento e controle dos percentuais de cargos DAS a serem ocupados por servidores de carreira, conforme previsto no art.1º, §§ 2º e 3º do Decreto 5.497 de 21/7/2005.” (item 1.7 do Acórdão/TCU nº 4852/2012 – 1ª Câmara)[8], mas não foi suficiente para o saneamento das falhas graves procedentes da ausência completa de controle das nomeações, pelo MPOG.


III - O SURTO MORALIZADOR NA OCUPAÇÃO DE FUNÇÕES PÚBLICAS NO GOVERNO TEMER

Ainda na condição de Presidente interino, Michel Temer editou a Medida Provisória nº 731 de 10 de junho de 2016[9], que “Dispõe sobre a extinção de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores e a criação de funções de confiança denominadas Funções Comissionadas do Poder Executivo.”

A Medida Provisória foi convertida na Lei nº 13.346, de 10 de outubro de 2016, publicada no Diário Oficial da União de 11 de outubro de 2016[10], mantendo a redação original com apenas o veto presidencial ao § 3º do art. 4º.

Há, concomitantemente, a extinção de cargos comissionados, código DAS, e a criação de funções de confiança denominadas Funções Comissionadas do Poder Executivo – FCPE, com valores unitários 60% menores que seus correspondentes DAS, a serem ocupadas privativamente por servidores efetivos, abrangendo aqueles oriundos de órgão ou entidade de quaisquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A extinção de 10.462 DAS dar-se-á de forma gradativa, produzindo efeitos a partir da data de entrada em vigor dos Decretos que aprovarem as novas Estruturas Regimentais ou os novos Estatutos dos órgãos e das entidades nos quais forem alocadas as FCPE, e da entrada em vigor dos atos de apostilamento ou designação decorrentes das Estruturas Regimentais e dos Estatutos.

A iniciativa conserva os ocupantes na nova função pública não pertencentes ao quadro efetivo dos Poderes da União, tal como dispõe o Decreto nº 5.497/2005.

Paralelamente à Medida Provisória, foi publicado, na mesma edição extra do Diário Oficial da União de 10 de junho de 2016, o Decreto nº 8.785, de 10 de junho de 2016[11], que balizará o remanejamento ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão dos primeiros 3.378 DAS, sendo 881 DAS já remanejados e 2.497 DAS a serem remanejados com a aprovação de Estrutura Regimental e Quadro Demonstrativo dos órgãos e entidades da Administração federal já contemplando as FCPE.

Até a edição do Diário Oficial da União de 11 de outubro de 2016, o Governo Federal baixou 14 Decretos com a transformação de DAS em FCPE, além de denominar funções comissionadas integrantes das estruturas funcionais da PRF, do FNDE, do DNIT, do INPI, do INSS e do DNPM em FCPE, totalizando 4.725 FCPE criadas na forma da legislação.

Enquanto está em marcha a gradual profissionalização na máquina federal exclusivamente para investidura de DAS, ainda não há proposição legal ao ordenamento das funções públicas integrantes das Autarquias e Fundações componentes da rede federal de educação tecnológica e superior.


IV - AS FUNÇÕES PÚBLICAS EXERCIDAS NAS UNIVERSIDADES FEDERAIS: UMA PROPOSTA RACIONAL E JUSTA

Em que pese o art. 207 da Constituição Federal[12] conferir autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, as Universidades submetem-se a regras e princípios estatuídos na carta Política, além de atenderem às prescrições legais para cumprimento de seu mister institucional.

O Pretório Excelso vem modulando a atuação das IFES, conforme iterativa e remansosa jurisprudência:

“Nos termos da jurisprudência deste Tribunal, o princípio da autonomia universitária não significa soberania das universidades, devendo estas se submeter às leis e demais atos normativos.” (RE 561.398-AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJE de 7-8-2009.) [13]

