4 Concessão do direito real de uso e concessão de uso especial para fins de moradia

A concessão de uso especial para fins de moradia e a concessão de direito real de uso, são direitos reais sobre coisa alheia, introduzidos no Código Civil de 2002 (CC/2002), por meio do art. 10 da Lei 11.481 de 31 de maio de 2007. Em razão disso, o art. 1225 passou a prever mais dois direitos reais.

Impende ressaltar que nos dois casos há apenas a transferência da posse para os usuários, constituindo em favor deles um direito real, sendo que o bem continua pertencendo à Administração Pública. Nesse sentido, o art. 1214 do CC/2002 estabelece que, por se tratar de direito de habitação de casa alheia, o usuário beneficiado não a pode alugar, nem emprestar, conforme os princípios da inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade, mas simplesmente ocupá-la com sua família.

Concessão do direito real de uso

No tocante ao direito real de uso, a sua fruição é limitada, de forma que tem como função a satisfação das necessidades da família atendida. Nesse prisma, Farias e Rosenvald (2015) entendem que o termo “necessidade” previsto na lei é indeterminado, sendo que a sua dimensão será definida tendo-se como base a condição social do titular do direito, bem a realidade da comunidade onde está inserido, além da quantidade de pessoas que dependam desse direito para ter onde morar.

Di Pietro (2017) define concessão, em sentido amplo, como o contrato administrativo pelo qual a Administração confere ao particular a execução remunerada de serviço público, de obra pública ou de serviço de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ou lhe cede o uso de bem público, para que o explore pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais.

O modelo jurídico de direito real, conforme preceituam Farias e Rosenvald (2015), se difere da concessão de uso (contrato de natureza meramente obrigacional), prestando-se aos fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo de terra ou outra utilização de interesse social, sendo contratada gratuita ou onerosamente, por instrumento público, particular (terrenos privados), ou por simples termo administrativo. Não se limita apenas à questão de moradia.

Se diferenciam também em relação a transmissão, enquanto concessão de uso transmite-se por morte ou negócio jurídico inter vivos, o direito real de uso, vitalício e intuitu personae (FARIAS; ROSENVALD, 2015).

No caput do art. 7º do Decreto-lei 271, de 28 de fevereiro de 1967, alterado pela Lei nº 11.481 de 2007, agora dispõe que é instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas. O legislador, desta forma, demonstra atenção às populações de baixa renda

Reforça o Decreto-lei n. 271 de 1967 em seu art. 7º, §2º que desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas.

Concessão do uso especial para fins de moradia

Estão elencados no art. 6º da CRFB/1988 os direitos sociais e entre eles está o direito à moradia. Prevê também em seu art. 183, §1º, que o título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

A concessão do uso especial para fins de moradia é direcionada aos imóveis públicos, relacionando-se imediatamente à função social da posse. Em vista disso, se diferencia do direito real de uso, pois a finalidade da primeira é exclusivamente para moradia, não abrangendo qualquer ocupação que traduza interesse social (FARIAS; ROSENVALD, 2015).

Segundo Ribeiro (2016), com a previsão desse instituto, pode-se regularizar a situação fundiária de imóveis públicos ocupados de forma irregular, além de garantir o acesso da população de carente às terras urbanas. Desse modo, a ocupação das terras públicas ociosas que não cumpriam com a sua função social passou a ser regulamentada pela Medida Provisória 2.220 de 2001, a qual estabelece que para a concessão do direito, o beneficiário não poderá ser proprietário ou concessionário de outro imóvel tanto urbano quanto rural. Além disso, apenas poderá ser garantido o direito de uso do bem público para fins de moradia apenas uma vez ao mesmo concessionário. Nesse diapasão, a referida Medida Provisória dispõe em seu artigo primeiro que:

Art. 1o Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural (BRASIL, 2001)

Em virtude da vedação da aquisição de propriedade pública por usucapião, evidencia-se que esse instituto apenas transfere a posse ao particular. No entanto, por se tratar de direito subjetivo, a concessão garante o poder de preservar a posse até mesmo contra as arbitrariedades do Estado. Assim, caso a administração pública necessite, de forma fundamentada, da remoção da família em decorrência de interesse público, deverá indenizar o beneficiário. Tratando-se de herdeiro legítimo do concessionário, é garantido a ele o direito de continuar na posse de seu antecessor. No entanto, para que isso ocorra, o descendente deverá residir no imóvel na ocasião da abertura da sucessão (RIBEIRO, 2016).

Pelo apontado, verifica-se que o Estado desenvolveu medidas para assegurar o direito à moradia. Percebe-se ainda, que a lei estabeleceu alguns requisitos justos para amparar o indivíduo, bem como seu núcleo familiar, que carece de moradia, garantindo um uso social da terra pública ociosa.


Considerações finais

No Brasil, apesar de serem direitos constitucionais positivados, o direito à moradia e à propriedade geralmente são confundidos entre si. Todavia, esses direitos não se confundem, podendo ou não coexistirem.

