Usucapião administrativa: reflexos no registro de imóveis

"Enquanto as leis forem necessárias, os homens não estarão capacitados para a liberdade" (Pitágoras)

Resumo: A Conversão da Legitimação de Posse em Propriedade, também conhecida como Usucapião Administrativa, é um importante instrumento de regularização fundiária e política urbana que visa concretizar a função social da propriedade. Foi inserido no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei 11.977/2009, ou Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida. Investigar o instituto, sua aplicação prática e o impacto na atividade do Oficial Registrador Imobiliário são objetivos deste trabalho de pesquisa. As etapas de Averbação do Auto de Demarcação Urbanística, Elaboração do Projeto de Regularização Fundiária, Registro do Parcelamento decorrente do Projeto de Regularização Fundiária, Registro da Legitimação de Posse, Registro da conversão da legitimação de posse em propriedade e a Averbação do cancelamento da Legitimação de Posse serão objeto de análise.

Palavras-chave: usucapião administrativa, regularização fundiária, política urbana, função social da propriedade

Sumário: INTRODUÇÃO. 1.  O DIREITO DE PROPRIEDADE E A OCUPAÇÃO DO SOLO. 1.1 O Direito de Propriedade e as Dimensões de Direitos Fundamentais. 1.1.1 1ª Dimensão – liberdade. 1.1.2 2ª dimensão – Igualdade. 1.1.3 3ª dimensão – Fraternidade. 2. a função social da POSSE e da propriedade e Os instrumentos de Regularização Fundiária no Ordenamento Jurídico Brasileiro. 2.1 A Função Social da Propriedade. 3. da usucapião administrativa e seus reflexos no registro de imóveis. 3.1 Do Procedimento da Usucapião Administrativa. 3.1.1 Da Averbação do Auto de Demarcação Urbanística. 3.1.2 Elaboração do Projeto de Regularização Fundiária; 3.1.3 Registro do Parcelamento decorrente do Projeto de Regularização Fundiária; 3.1.4 Do Registro da Legitimação de Posse. 3.1.5 Do Registro da Conversão da Legitimação de Posse em Propriedade. 3.1.6 Da Averbação do Cancelamento da Legitimação de Posse. 3.2 A Redução dos Emolumentos na Lei 11.977/2009 e a Vedação das Isenções Heterônomas. CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS.

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INTRODUÇÃO

A Lei 11.977/2009 é conhecida por ter criado o Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV destinado a suprir o deficit habitacional e assegurar o direito constitucional à moradia. Isto tudo através da geração de emprego e renda por meio do fomento do setor da construção civil.

No entanto, a Lei não se resumiu à criação do referido Programa. Felizmente o legislador não fechou os olhos à realidade fática de milhares de aglomerados populacionais que se formaram de maneira irregular nas cidades brasileiras. Neste contexto, a Lei 11.977/2009 também tratou da Regularização Fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, e inovou ao instituir uma forma de usucapião que dispensa a intervenção judicial.

Neste contexto, os novos instrumentos jurídicos que passam a fazer parte do dia-a-dia dos serviços de Registro de Imóveis, como a averbação do auto de demarcação urbanística, o registro da legitimação de posse e da conversão da legitimação de posse em propriedade, prevista no art. 60 da Lei 11.977/2009 integram o tema da presente pesquisa.

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1.  O DIREITO DE PROPRIEDADE E A OCUPAÇÃO DO SOLO

Na antiguidade não existia a ideia de propriedade individual de imóveis. O homem, como ser gregário que é, vivia em grupos, ocupando conjuntamente casas e terras. Individualizavam-se apenas os bens de consumo, como roupas e armas.

“Somente quando a terra passou a ser explorada para fins comerciais aquele que a tornava produtiva ficou sendo não só seu dono, como também de seus frutos e produtos, mas essa ocupação não recebia proteção jurídica, por não haver ainda uma sociedade politicamente organizada”.^[1]

O direito de propriedade começou a ser assegurado em sua plenitude no Brasil pela Constituição Imperial de 1824. Na época, era tido como um direito absoluto, bastante distante do direito de propriedade vinculado à função social tal qual no texto constitucional de 1696 e na Constituição vigente^[2].

Desde a Constituição Imperial de 1824 o Brasil adota um sistema de registro imobiliário eclético, resultante da fusão entre o sistema alemão e o francês: trata-se de um procedimento complexo, em que não basta o título, mas é imprescindível seu registro. Neste ínterim, o registro possui o duplo efeito de constituir o direito real (efeito constitutivo) e anunciá-lo a terceiros (efeito publicitário). Antes do registro existe apenas direito pessoal entre os contratantes e a partir do lançamento registral nasce o direito real. “A causa é a escritura, e o efeito é o registro. Pelo sistema brasileiro, anulada a escritura que é a causa, por consequência, anula-se o registro”,^[3]

O art. 1.227 do Código Civil estabelece que a constituição ou transmissão dos direitos reais sobre imóveis dependem do registro do título aquisitivo no Cartório de Registro de Imóveis.

No mesmo norte, o art. 1.245^[4] estabelece que a transferência entre vivos da propriedade se dá mediante o registro do título translativo no Registro Imobiliário.

