1 INTRODUÇÃO
O estudo em questão tem como pedra angular demonstrar a parte histórica do Código Florestal de 1965, elencando vários conceitos previstos em seu texto, com a finalidade de aproximar mais o cidadão de seus direitos, para que possa ter em mãos os mecanismos para aprimorar seu conhecimento nesta área, e, posteriormente, fazer um paralelo como o atual Código Florestal e traçar seu juízo crítico acerca das mudanças, percebendo se houve retrocesso ou não na proteção ambiental.
2 O CÓDIGO FLORESTAL DE 1965
2.1 Breve histórico do Código Florestal de 1965
Em um primeiro momento, é imperioso salientar certa distorção quanto à nomenclatura da referida lei. Esta deve ser tida como uma lei específica, já que, atendendo ao verdadeiro significado da palavra “código”, o sentido a que se chegaria seria uma reunião de legislações que disponham sobre o assunto ambiental, não sendo o caso. Entretanto, todo o Direito está sujeito aos costumes, portanto, é natural e necessário não confundir os institutos jurídicos, ainda que seus nomes tragam confusão. Seja lei ou código, iremos tratar aqui da Lei Federal 4.771/65. Nesse diapasão:
O Código Florestal Brasileiro foi criado em 1965, pela Lei nº 4.771/65 com o escopo de preservar as florestas, entre outras questões regularizando a exploração dessas, já que nesta época umas das principais atividades econômicas era a monocultura do café e da cana-de-açúcar. Também definia como uso nocivo da propriedade o não cumprimento da própria lei, o que podemos considerar como o início da definição da função socioambiental da propriedade. Esclarecendo que este código trazia diversas outras previsões, como a proibição da ocupação de encostas íngremes e a determinação para que proprietários rurais mantivessem uma parte da vegetação nativa de sua fazenda (reserva florestal legal), de forma que em todos os lugares fosse preservada parte das matas existentes (VALLE, 2011).
O Código Florestal de 1965, Lei Federal 4.771, adveio da necessidade de reformulação do Código de 1934. O avanço da mecanização agrícola, das monoculturas e da pecuária extensiva poderia vir a causar danos irreparáveis caso não fossem regulamentados. Percebendo a situação, o Ministro da Agricultura, à época, Armando Monteiro Filho, tratou de postular por uma nova legislação ambiental. Após algum tempo de debate, a nova lei foi sancionada pelo Presidente da República:
A reformulação do Código levou três anos de debate entre dezenas de especialistas e, em 15 de setembro de 1965, o então presidente Humberto de Allencar Castelo Branco, sancionou a Lei Federal 4.771. O novo Código Florestal, modernizador, embora tenha aperfeiçoado alguns dos instrumentos da antiga lei, manteve seus pressupostos e objetivos: evitar ocupação em áreas frágeis, obrigar a conservação de uma parcela da flora nativa para garantir um mínimo de equilíbrio ecossistêmico e estimular a plantação e o uso racional das florestas. Trinta anos depois o Brasil registrou o maior índice da história de desmatamento na Amazônia com mais de 29 mil quilômetros quadrados devastados no período (SOSFLORESTAS, 2011).
Diegues ressalta a importância da nova legislação:
As medidas centrais do código de 1965 refletem os novos rumos assumidos pela discussão ambiental na escala internacional, no sentido do questionamento ético da política que propunha o desenvolvimento econômico a qualquer custo. É nesse contexto que recrudescem os movimentos ecológicos ativistas, que anunciam “um futuro incerto do planeta: esgotamento dos recursos naturais, superpopulação humana, poluição ecocida, tecnologias opressivas, guerra nuclear, ciência dominada pela tecnocracia e pela sociedade autoritária (DIEGUES, 1999, p.38).