São direitos autônomos, sendo o direito à moradia um direito que garante vida digna à população.

Os direitos à moradia e o direito à propriedade foram implantados na Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, estabelecendo, pois, estes pressupostos como fundamentais para uma vida digna, além de assumir papel de defesa à integridade humana.

O Brasil, ao se tornar signatário dessa Declaração, concede ao direito à moradia status de garantia fundamental de segunda dimensão por meio da Emenda Constitucional 26 de 14 de fevereiro de 2000, trazendo no bojo do artigo 6º, caput da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988), nova redação, e, como tal, é dever do Estado garantir seja cumprido de forma positiva, através de políticas públicas que assegurem o acesso a todos.

“Os direitos sociais constituem as liberdades positivas, de observância obrigatória em um Estado Social de Direito, tendo por objetivo melhoria das condições de vida dos hipossuficientes, visando a concretização da igualdade social” (ALEXANDRINO; PAULO, 2015, p.247).

Já o direito à propriedade, que diz respeito às faculdades que o proprietário tem de usar, gozar, dispor e reivindicar o bem, está previsto no art. 5º, incisos XXII e XXII da CRFB/1988. Os referidos incisos ainda fazem menção à função social da propriedade, englobando princípios do bem comum, da participação e da solidariedade que norteiam essa função realizada pela propriedade.

 Pela sua relevância e significado, essa necessidade passou a ser reconhecida como direito inerente à pessoa humana, todavia, não é amplamente observado. Segundo o censo demográfico do IBGE de 2010, são mais de 6 milhões de domicílios vagos, e mais de 6,9 milhões de família sem ter onde residir.

Ainda, tem-se mais de 10 mil imóveis pertencentes à união, sendo 80% deles prédios comerciais, residências, salas, galpões e terrenos.

No tocante ao tema invasão e ocupação, geralmente são edificações privadas que são atingidas em maior número. As pessoas que, em regra, vivem em situação de miserabilidade, escolhem determinado local para ocupar e ali estabelecem sua residência ou mesmo seu local de trabalho; imóveis estes que podem ser alcançados pelo instituo do usucapião. Mas quando acontece com prédios públicos, os bens intitulados de dominicais, aqueles que, conforme o art. 99 do CC/2002, são os “[...] que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades”, não podem ser tomados por particulares e tampouco usucapidos.

Tal previsão encontra-se expressa na CRFB/1988, art. 183, parágrafo 3º e 191, parágrafo único que deixam expressos em suas redações que os imóveis públicos não podem ser adquiridos por usucapião quando a propriedade é adquirida de pela posse ininterrupta e prolongada. O art. 102 do CC/2002 rechaça o previsto na Carta Constitucional.

Acontece que esses imóveis em desuso pela administração pública não têm destinação específica, apenas geram despesas. Ainda, apesar desse número elevado de imóveis sem utilidade, estima-se, de acordo com o Ministério de Planejamento, seja gasto algo em torno de R$1,6 bilhão por ano com aluguéis para abrigar órgãos públicos.

Observa-se, pois, através dessa pequena análise que os prédios inutilizados pela Administração Pública não estão exercendo a sua função social, e sim, despesa para os cofres públicos. Daí se extrai o questionamento: quantos prédios públicos estão abandonados poderiam servir de moradia para a população mais pobre?

Por mais que seja uma ordem expressa na CRFB/1988 a de que imóveis públicos não podem ser objeto de usucapião, em contrapartida também o é a garantia fundamental à moradia digna.

Acredita-se que seja o bem de que natureza for, deve-se prestar ao fim que se destina, assim, ao múnus da função da social.

Quanto ao jurisdicionado, ao determinar a remoção de pessoas das edificações esbulhadas, cumpre a lei, pois tem o Estado direito de reaver a posse do bem. Lado outro, quando são tomadas essas providências, deixa de observar direito e garantia fundamental elencada no art. 6º da CRFB/1988.

Às vistas dos princípios da proporcionalidade, da dignidade da pessoa humana e da razoabilidade, cujo principal intuito é a preservação e o respeito dos direitos de cada cidadão e a manutenção do bem-estar social, percebe-se que seria justo valer-se dos institutos da concessão do direito real de uso e concessão de uso especial para fins de moradia, uma vez que os imóveis inutilizados, geradores de despesa para o Governo, passariam a ser de responsabilidade do sujeito ocupante, o qual teria pura e tão somente a posse do bem, durante toda sua vida, sem que recaísse sobre os mesmos o instituto do usucapião. Logo, a propriedade exerceria a função a qual é destinada, e deixaria de ser fonte de despesas para a Administração Pública.


Autores


Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

OLIVEIRA, Maria Victória Veloso e; , Maísa Cantuária da Silva et al. A crise habitacional no Brasil e o direito à propriedade: Os institutos da concessão de direito real de uso (CDRU) e da concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) como solução viável ao desenvolvimento urbano e enfrentamento da crise. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 24, n. 6020, 25 dez. 2019. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/76030. Acesso em: 26 jan. 2022.

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