"As universidades públicas são dotadas de autonomia suficiente para gerir seu pessoal, bem como o próprio patrimônio financeiro. O exercício desta autonomia não pode, contudo, sobrepor-se ao quanto dispõem a Constituição e as leis (art. 207 da CB/1988). Precedentes: RE 83.962, rel. min. Soares Muñoz, DJ de 17-4-1979, e ADI 1.599-MC, rel. min. Maurício Corrêa, DJ de 18-5-2001. As universidades públicas federais, entidades da administração indireta, são constituídas sob a forma de autarquias ou fundações públicas. Seus atos, além de sofrerem a fiscalização do TCU, submetem-se ao controle interno exercido pelo Ministério da Educação (MEC). Embora as universidades públicas federais não se encontrem subordinadas ao MEC, determinada relação jurídica as vincula ao Ministério, o que enseja o controle interno de alguns de seus atos (arts. 19 e 25, I, do DL 200/1967). (...) Não há ilegalidade nem violação da autonomia financeira e administrativa, garantida pelo art. 207 da Constituição, no ato do ministro da Educação que, em observância aos preceitos legais, determina o reexame de decisão, de determinada universidade, que concedeu extensão administrativa de decisão judicial (arts. 1º e 2º do Decreto 73.529/1974, vigente à época)."[14]

"O fato de gozarem as universidades da autonomia que lhes é constitucionalmente garantida não retira das autarquias dedicadas a esse mister a qualidade de integrantes da administração indireta, nem afasta, em consequência, a aplicação, a seus servidores, do regime jurídico comum a todo o funcionalismo, inclusive as regras remuneratórias."[15]

Tendo por objetivo conhecer a realidade do quadro de funções públicas das Instituições Federais de Educação Superior – IFES, e propor ações estatais visando à melhoria no controle e na eficiência, que impulsiona na redução quantitativa e financeira, foram evidenciadas falhas que terão seu detalhamento nos tópicos a seguir.

Ponto 1: Criação de IFES, por desmembramento de outra entidade federal de educação superior, sem a transferência de suas funções públicas.

A Rede Federal de Instituições de Ensino Superior é composta por 63 universidades, sendo 16 constituídas como Fundações Públicas e 47 na qualidade jurídica de Autarquias.[16]

Em 2013 observa-se a última expansão da Rede Federal, com a criação de 4 Universidades:

Denominação

Ato de Criação

Professores

Cargos de Direção

Universidade Federal do Cariri – UFCA

Lei nº 12.826, de 5 de junho de 2013[17]

197

92

Universidade Federal do Oeste da Bahia - UFOB

Lei nº 12.825, de 5 de junho de 2013[18]

357

87

Universidade Federal do Sul e Sudeste do Pará - UNIFESSPA

Lei nº 12.824, de 5 de junho de 2013[19]

506

87

Universidade Federal do Sul da Bahia - UFESBA

Lei nº 12.818, de 5 de junho de 2013[20]

617

82

A UFCA, a UFOB e a UNIFESSPA foram criadas por desmembramento de campus originariamente pertencentes às Universidades Federais do Ceará – UFC, da Bahia – UFBA, e do Pará – UFPA, que já dispunham de um acervo de funções públicas não remanejadas para composição das novas estruturas educacionais promovidas pelas Leis em alusão.

Os atos criação, de maneira uniforme, dispõem sobre a transferência automática, para as novas IFES, dos cargos ocupados e vagos do quadro de pessoal, sendo omisso quanto às funções existentes nos campus que deram origem às Universidades.

Houve, portanto, a retenção de cargos em comissão e funções gratificadas, mantidas injustificadamente nas IFES originárias, compelindo o Poder Público na desnecessária criação de mais funções públicas em favor das IFES recentemente criadas.

Ponto 2: Excesso de cargos comissionados destinados às Pró-Reitorias das IFES. Necessidade de adequação ao porte das Universidades, em alinhamento à política de alocação de funções públicas em outros órgãos e entidades da Administração Federal.

As 63 IFES possuem, em sua estrutura de funções públicas, 520 Cargos de Direção – CD, sendo 417 CD2, 68 CD3 e 35 CD4, alocados aos Pró-Reitores, ou com nomenclatura diferente, porém com atributos funcionais equivalentes, como Superintendente (UNVASF), Diretor com CD2 (UNIFOP), Decano (UnB), segundo consulta ao Portal da Transparência do Governo Federal[21].