Assim, o Registro Imobiliário tem a importante função de “permitir a aquisição da propriedade, passando o adquirente e a ser, com segurança, o proprietário do imóvel adquirido por ato inter vivos, a partir do registro”.^[5]

Note-se que esta transmissão estará condicionada ao registro apenas nos atos inter vivos, pois nos atos causa mortis a transmissão se dá no momento da abertura da sucessão nos termos do artigo 1.784 do Código Civil^[6]. Neste último caso, o registro imobiliário não processará a transferência da propriedade, mas será indispensável o registro do formal de partilha ou carta de adjudicação para que se perfectibilize a cadeia sucessória e o herdeiro passe a ter disponibilidade sobre o bem.

Assim, tem-se que

 “ a aquisição da propriedade imóvel pelo direito hereditário, pela acessão ou pelo usucapião independerá de registro, visto que este tão somente afirmará a disponibilidade do bem de raiz e será feito em obediência ao princípio da continuidade”.^[7]

A dinâmica social de ocupação do solo urbano nem sempre segue os procedimentos previstos para parcelamento do solo e regularização dos novos grupos habitacionais. Considerando-se a existência em praticamente todas as cidades do país de assentamentos populacionais irregulares, e que predominam moradores de baixa renda, fez-se necessário que o Direito criasse instrumentos para a regularização fundiária destes assentamentos urbanos consolidados. 

Neste norte, a demarcação urbanística, a legitimação de posse e a sua posterior conversão em propriedade, ou seja, os institutos envolvidos na chamada usucapião administrativa, inserem-se no contexto de um sistema registral imobiliário socialmente útil e voltado à consecução dos objetivos constitucionais.

Por se tratar de institutos relativamente novos, e pouco conhecidos no mundo jurídico, justifica-se o desenvolvimento deste trabalho monográfico.

Note-se que desde o final da década de 1970 vigora no Brasil a Lei 6.766/1979 que prevê os institutos de desmembramento e loteamento para parcelar o solo urbano de maneira regular e dar origem a novos núcleos populacionais.

Contudo, a dinâmica das relações sociais presente nas cidades brasileiras, em especial entre a população de baixa renda, fez com que as famílias fossem se estabelecendo em zonas não ocupadas e dando origem a novos assentamentos urbanos sem qualquer espécie de planejamento ou tutela jurídica.

Por muito tempo, o sistema registral brasileiro que tinha como primado a proteção da propriedade privada não previa soluções para regularizar a situação fática destes assentamentos urbanos consolidados.

Ocorre que para se tentar compreender a dinâmica dos instrumentos jurídicos de regularização fundiária, que em última análise destinam-se à consolidar uma garantia constitucional do direito social à moradia, faz necessário previamente analisar o direito de propriedade e sua relação com as dimensões de direitos fundamentais.

1.1 O Direito de Propriedade e as Dimensões de Direitos Fundamentais

A partir da evolução constante da sociedade, as necessidades solidificam-se em direitos que, quando consolidados, deixam marcas na evolução histórico-jurídica das nações^[8]. Assim o foi com os direitos individuais, civis e políticos (ou direitos de 1ª dimensão), os direitos sociais (ou de 2ª dimensão) e, finalmente, os direitos transindividuais (de 3ª dimensão)^[9].

Ressalte-se que a divisão dos direitos fundamentais em gerações - ou dimensões como prefere Paulo Bonavides^[10] - leva em conta o modelo de Estado então vigente. Trata-se de uma divisão meramente didática que representa um “processo histórico em que os direitos se somam, nunca se excluem”^[11].

1.1.1 1ª Dimensão – liberdade

A primeira dimensão de direitos consagra os direitos civis e políticos, ou seja, deveres negativos que impõe um não agir estatal para preservar os direitos e garantias individuais e coletivos.

Historicamente, na Europa pré-revolucionária (absolutista), vigorava o Discurso do Absolutismo. O Rei era o representante de Deus para os assuntos Políticos e este período ficou marcado pelas seguintes máximas: “The king can do no wrong” e “Le Estat se Moi”.

Com a secularização do conhecimento e a ascensão do LIBERALISMO, passou a viger a regra de que o Estado não pode interferir na vida privada.

Durante o século XVIII, as “luzes” iluminaram a Europa. O modelo Liberal ascendeu no contexto da Revolução Industrial e a ordem do dia era a interferência estatal mínima nas relações sociais. Como reação da burguesia ao Estado absolutista das décadas anteriores, consolidaram-se os direitos de 1ª dimensão ou direitos negativos, os quais consistiam em um dever de não-intervenção, um não-agir estatal^[12].

Em um momento histórico pós-absolutista foi necessário limitar a atuação estatal e impor um não-agir estatal.

A forma então pensada para se limitar eficazmente o poder estatal consistiu na asseguração dos direitos civis (boa parte do nosso atual artigo 5º da Constituição) e políticos (Capítulo IV, arts. 14, 15 e 16, também da Carta Magna).