Pasqualetto (2011) relembra que o Código de 1965, assim como o Código de 1934, não trouxe muitas medidas que o fizessem sair, de fato, do papel. A criação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal foi tida como a única realmente eficaz, não obstante a crítica ao fato de a instituição logo ter se ocupado mais da incumbência do reflorestamento de espécies exóticas do que com políticas de conservação.
Somente depois de a Lei n.º 9.605/98, a chamada Lei de Crimes Ambientais, dispor sobre tipos penais relativos à infração dos preceitos do Código Florestal, que os proprietários rurais tomaram as primeiras medidas a respeito das restrições ao exercício do direito de propriedade. O mesmo autor ressalta ainda que, os proprietários, ao invés de tentarem adequar-se e conservar os recursos ambientais, eles optaram por insistir no modelo baseado no imediatismo sem visão de sustentabilidade a longo prazo, já que agir do modo correto seria demasiado oneroso para eles.
Nesse sentido:
Apesar de toda a preocupação da época com o reflorestamento e cuidar das políticas de conservação constatou-se altos índices de desmatamento nos biomas brasileiros. Com isso, o poder público, preocupado em frear o desmatamento no Brasil, elaborou leis e medidas provisórias regulamentando matéria do código de forma mais rigorosa de proteção ao meio ambiente. Devido a várias leis e medidas provisórias alterando o Código Florestal de 1965 e diferentes propostas de ambientalistas e ruralistas para “flexibilização” da Lei existente, foi criada uma Comissão Especial do Código Florestal (art. 58, CF/88 – das Comissões) que aprovou no dia 6 de junho de 2010 a proposta do deputado Aldo Rebelo para modificação do Código Florestal Brasileiro, que em 25 de maio de 2012, foi sancionada a Lei Nº. 12.651, com 12 vetos e 32 mudanças (Art. 84, V. CF/88), encaminhadas na Medida Provisória nº. 571 de 25 de maio de 2012 (Art. 62, CF/88). Os vários debates para a reformulação de um novo Código Florestal entre ambientalistas e ruralistas, entre parlamentares e governo prevaleceu à supremacia dos interesses (Portal de notícias – agência do Senado, 2012) principalmente por existir antagonismo entre o Direito Econômico e o Direito Ambiental, interesses entre produção e conservação ambiental. (MAIA, 2013, p. 6)
Verifica-se portanto, a dificuldade de harmoniar o setor da proteção ambiental e o setor econômico. Edis Milaré (2009, p. 75-77) discorre sobre este antagonismo do desenvolvimento sustentável em relação ao que as civilizações capitalistas esperam, com o fator consumo sendo o gerador de um círculo vicioso entre o ambiental e o econômico.
O autor ainda disserta sobre quais os princípios da vida sustentável para a evolução da sociedade de forma sustentável como estratégia mundial baseado na consideração e cuidado da comunidade dos seres vivos, diminuindo os impactos e o esgotamento dos recursos não renováveis a fim de se conservar a vitalidade e a diversidade do planeta terra, além da melhor desenvoltura da qualidade de vida humana.
Embora os jogos de interesse tenham influenciado de forma considerável as legislações ambientais nacionais, não se pode olvidar que o interesse particular não pode e não deve se sobrepor aos interesses da coletividade, e, o meio ambiente é um bem coletivo, como bem afirma Meirelles:
No uso comum do povo os usuários são anônimos, indeterminados, e os bens utilizados o são por todos os membros da coletividade – uti universi -, razão pela qual ninguém tem direito ai uso exclusivo ou a privilégios na utilização do bem: o direito de cada indivíduo limita-se à igualdade com os demais na fruição do bem ou no suportar os ônus dele resultantes. Pode-se dizer que todos são iguais perante os bens de uso comum do povo. (MEIRELLES, 2014, p. 603)
Portanto, o ambiente como meio é uti-universi, devendo ser considerado com o apreço e estima daquilo que é um bem de todos.