A Pró-Reitoria é uma unidade diretamente vinculada à Reitoria, cujo titular detém a prerrogativa de dispor livremente sobre seu provimento e exoneração, e representa o mais alto nível hierárquico do alto comando das Universidades Federais com definição clara de sua competência – por exemplo, Pró-Reitoria de Graduação, Pró-Reitoria de Pesquisa, Pró-Reitoria de Administração.

A distribuição de Pró-Reitorias, conforme comprovado pelos números das IFES, não segue um padrão proporcional, com critérios objetivos, como a abrangência territorial, o número de alunos, ou o orçamento anual.

A título de ilustração, a Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, criada como Universidade do Rio de Janeiro (Decreto nº 14.343, de 7 de setembro de 1920)[22], tem atualmente 42.338 alunos na graduação, com orçamento de 2016 estimado em R$ 2,8 bilhões, e para tanto dispõe de 6 Pró-Reitorias; já a Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira - UNILAB, criada pela Lei nº 12.289, de 20 de julho de 2010[23], com 16 anos de existência, 1.795 alunos na graduação (4,24% da UFRJ), e com orçamento de 2016 de pouco mais de R$ 105 milhões (3,7% da UFRJ), possui 7 Pró-Reitorias (116% da UFRJ).

Um outro dado comparativo relevante possível de ser explorado é a dimensão da Universidade de São Paulo – USP em relação às Universidades mantidas pelo Executivo Federal.

O alto comando acadêmico da USP é formado por 1 Reitor, 1 Vice-Reitor e 4 Pró-Reitores (Graduação; Pós-Graduação; Pesquisa; e Cultura e Extensão Universitária)[24].

O Conselho Universitário da USP aprovou seu Orçamento 2016 em R$ 5,25 bilhões.[25]

Na última avaliação dos cursos de pós-graduação stricto sensu (Mestrado e Doutorado), ocorrida em 2013, a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Capes classificou 43 cursos da USP pela nota máxima (7).[26]

Então, para situações análogas há a necessidade de aglutinação de resultados de mais de uma dezena de Universidades Federais, que juntas dispõem de mais de uma centena de Pró-Reitores, enquanto que a USP, por equivalência, realiza com uma estrutura enxuta de 4 Pró-Reitores:

Orçamento/2016

USP

Pró-Reitorias

25 Universidades Federais

Pró-Reitorias

R$ 5,25 bilhões

4

R$ 5,09 bilhões[16]

198

Número de alunos (fonte: RUF/FSP 2016)[27]

USP

Pró-Reitorias

13 Universidades Federais

Pró-Reitorias

63.611 alunos

4

60.453

105

Conceito CAPES Pós-Graduação (Mestrado e Doutorado) – base 2013 (última avaliação trienal)

Conceito máximo: 7

USP

Pró-Reitorias

12 Universidades Federais (exceto UFRJ e UNIFESP)

Pró-Reitorias

43

4

41

112

Em âmbito federal, é habitual que as unidades descentralizadas de órgãos e entidades tenham sua estrutura regimental e, sobretudo, suas funções públicas, destinadas na proporção do grau de responsabilidade e complexidade para exercício de suas finalidades institucionais.

Visando confirmar a assertiva supra, relato casos existentes no Governo Federal:

a) as Superintendências Regionais do Trabalho e Emprego – SRTE possuem 3 classes, e distintas entre si no que diz respeito ao quantitativo de funções públicas (Anexo II ao Decreto nº 5.063, de 3 de maio de 2003[28], alterado pelo Decreto nº 7.550, de 12 de agosto de 2011[29]);

b) as Superintendências de Administração do Ministério da Fazenda – SAMF possuem 6 classes, e distintas entre si no que diz respeito ao quantitativo de funções públicas (Anexo II ao Decreto nº 7.482, de 16 de maio de 2011[30], alterado pelo Decreto nº 8.391, de 16 de janeiro de 2015[31]);

c) as Procuradorias Regionais da Fazenda Nacional e as Procuradorias da Fazenda Nacional nos Estados também possuem quadros de funções públicas diferentes entre si (Anexo II ao Decreto nº 7.482, de 16 de maio de 2011[29], alterado pelo Decreto nº 8.391, de 16 de janeiro de 2015[30]);