No entanto, o problema não estava solucionado definitivamente, pois a sociedade é dinâmica e a evolução do processo histórico Demonstrou que a burguesia que concentrava o poder econômico era a única que usufruía dos direitos civis e políticos em detrimento da patuléia. Surge o embate capital versus trabalho e desenvolvem-se os direitos fundamentais de 2ª dimensão.

Note-se que se buscarmos inserir o direito de propriedade neste contexto, não é difícil observar que ao assegurar o direito de propriedade aos cidadãos estar-se-ia limitando a ingerência estatal sobre os bens de propriedade privada.

É possível concluir, pois, que dentro deste raciocínio geracional, podemos situar o direito de propriedade entre os direitos fundamentais de 1ª dimensão, caracterizados por um não agir estatal, ou seja, na limitação do poder do Estado para privilegiar um direito e garantia individual: a propriedade.

No entanto, do embate capital versus trabalho e da instabilidade social dele decorrente fez-se necessário rever o papel do Estado, naqueles que chamamos de direitos de 2ª dimensão.

1.1.2 2ª dimensão – Igualdade

Aqui se inserem os direitos fundamentais ligados ao Estado de bem-estar social, ou welfare state. Tratam-se dos direitos sociais, econômicos e culturais.

Com o “avanço lento e gradual da conquista de direitos^[13]”, o liberalismo econômico passou a demonstrar-se insuficiente. O impacto causado pela Primeira Guerra Mundial e o “crash” da Bolsa de Nova Iorque, em 1929, contribuíram para alterar irremediavelmente o status quo ante. “Estavam em ebulição os direitos sociais que deram origem ao Estado social: o direito à educação, à saúde, ao trabalho [...]”^[14].

Consolidaram-se, então, os direitos fundamentais de segunda dimensão. Vigia o Estado de bem-estar social, o qual pressupunha uma ação estatal intervencionista, de índole material ou normativa, a fim de promover os benefícios e anseios sociais que o capitalismo liberal não deu conta de suprir^[15].

Foi necessário mudar o perfil do Estado, que passou de mero expectador para fomentador e garantidor de direitos sociais.

Chamam-se direitos positivos ou prestacionais, porque o Estado precisa intervir e fornecer os serviços básicos para a sociedade visando equacionar as desigualdades materiais.

Note-se que a propriedade, apesar de originalmente ser um direito fundamental de 1ª dimensão também tem um viés social. Ora: é através da garantia do direito de propriedade imobiliária que se pode concretizar um dos direitos sociais inseridos no rol do caput do art. 6º da Constituição: o direito à Moradia^[16].

Ademais, uma série de institutos atuais, ligados ao direito urbanístico e às formas de intervenção do Estado na propriedade privada estão relacionados com este aspecto prestacional do Estado.

Se por um lado a Constituição assegura no art. 5º, XXII, o direito à propriedade, logo no inciso seguinte estabelece que esta propriedade deverá atender à sua função social.

Se esta função social da propriedade não for observada, leia-se, se o proprietário de imóvel urbano não der ao bem destinação compatível com as diretrizes do plano diretor ou se o proprietário de área rural não a tornar produtiva dentro de parâmetros estabelecidos pelo Poder Público, “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”.^[17]

1.1.3 3ª dimensão – Fraternidade

Na terceira dimensão de direitos fundamentais consolidam-se os direitos difusos dos povos, que estão relacionados com o ambiente, com o consumidor e com o desenvolvimento.

Em evolução constante, a sociedade passou a clamar por direitos em que o titular deixa de ser o indivíduo e passa a ser a coletividade: são os chamados direitos transindividuais, difusos ou coletivos. “Nesta ordem, veio a proteção ao meio ambiente, aos consumidores e [...] ‘os direitos econômicos (salário mínimo, proteção econômica dos menores, desvalidos, idosos, etc)’ ”^[18].

A respeito desta 3ª dimensão de direitos, Geilza Diniz^[19] aponta o ideal de fraternidade como dotado de uma amplitude maior que as gerações que o antecederam. Tratam-se de “direitos transindividuais, direitos dos povos e da solidariedade: paz, autodeterminação, desenvolvimento – direitos coletivos e difusos: consumidor, meio ambiente, criança”.

Na esfera do meio ambiente, insere-se o direito ao meio ambiente artificial propício ao desenvolvimento humano. O direito urbanístico, na medida em que se destina a ordenar o desenvolvimento da funções sociais das cidades e garantir o bem-estar de seus habitantes, pode, pois, ser considerado um direito de terceira dimensão.

Fica evidente nesta 3ª dimensão a proteção à pessoa humana como um tema global. No pós-segunda guerra mundial foram criadas instituições (ONU) e publicadas cartas de direitos (Declaração Internacional dos Direitos Humanos) demonstrando esta preocupação universal.

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2. a função social da POSSE e da propriedade e Os instrumentos de Regularização Fundiária no Ordenamento Jurídico Brasileiro

No Título da Ordem Econômica e Financeira, a Constituição da República destinou o Capítulo II à Política Urbana. Em seu art. 182, reserva especial importância ao Poder Público Municipal ao responsabilizá-lo pela execução da política de desenvolvimento urbano, que tem por “objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.^[20]

O Estatuto das Cidades, Lei 10.257/2001 regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição da República de 1988 e estabeleceu as diretrizes básicas da política urbana no pais, elegendo como instrumentos básicos o plano diretor e a disciplina do parcelamento, uso e ocupação do solo.

Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

III – planejamento municipal, em especial:

a) plano diretor;

b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo [...]^[21];

Já no que concerne à regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos, o Capítulo III da Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida passou a ser a verdadeira lei de referência no ordenamento jurídico atual.

Sem fechar os olhos para a situação dos assentamentos urbanos consolidados, a Lei prevê no seu art. 52 que se os assentamentos forem anteriores à 08/07/2009 (data de publicação da Lei), “o Município poderá autorizar a redução do percentual de áreas destinadas ao uso público e da área mínima dos lotes definidos na legislação de parcelamento do solo urbano”^[22]. Em outras palavras, o Legislador relativiza requisitos urbanísticos para viabilizar a regularização dos núcleos urbanos já instalados, permitindo aos seus moradores o acesso à titulação de suas propriedades.

Também considerando que regularizar uma área muito extensa é um procedimento complexo que gera custos consideráveis e poderia atrasar ou inviabilizar a conclusão do projeto do auto de demarcação, a Lei prevê no § 3º  do art. 51 que “a regularização fundiária pode ser implementada por etapas”.

Vale mencionar que o Capítulo III que trata da Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos possui uma seção destinada à Regularização Fundiária de Interesse Social, em que será indispensável a aprovação do projeto pelo Município, e também uma seção que trata da Regularização Fundiária de Interesse Específico em que serão necessários o aval da autoridade licenciadora, bem como a emissão das respectivas licenças urbanística e ambiental.

A Lei define regularização fundiária de interesse social como sendo aquela destinada a formalizar assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, nos seguintes casos:

“a) em que a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, 5 (cinco) anos; 

b) de imóveis situados em ZEIS; ou 

c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social;”^[23]

Já o conceito de regularização fundiária de interesse específico vem por exclusão: “quando não caracterizado o interesse social”^[24] nos termos acima.

O Legislador atribuiu legitimidade a diversos interessados para promover a regularização fundiária dos assentamentos urbanos. A atribuição engloba desde a apresentação ao Oficial do Registro de Imóveis do auto de demarcação urbanística para sua averbação até todos os demais atos necessários à regularização fundiária, inclusive os de registro.

Os legitimados estão previstos no art. 50 da Lei do PMCMV. Vejamo-lo:

“Art. 50.  A regularização fundiária poderá ser promovida pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios e também por: 

I – seus beneficiários, individual ou coletivamente; e 

II – cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária”. 

Note-se que a legitimação abrange desde entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) até os beneficiários direitos, individual ou coletivamente, sem excluir as entidades coletivas e organizações fundacionais ou associativas que tenham entre seus objetivos a atuação na área de regularização fundiária.

Fica evidente, pois, que a atuação do Legislador teve como desiderato a regularização de áreas ocupadas por famílias de baixa renda, tendo como norte a função social da propriedade e da posse. Em outras palavras, o Estado está preocupado em fornecer titulação aos possuidores de bens imóveis em áreas de ocupação irregular como ocorre nas favelas brasileiras.

Esta preocupação não é recente, e fica bem evidenciada se considerarmos os dois incisos inseridos no art. 1.225 do Código Civil pela Lei 11.481 de 2007. A concessão de uso especial para fins de moradia e a concessão de direito real de uso são direitos reais pensados para atribuir alguma segurança jurídica aos titulares do domínio útil de bens públicos não passíveis de aquisição por usucapião.

Note-se, porém, que a Lei 11.977 estabelece que os imóveis abrangidos no auto de demarcação urbanística podem estar inseridos em uma das seguintes situações:

“I - domínio privado com proprietários não identificados, em razão de descrições imprecisas dos registros anteriores; 

II - domínio privado objeto do devido registro no registro de imóveis competente, ainda que de proprietários distintos; ou

III - domínio público”.^[25]

Assim, ainda que se trate de bem de titularidade indefinida ou de bem de domínio público, a lei autoriza sua inserção no projeto de regularização fundiária de interesse social.

É neste norte que, muito além de considerar apenas as teorias subjetiva e objetiva da posse, com seus expoentes e Savigny e Iherin, o Código Civil de 2002 abraçou a Teoria Social da Posse, em que a posse seria formada pelo conjunto de corpus (poder de fato sobre a coisa) e Função Social.

A opção do Legislador fica bem evidenciada pelos artigos 1.238, parágrafo único, 1.242, parágrafo único e 1.228 parágrafos 4º e 5º. Nos dois primeiros casos temos as usucapiões extraordinária e ordinária com prazo reduzido quando estiver presente a posse-trabalho. Já nos parágrafos do 1.228 temos o instituto da desapropriação judicial particular, mediante indenização.

No que concerne à regularização fundiária de interesse social da Lei 11.977/2009, vale dizer que o “Estado-providência” e intervencionista típico dos direitos fundamentais de segunda dimensão fica evidente quando se analisa o art. 55 que atribui ao Poder Público a implantação do sistema viário e de infraestrutura básica  previstos no  § 6º do art. 2º da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, ainda que a regularização seja promovida por outro legitimado.