2.2 Principais características da Lei Federal 4.771/65
O Código Florestal de 1965 explicitava três bens jurídicos aos quais tutelava: as florestas, demais formas de vegetação úteis às terras que revestem e as terras propriamente ditas
Sobre os artigos seguintes:
O Código Florestal de 1965 tratava de diferentes tipos de florestas. Os art. 2º e 3º determinavam o que eram as florestas de preservação permanente. As elencadas no art. 2º tinham origem legal, enquanto aquelas previstas pelo art. 3º possuíam origem em ato administrativo que assim as declarasse. As áreas de preservação permanente, basicamente, são aquelas protetoras das águas, localizadas ao redor de lagoas e ao longo dos cursos d’água, em distâncias que variam de acordo com a largura do curso. Também são de preservação permanente as vegetações situadas em topos de morros e encostas inclinadas, que evitam erosão e deslizamentos de terra, assim como a vegetação de restinga, fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues, devido à enorme importância de tais habitats para a reprodução da vida animal. (FONSECA, 2012, p. 08)
Paulo Benzerril Jr. (1993, p. 36), fala sobre o papel da cobertura vegetal, a mata ciliar. Ele explica que tanto no deflúvio superficial, que é parte da chuva que escoa pelo solo, quanto no deflúvio de base, que é o resultado da percolação da água no solo, a cobertura vegetal se desloca em baixa velocidade e alimenta rios e lagos.
Quando essa cobertura é removida, o intervalo de tempo entre a queda da chuva e os efeitos nos cursos d’água é reduzido, diminuindo a retenção de água nas bacias hidrográficas e aumenta o pico das cheias. Ademais, a cobertura vegetal também é importante para limitar a ocorrência de erosões no solo.
Dada a importância das áreas de preservação permanente, é preciso ater-se às críticas ao artigo 3° do antigo Código Florestal, uma vez que ele, desde então, já permitia a supressão de áreas de preservação permanente.
Já em seu artigo 4º, o mencionado Código, conforme Beatriz C. R. Valladares Fonseca (2012, p.10) repete a supressão da vegetação em áreas de preservação permanente:
O art. 4º do Código Florestal de 1965 repetia que a supressão da vegetação em áreas de preservação permanente só pode ocorrer em casos de interesse social ou utilidade pública, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, e estabelece mais um requisito: a inexistência de alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. Impõe também a implantação de medidas mitigadoras e compensatórias. (FONSECA, 2012, p.10)
Os demais artigos, embora não menos importantes, não serão mencionados aqui, sob pena de o trabalho desviar-se de seu objetivo e intentar a ser uma espécie de obra comentada do Código Florestal. Todavia, uma última consideração à letra de lei deve ser realizada, como forma de identificar o que o código trazia como conceitos de áreas de preservação permanente, reserva legal, utilidade pública e interesse social:
§ 2o Para os efeitos deste Código, entende-se por: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001) (Vide Decreto nº 5.975, de 2006)
I – (omissis).
II - área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001).
III - Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
IV - utilidade pública: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001).
b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia e aos serviços de telecomunicações e de radiodifusão;(Redação dada pela Lei nº 11.934, de 2009) c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
V - interesse social: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001). a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área; e (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
VI – (omissis).
Como se pode observar, o código traz definições abrangentes do que vem a ser cada um desses institutos, o que pode ser um “álibi” para eventuais burlas ao objetivo real do dispositivo legal. Os conceitos abertos trazidos pelo Código Florestal de 1965 receberam diversas e acertadas críticas, em razão de abrir espaço para que os poderosos proprietários se utilizassem de “artimanhas” para contornar a legislação, prejudicando toda uma coletividade.
2.3 O Código Florestal de 2012
2.3.1 Conceitos importantes da nova lei
A Lei 12.651/12 trouxe uma série de novos conceitos da esfera florestal. Neste capítulo, passa-se a estudar e a conceituar algumas das denominações trazidas pelo novo Código Florestal, sucessor do Código de 1965.