d) a Secretaria da Receita Federal do Brasil possui Delegacias da Receita Federal do Brasil - DRF, Delegacias Especiais, Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento – DRJ, Alfândegas da Receita Federal do Brasil – ARF, Inspetorias da Receita Federal do Brasil – IRF com quadros de funções públicas determinados pelo seu porte e, portanto, diferentes entre si (Anexo XI da Portaria RFB nº 1.403, de 3 de outubro de 2013 – DOU de 4 de outubro de 2013[32]);

e) os Núcleos Estaduais do Ministério da Saúde – NEMS, de acordo com o Regimento Interno do MS, aprovado pela Portaria nº 3.965, de 14 de dezembro de 2010, DOU de 15 de dezembro de 2010[33], possuem estruturas de funções públicas diferenciadas entre si;

f) o Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM possui Superintendências Estaduais das Classes I-a, I-b, II, III e IV, com estruturas de funções públicas diferenciadas entre si (Anexo II do Decreto nº 7.092, de 2 de fevereiro de 2010[34]);

g) o Regimento Interno das Superintendências Federais de Agricultura, Pecuária e Abastecimento – SPA, aprovado pela Portaria nº 428, de 9 de junho de 2010, publicada no DOU de 14 de junho de 2010[35], define, em seu Anexo II, o quadro demonstrativo do número de cargos em comissão e funções gratificadas, evidenciando diferença entre as unidades descentralizadas do MAPA;

h) as Superintendências Regionais do INCRA “são classificadas nos tipos I, II ou III, com base nas características geográficas, sociais e econômicas da área de atuação, bem como do volume e grau de complexidade dos trabalhos a serem desenvolvidos” (art. 4º do Regimento Interno, aprovado pela Portaria nº 20 de 8 de abril de 2009, publicado no DOU de 9 de abril de 2009[36]), sendo que o quantitativo de funções públicas, constante do Anexo II do Decreto nº 6.812, de 3 de abril de 2009[37], confirma haver diferenciação entre as unidades descentralizadas da Autarquia;

i) o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, segundo consta do Anexo II da Estrutura Regimental e Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança, aprovado pelo Decreto nº 8.489, de 10 de julho de 2015[38], possuem Superintendências Regionais tipos “A” e “B”, denotando diferenças nos quantitativos de funções públicas; e

j) com o Decreto nº 8.109, de 17 de setembro de 2013[39] foram aprovados a Estrutura Regimental e Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança da Controladoria-Geral da União (atualmente denominada Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União). De acordo com seu Anexo II, as Controladorias Regionais da União nos Estados foram estratificadas em 4 classes, distintas entre si pelo número de funções públicas alocadas para o desempenho de sua missão institucional.

O modelo instituído pelo Executivo Federal trata isonomicamente departamentos regionais/estaduais, segundo seu porte, distinguindo, inclusive, o quadro de cargos comissionados em razão de suas atribuições funcionais.

Já nas Universidades Federais, pautou-se, historicamente, pela alocação indiscriminada de funções públicas, sem graduar as instituições de ensino quanto à estrutura organizacional.

É como se duas famílias (esposo, esposa e um filho), residentes em imóveis de 45m² e 600m², respectivamente, contratassem cada qual 7 empregadas domésticas: no primeiro caso, provavelmente haveria grande ociosidade laboral.

A julgar pela realidade de cada instituição federal de ensino superior, conforme suas estruturas administrativa e educacional, esbocei quadro que retrata, adequadamente, o número de Pró-Reitorias a serem distribuídas para cada Universidade (código CD2):

Porte 1

2 Pró-Reitorias

13 IFES

Porte 2

3 Pró-Reitorias

15 IFES

Porte 3

4 Pró-Reitorias

20 IFES

Porte 4

5 Pró-Reitorias

15 IFES

UFCSPA, UFFS, UFOPA, UNILAB, UFOB, UNIFESSPA, UFCA, UFSB, UNIPAMPA, UNILA, UFRA, UFTM e UFVJM

UNIVASF, UFRPE, UFRRJ, UFRR, UFT, UNIFAL, UFERSA, UNIR, FURG, UFAC, UFSJ, UNIFAP, UFGD, UFRB e UFABC

UFAL, UFES, UFJF, UFPB, UFRN, UFCG, UTFPR, UNIFEI, UFLA, UNIRIO, UFAM, UFMA, UFMT, UFOP, UFPel, UFPI, UFSCar, UFS, UFV e UFMS