E mais, como o objetivo é fornecer dignidade aos moradores destas áreas favelizadas até então esquecidas pelo Poder Público, “a realização de obras de implantação de infraestrutura básica e de equipamentos comunitários pelo poder público, bem como sua manutenção, pode ser realizada mesmo antes de concluída a regularização jurídica das situações dominiais dos imóveis”.^[26]

2.1 A Função Social da Propriedade

A propriedade privada sempre foi um direito chave no sistema jurídico, visto por muito tempo como viés de absolutividade, tal qual um direito intocável que só poderia ser atingido em casos extremos, com intervenção judicial.

Ao mesmo tempo em que garante o direito de propriedade^[27], a Constituição da República limita seu exercício ao determinar que “a propriedade atenderá a sua função social”^[28];

Com a introdução de institutos como o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo, desapropriação com pagamento em títulos, usucapião especial de imóvel urbano, direito de superfície, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, entre outros, o Estatuto das cidades passou a dar tutela diferenciada à propriedade privada. Após o transcurso do século XX sobre influência de viés fortemente protetivo da propriedade privada, nos termos do Código Civil de 1916, a propriedade socialmente útil passou a se impor com o advento da Constituição Cidadã, do Novo Código Civil e do Estatuto das Cidades.

Destro deste contexto de mudança paradigmática no direito registral e nos diretos reais brasileiros, em que a primazia da proteção à propriedade privada passa a ceder espaço para a função social da propriedade é que se pretende estudar a usucapião administrativa e os institutos correlatos.

Nos dizeres de Sérgio Jacomino, ao comentar a palestra proferida pelo desembargador Venício Salles do TJSP, a Lei 11.977/2009 tem um enorme potencial revolucionário no âmbito jurídico:

“A Lei 11.977/2009 concebe uma novidade capaz de provocar muita disputa e discussão no mundo jurídico, pois estrutura uma forma rápida e aparentemente eficaz de usucapião administrativa, que prescinde, por óbvio, de qualquer intervenção judicial, incumbindo à Administração Pública, mediante impulso próprio, assim como de interessados e entidades privadas (art. 50), prerrogativas para, através da demarcação e da legitimação de posse – instrumentos voltados à outorga da titulação dominial – , declarar o direito de propriedade privada beneficiando população de baixa renda.”^[29]

Note-se que o instituto da Usucapião Administrativa não representa afronta injustificada ao direito de propriedade. Ao contrário, insere-se neste contexto em que o direito de propriedade deve ser exercido tendo em vista sua função social.

“A usucapião administrativa representa uma forma para o reconhecimento do perecimento do direito de propriedade pela inércia ou descaso de seu titular, por exigir que o proprietário seja notificado, pessoal ou fictamente, quando da averbação do auto de demarcação, podendo promover impugnação. Ademais, dispõe de cinco anos, contados do registro da legitimação de posse, para reclamar ou reivindicar sua propriedade.”^[30]

Vale dizer que não é de hoje que o ordenamento jurídico atenta para a posse como uma situação fática de poder exercido por uma pessoa sobre um bem para juridicizar esta situação concreta transformando-a em direito.

Há mais de um século e meio, a Lei nº 601 de 1850 tratou de regularizar a situação dos sesmeiros ilegítimos, posseiros ou simples ocupantes de terras sem título hábil. Através da sanatio in radice os sesmeiros foram ‘revalidados’ e os posseiros ‘legitimados’ desde que nas terras mantivessem sua moradia habitual tornando-a produtivas.  ^[31]

Note-se que a ideia de posse-trabalho e destinação econômica da propriedade já estava presente naquele momento, e com a usucapião administrativa não é diferente.

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3. da usucapião administrativa e seus reflexos no registro de imóveis

A função social da propriedade, no que concerne aos habitantes de assentamentos urbanos consolidados que não foram constituídos de maneira regular em observância à Lei 6.766/1979, obteve mais um impulso com a promulgação da Lei 11.977/2009, a qual trata, em seu capítulo III da “Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos”, definida no art. 46 como “conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes” tudo visando garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

3.1 Do Procedimento da Usucapião Administrativa

Em rápida síntese, podemos vislumbrar as seguintes etapas administrativas para que haja a efetiva trasladação da titularidade sobre o bem imóvel objeto de usucapião administrativa:

a) Averbação do Auto de Demarcação Urbanística;

b) Elaboração do Projeto de Regularização Fundiária;

c) Registro do Parcelamento decorrente do Projeto de Regularização Fundiária;

d) Registro da Legitimação de Posse;

e) Registro da conversão da legitimação de posse em propriedade; ou

f)Averbação do cancelamento da Legitimação de Posse.

Na sequencia, serão analisadas cada uma destas etapas, com enfoque na atuação do registrador imobiliário.

3.1.1 Da Averbação do Auto de Demarcação Urbanística

A demarcação urbanística é conceituada no art. 47, III, da Lei 11.977 como “procedimento administrativo pelo qual o poder público, no âmbito da regularização fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo seus limites, área, localização e confrontantes”. Isto é feito com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses.