2.3.2 Funções Sistêmicas
As Funções Ecossistêmicas, por exemplo, são uma forma de análise técnica das Reservas Legais e das Áreas de Preservação Permanente, a fim de considerar a finalidade delas e qual a sua contribuição para o ecossistema e para a população como um todo.
Gretchen Daily, nesse sentido, dispõe:
A compreensão da definição de funções ecológicas ou ecossistêmicas é relevante porque, por meio delas, dá-se a geração dos chamados serviços ecossistêmicos, ou seja, dos benefícios diretos e indiretos obtidos pelo ser humano a partir dos ecossistemas, como, por exemplo, a provisão de alimentos, a regulação climática, a formação do solo. (DAILY, 1997, p. 253-260)
Portanto, utilizando as funções ecossistêmicas, é possível entender os processos ecológicos essenciais de forma técnica, com observância da ciência e transmitindo isso à própria lei.
2.3.3 Áreas de Preservação Permanente
As áreas de Preservações Permanentes, por sua vez, podem ser definidas como áreas protegidas em local de elevada relevância ou fragilidade ambiental. Esses lugares podem ser margens de nascentes, riachos rios e lagos, topos de morro etc. Tais áreas podem ou não ser cobertas por vegetação nativa, com a função de preservar os recursos ambientais hídricos, paisagísticos ou de caráter geológico. Ademais, busca-se a preservar a estabilidade geológica, a biodiversidade, a fauna e a flora.
Paulo Machado, a esse respeito:
A vegetação, nativa ou não, e a própria área são objeto de preservação não só por si mesmas, mas pelas suas funções protetoras das águas, do solo, da biodiversidade (aí compreendendo o fluxo gênico de fauna e flora), da paisagem e do bem estar humano. A área de preservação permanente - APP não é um favor da lei, é um ato de inteligência social e é de fácil adaptação às condições ambientais. (MACHADO, 2007, p. 735).
O novo Código Florestal trouxe a mesma definição já existente na Lei 4.771/65 em relação à função ecossistêmica prestada pelas Áreas de Preservação Permanente.
2.3.4 Reservas Legais
Já as Reservas Legais guardam sua definição em área localizada no interior da propriedade ou posse rural, que deve ser mantida com a cobertura vegetal original (nativa), haja vista a necessidade de manutenção representativa do bioma. A preservação de processos ecológicos e parte original do bioma são a ideia inerente à Reserva Legal, com o intuito maior de equilíbrio do meio, o que não aconteceria caso houvesse exploração/mudança da área total.
Por outro lado, numerosos são os estudos que apontam para a importância da manutenção e recuperação das reservas legais, notadamente em regiões de fitofisionomias não florestais, para a sobrevivência de muitíssimas espécies animais. Praticamente todas as estratégias públicas de recuperação de ecossistemas se apoiam na existência da RL para sua implementação (MMA, 2003), cientes que são da ineficiência na conservação de grandes blocos de vegetação nativa se no restante da paisagem não houver qualquer tipo de conectividade entre eles. (VALLE, 2010, p.360)
Até aqui, existe clareza na compreensão de que as áreas de preservação permanente e a reserva legal funcionam de forma diversa e desempenham papeis diferentes. Contudo, são complementos uma à outra.
Um Código Florestal que não consegue demostrar a sua capacidade de proteger as pessoas e os processos ecológicos essenciais para que a vida possa se desenvolver e que não consegue veicular uma relação de indivisibilidade entre as liberdades econômicas e a conservação dos recursos naturais, propõe, de forma ostensiva, que os recursos naturais não poderão ser explorados de forma duradoura. (LEITE; AYALA, 2012, p. 375-376)
Conclui-se, portanto, pela importância do Código e dos dispositivos por ele criados com o fim de estabelecer a preservação.