UFBA, UFC, UFG, UFF, UFMG, UFPA, UFPR, UFPE, UFRGS, UFRJ, UFSC, UFSM, UNIFESP, UnB e UFU

Nesta primeira fase de racionalização administrativa, com a reconfiguração funcional preconizada, haveria uma redução de 294 cargos em comissão do tipo CD, sendo 191 CD2, 68 CD3 e 35 CD4, que seriam remanejados para a Secretaria de Gestão, órgão atualmente responsável pelo gerenciamento do banco de cargos em comissão do Poder Executivo Federal.

Avançando no processo de racionalização administrativa, com a fusão de Pró-Reitorias, e a nova repactuação do rol de direitos, obrigações e responsabilidades funcionais, é provável a ocorrência de dispensa de outros cargos em comissão.

Considerando a hierarquia vertical de 1 CD2, 2CD4 e 4FG em cada Pró-Reitoria suprimida, para os 191 CD2 reduzidos, computa-se, no mínimo, 382 CD4 e 764 FG igualmente diminuídos das estruturas das IFES.

Chega-se à conclusão de que correlacionando as Pró-Reitorias com o porte de cada IFES, tenciona, com este modelo sugerido, reduzir 1.447 funções públicas, sendo 676 cargos em comissão do tipo CD e 771 funções gratificadas do tipo FG.

A economia potencial anual seria de R$ 46 milhões, levando-se em conta o exercício de CD por opção, o que reduz a percepção para 60% de seu valor, e sendo somente funções gratificadas do tipo FG1.

Ponto 3: Dispersão indiscriminada de funções de assessoria nas estruturas das IFES. Ocupação exclusiva no alto comando das IFES (Reitoria, Vice-Reitoria e Pró-Reitorias), a partir do porte de cada Instituição de Ensino.

Os Cargos de Direção – CD são preenchidos para atividades de execução e de assessoramento no âmbito das IFES.

Para as atividades de assessoramento, atualmente estão ocupados 460 CD e 611 FG, conforme dados extraídos do Portal da Transparência do Governo Federal.[40]

As distorções na ocupação de CD são evidentes: enquanto tem IFES sem Assessor investido em cargo em comissão, como na Fundação Universidade Federal do ABC, na Universidade Federal de Juiz de Fora e na Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira, por outro lado há outras com mais de duas dezenas de assessores nesta condição, como as Universidades Federais do Maranhão (24) e da Bahia (21).

A distribuição de cargos de assessoramento deveria seguir a mesma simetria das Pró-Reitorias, alicerçada de acordo com o porte universitário.

Estabelecendo a vinculação de cargo em comissão de assessoramento única e exclusivamente ao alto comando das IFES, tendo por pressuposto as 4 faixas anteriormente constituídas, estima-se a necessidade de 376 CD, sendo 311 CD4 e 65 CD3, e 26 FG1.

Porte

Espécies de Funções Públicas

FG1

CD4

CD3

1

2

2

-x-

2

-x-

4

1

3

-x-

6

1

4

-x-

7

2

Este modelo jurídico-institucional proposto, se assim implantado, resultaria no remanejamento, das IFES para a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 84 CD e 585 FG.

E o dado financeiro relevante: seriam economizados mais de R$ 6,5 milhões anuais (se somente CD4, e pelo valor opcional – 60%, e as FG, pela média dos valores vigentes entre FG1 e FG7). [6] [7]

Ponto 4: Enfraquecimento dos controles interno administrativo (Auditoria), jurídico (Procuradoria) e social (Ouvidoria). Equilíbrio na destinação das funções públicas em face da envergadura de cada IFES.