Na prática, o auto de demarcação urbanística deverá ser instruído com planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, de maneira que seja possível sua completa especialização objetiva e subjetiva, planta de sobreposição do imóvel demarcado com as áreas já matriculadas e certidão da matrícula ou transcrição da área.^[32]

Antes mesmo do protocolo do auto no serviço imobiliário, o Poder Público deverá notificar os órgãos da administração patrimonial dos demais entes federados para que manifestem em 30 dias sua anuência ou oposição ao procedimento, caso a área demarcada abranja bem público. Manifestar-se-ão, ainda, sobre os limites definidos no auto, na hipótese de área confrontante com imóvel público e sobre eventual titularidade pública da área caso o registrador não tenha condições de certificar a identidade subjetiva da área em razão da imprecisão dos registros existentes.^[33]

“§ 2o  O poder público deverá notificar os órgãos responsáveis pela administração patrimonial dos demais entes federados, previamente ao encaminhamento do auto de demarcação urbanística ao registro de imóveis, para que se manifestem no prazo de 30 (trinta) dias quanto:   (Redação dada pela Lei nº 12.424, de 2011)

I - à anuência ou oposição ao procedimento, na hipótese de a área a ser demarcada abranger imóvel público;    (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011)

II - aaos limites definidos no auto de demarcação urbanística, na hipótese de a área a ser demarcada confrontar com imóvel público; e  (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011)

III - à eventual titularidade pública da área, na hipótese de inexistência de registro anterior ou de impossibilidade de identificação dos proprietários em razão de imprecisão dos registros existentes.  (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011)”^[34]

A partir da apresentação para averbação do auto de demarcação urbanística, um procedimento complexo, composto por diversas fases em que há participação ativa do Oficial Registrador visa culminar no registro da legitimação de posse, que constituirá direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia^[35].

Adaptando-se à nova sistemática, a Lei 6.015/1973, conhecida como Lei de Registros Públicos, passou a dispor, em seu artigo 167, que no Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos: “II - a averbação: [...] 26.  do auto de demarcação urbanística”.^[36]

Quando o auto de demarcação urbanística for protocolado no Registro de Imóveis, o Oficial Registrador deverá proceder às buscas para identificação do proprietário da área a ser regularizada e das matrículas ou transcrições que correspondam à área^[37].

Na sequencia, o Oficial deverá notificar o proprietário e os confrontantes da área demarcada, pessoalmente ou pelo correio, com aviso de recebimento, ou ainda por solicitação feita ao Oficial de Títulos e Documentos da comarca da situação do imóvel ou do domicílio de quem deva recebê-la, para impugnarem a averbação do auto no prazo de 15 dias^[38].

Note-se que neste momento o eventual proprietário que está em vias de ser destituído dos poderes inerentes ao domínio tem a oportunidade de se opor ao procedimento, tal qual ocorreria em um processo de usucapião judicial.

O Poder Público (e não mais o Oficial do Registro de Imóveis^[39]) deverá notificar, por edital, os eventuais interessados, e também os proprietários e confrontantes que não forem localizados pelo Registrador, para que no prazo de 15 dias apresentem, caso queiram, impugnação à averbação da demarcação urbanística.^[40]

Assim, nota-se que o proprietário e os confrontantes serão inicialmente notificados pelo Oficial de Registro, no endereço fornecido pelo interessado, ou naquele constante do acervo imobiliário. Caso não sejam localizados, a notificação será por edital, a ser providenciado pelo Poder Público, que deverá conter um desenho simplificado da área e um resumo do auto de demarcação urbanística, com descrição que possibilite a identificação do imóvel.^[41]

Referido “edital será publicado no prazo máximo de 60 dias, uma vez pela imprensa oficial e uma vez em jornal de grande circulação local, e nele constará a intimação do prazo de 15 dias para impugnação à averbação”.^[42]

Se o prazo de 15 dias transcorrer in albis, o Registrador providenciará a averbação do auto de demarcação urbanística na matrícula da área a ser regularizada.^[43]

Por outro lado, se houver impugnação, o Oficial deve sobrestar a averbação e notificar o Poder Público para manifestação em 60 dias, prazo em que poderá propor alteração do auto ou adotar qualquer outra medida tendente a afastar a oposição do impugnante.^[44]

A regularização fundiária pode ser cindida para que sua conclusão seja viável, ainda que em parte. Em função disso, se a impugnação for parcial, o procedimento seguirá em relação à parcela não impugnada.^[45]

Nesta etapa a formação jurídica, a fé-pública e o bom senso do Registrador Imobiliário devem prevalecer, pois a Lei atribuiu ao Oficial a responsabilidade de intermediar interesses conflitantes e promover tentativa de acordo entre o impugnante e o poder público.^[46]

Somente se não houver acordo, encerrar-se-á a demarcação urbanística em relação à área impugnada^[47], sem prejuízo de seu andamento em relação à área remanescente.

3.1.2 Elaboração do Projeto de Regularização Fundiária;

Após a averbação do auto de demarcação urbanística, um dos efeitos registrais passa a surtir efeito na medida em que o ato será oponível erga omnes. Na prática, ninguém pode negar conhecimento do fato público de que aquela determinada área será inserida em projeto de regularização fundiária.