2.3.5 Módulos Fiscais
Em continuidade à conceituação, módulos fiscais são uma unidade de medida agrária criada peça Lei 6.746/79. A finalidade é o cálculo do Imposto Territorial Rural. Cada município tem a sua extensão. A Lei 12.651/12 trata o tamanho da propriedade rural em módulos fiscais, não levando em conta outros aspectos importantes como, por exemplo, a condição social do proprietário. Estabelece como propriedade rural familiar ou pequena propriedade rural, em seu artigo 3º, aquelas propriedades com até quatro módulos fiscais.
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
[...]
V - pequena propriedade ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos de reforma agrária, e que atenda ao disposto no art. 3o da Lei no 11.326, de 24 de julho de 2006. (BRASIL, 2012)
Carlos Alberto Valera e Mauro da Fonseca (2014) fazem considerações relevantes em relação ao artigo 3º da nova lei. Segundo eles, a utilização do módulo fiscal como parâmetro para tratamento diferenciado para recuperação de áreas de preservação permanente e de reservas legais poderá causar grandiosa insegurança jurídica, visto que a política ambiental nacional ficará condicionada a um ato normativo infralegal do Presidente do INCRA. Também mencionam que não há disposições claras sobre casos de alteração superveniente do tamanho dos módulos fiscais.
Ainda, segundo os mesmos autores, a equiparação indistinta também pode repercutir no próprio crédito agrícola e gerar uma interpretação analógica errônea de que qualquer proprietário ou possuidor rural que seja possuidor de até quatro módulos fiscais e que jamais foi agricultor familiar ou pertenceu a comunidades tradicionais poderia, por equiparação, pleitear os recursos financeiros destinados a este seguimento, agravando a já achacosa política creditícia rural.
2.3.6 Cadastro Ambiental Rural
Trata-se de um registro público realizado em meio eletrônico, abrangendo todo o território nacional, de forma obrigatória para quaisquer imóveis rurais. O cadastro é importante para o controle das propriedades rurais visando o monitoramento ambiental. É citado pelo artigo 29 da Lei 12.651/12:
Art. 29. É criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
§ 1o A inscrição do imóvel rural no CAR deverá ser feita, preferencialmente, no órgão ambiental municipal ou estadual, que, nos termos do regulamento, exigirá do proprietário ou possuidor rural: (Redação dada pela Lei nº 12.727, de 2012).
I - identificação do proprietário ou possuidor rural;
II - comprovação da propriedade ou posse;
III - identificação do imóvel por meio de planta e memorial descritivo, contendo a indicação das coordenadas geográficas com pelo menos um ponto de amarração do perímetro do imóvel, informando a localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e, caso existente, também da localização da Reserva Legal.
§ 2o O cadastramento não será considerado título para fins de reconhecimento do direito de propriedade ou posse, tampouco elimina a necessidade de cumprimento do disposto no art. 2o da Lei no 10.267, de 28 de agosto de 2001.
§ 3o A inscrição no CAR será obrigatória para todas as propriedades e posses rurais, devendo ser requerida até 31 de dezembro de 2017, prorrogável por mais 1 (um) ano por ato do Chefe do Poder Executivo. (Redação dada pela Lei nº 13.295, de 2016)
Como se pode observar, a partir da letra da lei, o Cadastro Ambiental Rural deve ser realizado conforme as disposições contidas no artigo 29 e sua finalidade é concentrar, em uma base de dados única, informações sobre toda propriedade rural existente em território brasileiro, para que seja mais fácil o controle, monitoramento e planejamento que sejam capazes de garantir o objetivo comum de preservação.
3 CONCLUSÃO
Diante do que foi demonstrado, fica claro e evidente que a parte conceitual de uma matéria tem uma importância singular para a compreensão pelo cidadão, uma vez que há, quando se fala em Direito Ambiental, inúmeros termos técnicos que prejudicam quem não tem um contato mais frequente com tal área. Assim, o trabalho trouxe os principais conceitos do Código Florestal de 1965, com a finalidade de trazer elementos para que o leitor faça um juízo crítico em relação ao atual código.
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