A consulta ao Portal da Transparência do Governo Federal, à primeira vista, não retorna informações completas a respeito da alocação de funções públicas nas áreas de controle interno administrativo (Auditoria), jurídico (Procuradoria) e social (Ouvidoria).[41]

Todavia, das informações coletadas, constata-se que a autonomia universitária disposta na Constituição Federal concebe estruturas funcionais sem critério racional, senão vejamos:

a) há IFES recém-criadas, como a Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri (2005), a Universidade Federal Rural do Semi-Árido (2005), e a Universidade Federal da Fronteira Sul (2009), com distribuição de 2 CD às respectivas Procuradorias, chegando ao extremo a Universidade Federal do Oeste do Pará, com pouco mais de 3 anos de criação e com afetação de 3 CD3 para sua Procuradoria, ao passo que a Universidade Federal do Rio Grande do Sul, a Universidade Federal de Goiás, a Universidade Federal de Minas Gerais e a Universidade Federal de Pernambuco, por exemplo, reconhecidamente com maior demanda nas áreas de assessoramento jurídico e contencioso judicial, possuem, cada qual, uma vaga de CD;

b) há um relativo desprestígio à atuação do controle social, uma vez que mais de uma dezena de IFES alocaram função gratificada, código FG1, para seus Ouvidores. Exemplos: UFSC, UNIFESP e UFPel.

Seguindo a matriz de segmentação por porte, projetei estrutura para as funções de controle (auditoria, ouvidoria e procuradoria):

Porte

Espécies de Funções Públicas

FG3

FG2

FG1

CD4

CD3

1

-x-

3

3

-x-

-x-

2

3

-x-

-x-

3

-x-

3

3

-x-

3

-x-

3

4

3

-x-

3

3

3

Como há lacunas na pesquisa efetuada no Portal de Transparência do Governo Federal, não foi possível obter resultado financeiro desse redesenho na destinação das funções públicas, no entanto a conquista mais significativa é o fortalecimento e a valorização dos instrumentos de controle nas IFES.

Ponto 5: Inadequação do preenchimento de cargos em comissão em razão da natureza do encargo.

Servindo-me, mais uma vez, do Portal da Transparência do Governo Federal[41], foi verificada a investidura em funções públicas (i) por ocupante sem qualificação necessária, (ii) cuja finalidade do encargo assumido caducou; (iii) cuja manutenção, com tal status, caracteriza-se por decisão minoritária do universo das IFES.

Função Pública

IFES

Observações

ASSESSOR ESPECIAL

UFMA

São as únicas IFES com Assessor Especial ocupantes de CD2, em nível de Vice-Reitoria

ASSESSOR ESPECIAL

UFMA

ASSESSOR ESPECIAL

UFSB

ASSESSOR ESPECIAL

UFSB

CHEFE DE GABINETE

UFMG

São as únicas IFES com Chefe de Gabinete ocupantes de CD2, em nível de Vice-Reitoria

CHEFE DE GABINETE

UNIFEI

PREFEITO UNIVERSITARIO

UFCG

São as únicas IFES com Prefeito Universitário ocupantes de CD2, em nível de Vice-Reitoria

PREFEITO UNIVERSITARIO

UFU

PROCURADOR CHEFE

UFT

É a única IFES com Procurador ocupante de CD2, em nível de Vice-Reitoria

SECRETARIO ESPECIAL

UNILA

CD2 destinada à Secretaria de Implantação do Campus. A UNILA foi criada em 2010, e ainda mantém esta função, quando outras IFES, criadas mais recentemente, não possuem, em sua estrutura, função desta natureza

PROCURADOR GERAL

UFRN

São IFES que nomearam Representantes Judiciais, para atuação nas atividades de assessoramento e contencioso, fora da carreira da AGU (arquivista, assistente administrativo, professor, pedagoga)

PROCURADOR GERAL

UNIFAP

PROCURADOR JURIDICO

UFRR

PROCURADOR

UFFS

PROCURADOR

UFRJ

PROCURADOR

UFAM

PROCURADOR JURIDICO

UFAL

PESQUISADOR

UFRGS

São as duas únicas IFES que possuem função pública denominada “PESQUISADOR”, com atribuição de CD4

PESQUISADOR

UFPI

PRESIDENTE COMISS\PERM\VESTIB.