Efetuada averbação do auto, o próximo passo é o desenvolvimento do projeto de regularização fundiária, tal qual previsto no art. 51 da Lei 11.977/2009, e a submissão do parcelamento dele decorrente a registro.

 Nos termos do referido artigo 51, são elementos mínimos do projeto de regularização fundiária:

“I – as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as edificações que serão relocadas; 

II – as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as outras áreas destinadas a uso público; 

III – as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei; 

IV - as condições para promover a segurança da população em situações de risco, considerado o disposto no parágrafo único do art. 3º da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979; e (Redação dada pela Lei nº 12.424, de 2011)

V – as medidas previstas para adequação da infraestrutura básica”. ^[48]

Na prática, a elaboração do projeto de regularização é providência a ser tomada pelo interessado da regularização que não tem ingresso diretamente no registro imobiliário.

3.1.3 Registro do Parcelamento decorrente do Projeto de Regularização Fundiária;

Elaborado o projeto de regularização, o parcelamento dele decorrente deverá ser apresentado ao Registrador Imobiliário.

A Seção IV do Capítulo III da Lei 11.977/2009 trata justamente do Registro da Regularização Fundiária.

Em se tratando de parcelamento resultante do projeto de regularização fundiária de interesse específico, o requerimento a ser apresentado ao Registrador deve observar, além dos requisitos do Capítulo específico da lei em comento, a legislação em vigor para o parcelamento do solo urbano, via de regra a Lei 6.766/1979.

Por outro lado, caso se trate de regularização fundiária de interesse social, o requerimento direcionado ao Oficial Registrador deverá ser acompanhado de certidão atualizada da matrícula do imóvel, projeto de regularização fundiária aprovado, instrumento de instituição e convenção de condomínio, se for o caso, e certidão atualizada dos atos constitutivos da entidade promovente da regularização caso se trate de um dos legitimados do inciso II do art. 50.

Note-se que, por expressa disposição legal^[49], o registro do parcelamento decorrente de projeto de regularização fundiária de interesse social independe do atendimento aos requisitos constantes da Lei 6.766/1979. O mesmo não se pode afirmar em relação ao parcelamento decorrente de projeto de regularização fundiária de interesse específico.

Em qualquer caso, o registro do parcelamento importará na abertura de matrícula para toda a área objeto de regularização, se não houver e na abertura de matrícula para cada uma das parcelas resultantes do projeto de regularização fundiária.^[50] É neste sentido o entendimento da melhor doutrina:

“Embora a Lei 11.977/2009 não seja clara, a nosso ver o procedimento a ser seguido é semelhante ao do loteamento. Registrado o parcelamento na matrícula do imóvel, serão abertas matrículas para cada lote. Nestas matrículas é que deverão ser registrados os títulos de legitimação de posse, obedecendo-se, assim, ao princípio da unitariedade da matrícula. A legitimação de posse devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia”.^[51]

A norma estabelece ainda, que as áreas destinadas a uso público deverão ser objeto de matrículas abertas de ofício, com averbação das respectivas destinações e eventuais restrições administrativas convencionais ou legais.^[52]

Após o registro do parcelamento decorrente do Projeto de Regularização Fundiária, com a abertura de matrícula individualizada para cada um dos lotes decorrentes do parcelamento, a Lei determina que o Poder Público conceda título de legitimação de posse aos ocupantes cadastrados.

Trata-se de reconhecimento jurídico (titulação) de uma situação de fato (posse). É o Estado reconhecendo direitos que nascem da dinâmica social, buscando inserir na seara dos direitos reais a população menos favorecida economicamente.

3.1.4 Do Registro da Legitimação de Posse

Como vimos, após a superação de etapas prévias consistentes na averbação do auto de demarcação urbanística, a elaboração de um projeto de regularização fundiária e o registro do parcelamento dele decorrente, chegamos ao momento em que o Poder Público confere aos possuidores titulares do domínio útil um título de legitimação de posse.

Este título será concedido preferencialmente em nome da mulher e será registrado na matrícula do imóvel^[53].

Como se trata de ato de registro stricto senso, e esta modalidade de inscrição no fólio real estaria reservada a atos constitutivos, translativos, ou de renúncia de direitos reais sobre imóveis, é defensável a tese de que a legitimação de posse seja mais um direito real. Esta tese não atentaria contra a conhecida tipicidade dos direitos reais, porquanto decorrente de texto expresso de lei. Apenas relativizar-se-ia a taxatividade para reconhecer que o ordenamento jurídico pode prever direitos reais em outros instrumentos normativos diversos do art. 1.225 do Código Civil.