UFPI

São as únicas IFES que mantém CD para Presidente de Comissão de Vestibular, quando já aderiram ao ENEM-SISU

PRESIDENTE COMISS\PERM\VESTIB.

UFSJ

PRESIDENTE COMISS\PERM\VESTIB.

UFPR

PRESIDENTE COMISS\PERM\VESTIB.

UNIFAL

REPRESENTANTE (EM BRASÍLIA/DF)

UFAM

É a única IFES com Representação em Brasília/DF, designando seu ocupante com CD4

SUB-CHEFE DE GABINETE

UFV

São as duas únicas IFES que possuem Sub-Chefe de Gabinete, contemplando-as com CD4

SUB-CHEFE DE GABINETE

UFMG

SUBPREFEITO

UFMA

São as duas únicas IFES que contemplam Subprefeitos com CD4

SUBPREFEITO

UFES

SUBPREFEITO

UFES

SUBPREFEITO

UFES

O panorama acima discriminado manifesta a urgente readequação na destinação de funções públicas nas IFES, com a criação, no âmbito do MEC, de um sistema de monitoramento para anuência prévia no preenchimento de funções públicas, exercendo, efetivamente, o controle hierárquico impróprio assegurado ao Ministério Supervisor.

Ponto 6: Descumprimento da Lei nº 11.526/2007 na cessão de docentes do Magistério Superior, com pagamento de remuneração maior que a efetivamente devida.

O Portal da Transparência do Governo Federal[41] elenca os servidores do quadro do Executivo Federal cedidos para outros entes da Federação, e para outros Poderes da União, requisitados por órgão/entidade para exercício de função pública.

No caso específico da cessão de professores de 3º Grau, houve seu disciplinamento na Lei nº 11.526, de 4 de outubro de 2007.

O respaldo legal para cessão em favor de órgãos e entidades da União está no art. 2º, § 2º:

“Art. 2º (...)

(...)

§ 2º O docente a que se refere o § 1º deste artigo cedido para órgãos e entidades da União, para o exercício de cargo em comissão de Natureza Especial ou do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, de níveis DAS 4, DAS 5 ou DAS 6, ou equivalentes, quando optante pela remuneração do cargo efetivo, perceberá o vencimento acrescido da vantagem relativa ao regime de dedicação exclusiva.”

No que concerne à cessão para outros entes federativos, a lei ordinária em foco tem a seguinte redação:

“Art. 2º (...)

(...)

§ 4º O docente a que se refere o § 1º cedido para Estados, Distrito Federal e Municípios para a ocupação de cargos em comissão especificados em regulamento do Poder Executivo federal poderá optar pela remuneração do cargo efetivo, caso em que perceberá o vencimento acrescido da vantagem relativa ao regime de dedicação exclusiva, cabendo o ônus da remuneração ao órgão ou entidade cessionária.” (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013[42])

Os dispositivos normativos apresentam idêntico tratamento legal quanto à parcela da remuneração devida pelo órgão cedente (Executivo federal) por ocasião da cedência de seus servidores aos órgãos cessionários (Poderes Legislativo e Judiciário federais, além do MPF, e outros entes federativos e seus poderes constituídos): vencimento acrescido da vantagem relativa ao regime de dedicação exclusiva.

O art. 16 da Lei nº 12.772, de 28 de dezembro de 2012[43], dispõe sobre a remuneração do plano de carreiras e cargos de magistério federal, nos seguintes termos:

“Art. 16. A estrutura remuneratória do Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal possui a seguinte composição:

I - Vencimento Básico, conforme valores e vigências estabelecidos no Anexo III, para cada Carreira, cargo, classe e nível; e

II - Retribuição por Titulação - RT, conforme disposto no art. 17.”

Eis a estrutura REMUNERATÓRIA dos docentes em geral: Vencimento Básico + Retribuição por Titulação (RT).

A Lei nº 11.526/2007 assevera ao docente cedido a percepção pecuniária restrita ao vencimento outorgado com dedicação exclusiva, uma vez que a RT não tem caráter vencimental e possui autonomia jurídica em relação ao vencimento.

Há precedente do Tribunal Regional Federal da 5ª Região decidindo pela improcedência de integração da RT para efeito de cálculo do adicional por tempo de serviço (art. 67 da Lei nº 8.112/90), corroborando que a RT não faz parte do vencimento.

Administrativo. Servidor Público Federal. Magistério Superior. Adicional por tempo de serviço. Anuênio. 1. O adicional por tempo de serviço, anuênio ou quinquênio, incide tão somente sobre o vencimento básico, conforme o art. 67 da Lei nº 8.112/90, alterado pela Lei nº 9.527/97. 2. Não integra a base de cálculo dos anuênios os acréscimos remuneratórios a que faz jus o servidor, no caso a "Retribuição por Titulação", 3. Ausência de direito adquirido a regime jurídico. 4. Princípio da irredutibilidade salarial não violado. 5. Precedentes desta Corte Regional. 6. Apelo improvido.[44]

Procedeu-se ao filtro dos docentes de 3º Grau, lotados em IFES mas com exercício em órgão/entidade cessionário que não seja a União.

A busca resultou em 148 professores, cujas informações cadastrais foram cruzadas com os dados financeiros dos respectivos contracheques do mês de setembro/2016.

Em todos os casos, a União paga a remuneração do docente cedido sem a supressão da RT.

Considerando o vencimento constante da Tabela I – Carreira do Magistério Superior do Anexo III da Lei nº 12.772/2012, com redação dada pela Lei nº 13.325, de 29 de julho de 2016[45], e vigente a partir de 1º de agosto de 2016, e os contracheques dos docentes extraídos do Portal da Transparência do Governo Federal, estima-se pagamentos irregulares na importância de R$ 1.112.591,45, com projeção, em 12 meses, de pouco mais de R$ 15 milhões (com 13º Salário e 1/3 de férias, que corresponde a 1/2 da remuneração, porquanto usufrui de 45 dias de férias).

Há outro grupo de docentes do 3º Grau cedidos ao próprio Executivo Federal, estando garantida sua cedência desde que para investidura em cargo em comissão de níveis DAS 4, 5 e 6, ou equivalente, mantendo-se a regra, aliás, de ter seus estipêndios, na entidade cedente (IFES), circunscritos somente ao vencimento base calculado no regime de dedicação exclusiva.

Foram identificados, na folha de pagamento da União de agosto de 2016, 82 professores do Magistério Superior, com a seguinte estratificação:

a) 9 docentes investidos em cargo em comissão de níveis inferiores àqueles permitidos no art. 2º, § 2º, da Lei nº 11.526/2007;

b) 46 docentes ocupantes de cargo em comissão igual, equivalente ou acima do de nível DAS 4 e, portanto, obedecendo a primeira regra contida no art. 2º, § 2º, da Lei nº 11.526/2007;

c) 21 docentes não possuem, de acordo com o Portal da Transparência do Governo Federal, ficha cadastral indicativa de assunção em cargo em comissão no órgão/entidade cessionário, embora conste afirmação positiva de sua cessão; e

d) 6 docentes que não possuem irregularidades, porquanto não mais subsistem suas cessões.

Em razão da consolidação da remuneração do cargo efetivo com o cargo em comissão, ambos na esfera federal, fica prejudicada a confirmação individualizada do pagamento pelo valor da remuneração ao professor cedido, mas há indícios que não houve a exclusão da rubrica RT em seus estipêndios.

Vale ressaltar, todavia, que os professores cedidos são funcionalmente vinculados a IFES que para atendimento à solicitação de cessão por parte de Estados, Distrito Federal e Municípios, mantém os salários hígidos, sem exclusão da RT. Neste sentir, presume-se adoção igualitária nos casos de cessão para órgãos/entidades da União, significando dizer, com elevado grau de convicção, que há pagamento irregular da remuneração desses 76 docentes (alíneas ‘a’, ‘b’ e ‘c’), sendo que 30 docentes nem mesmo completam o requisito da qualidade do cargo em comissão (DAS 4, 5 ou 6, ou seu equivalente).


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

CONCEIÇÃO, Lúcio Oliveira da. Desvendando a caixa preta das funções públicas nas universidades federais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 21, n. 4887, 17 nov. 2016. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/53649>. Acesso em: 17 fev. 2019.

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