Vale destacar que o Registro Imobiliário rege-se pelo princípio da tipicidade, segundo o qual apenas existiriam os direitos reais legalmente criados, ou tipificados. “A lei 6.015/73 deu relevância, no art. 172, a este princípio, ao conferir aos serventuários a função de receber registros e averbações atinentes a direitos reais sobre imóveis reconhecidos legalmente”.^[54]

A Lei define legitimação de posse como “ato do poder público destinado a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e natureza da posse”.^[55]

O art. 167 da Lei de Registros Públicos passou a contar, a partir da alteração perpetrada pela Lei 12.424, de 2011 com um item de nº 41 no inciso I, passando a trazer previsão expressa da possibilidade de registro stricto senso da legitimação de posse. Da mesma forma, a LRP passou a contar com o item 27 no inciso II, prevendo a averbação da extinção da legitimação de posse, quando, por alguma razão, não sobrevier a conversão da legitimação de posse em propriedade.

Observa-se, pois, que a atividade do registrador imobiliário, vinculada à estrita legalidade, passa a ter novas atividades vinculadas a regularização fundiária de assentamentos urbanos. A doutrina especializada é majoritariamente defensora da tese de que os atos de registro stricto senso são numerus clausus, razão pela qual foi necessário inserir no rol do inciso I do art. 167 da LRP a previsão do registro da legitimação de posse.

Em outro norte, é importante notar que a averbação do auto de demarcação urbanística e o registro da legitimação de posse não implicam alteração de domínio dos bens imóveis sobre os quais incidirem. Tal alteração dominial só ocorrerá se no futuro houver a conversão da legitimação da posse em propriedade, conforme determinado no art. 60 da Lei do PMCMV^[56].

Insta ressaltar que, nos termos da Lei, a legitimação de posse só será concedida a possuidores que não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel, urbano ou rural, e não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente.^[57] Fica evidente, pois, a finalidade social da Lei.

3.1.5 Do Registro da Conversão da Legitimação de Posse em Propriedade

A Lei de Registros Públicos, passou a contar a partir da inclusão feita pela lei 12.424/2011, com mais uma hipótese de registro em sentido estrito: trata-se do registro da “da conversão da legitimação de posse em propriedade, prevista no art. 60 da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009”.^[58]

Consoante o art. 60 da Lei 11.977/2009, o detentor do título de legitimação de posse, após 5 (cinco) anos de seu registro, “poderá requerer ao oficial de registro de imóveis a conversão desse título em registro de propriedade, tendo em vista sua aquisição por usucapião, nos termos do art. 183 da Constituição Federal”^[59]. 

Observe-se que o art. 60 que trata da conversão em propriedade faz referência expressa à usucapião constitucional urbana^[60], que notoriamente não se aplica a imóveis públicos.

No entanto, como vimos, entre os imóveis passíveis de demarcação urbanística encontram-se os imóveis públicos^[61], que poderiam ser objeto de legitimação de posse posteriormente convertida em propriedade.

Há quem diga que, “obviamente, o raciocínio articulado parece demonstrar ofensiva afronta da Lei 11.977/09 à vedação constitucional da usucapião de bens públicos”. ^[62]

Autores como Marcelo Mureb que não veem outra alternativa ao art. 60 a não ser ter reconhecida a sua inconstitucionalidade por afronta ao disposto no 183, § 3º da Constituição da República.

De uma forma ou de outra, como afirma Sérgio Jacomino, “a nova lei representa um auspicioso passo no sentido da desburocratização do setor urbanístico, podendo impulsionar, se convenientemente interpretada, o destravamento dos processos e procedimentos necessários para a regularização das cidades”.

Independente da controvérsia sobre a possibilidade de inserção dos bens públicos entre aqueles passíveis de usucapião administrativa, fato é que para requerer a conversão da legitimação de posse em propriedade, o possuidor adquirente deverá após 5 anos do registro do título de legitimação de posse, apresentar:

“I – certidões do cartório distribuidor demonstrando a inexistência de ações em andamento que versem sobre a posse ou a propriedade do imóvel; 

II – declaração de que não possui outro imóvel urbano ou rural; 

III – declaração de que o imóvel é utilizado para sua moradia ou de sua família; e 

IV – declaração de que não teve reconhecido anteriormente o direito à usucapião de imóveis em áreas urbanas.”^[63]

Note-se que o requisito temporal de 5 anos pode ser dilatado quando a área a ser usucapida ultrapassar 250m². Neste caso, “o prazo para requerimento da conversão do título de legitimação de posse em propriedade será o estabelecido na legislação pertinente sobre usucapião”.^[64]

Para requerer a conversão da legitimação de posse em propriedade, é importante destacar que não é necessário o ajuizamento de uma ação de usucapião para declaração judicial da propriedade.

“Bastará ao interessado protocolar o requerimento de conversão da posse em propriedade no Registro de imóveis”^[65], instruído com os documentos acima arrolados para que a propriedade se perpetue em seu nome.

A medida é exclusivamente processada na esfera extrajudicial, contribuindo para a desjudicialização dos procedimentos, desafogando o Judiciário e valorizando o caráter jurídico da carreira de registros públicos.

3.1.6 Da Averbação do Cancelamento da Legitimação de Posse

Quando houver mal aproveitamento do imóvel objeto de legitimação de posse, representado pelo não exercício do poder de fato sobre o bem, o título de legitimação de posse será extinto pelo poder público emitente, nos termos do art. 60-A: “O título de legitimação de posse poderá ser extinto pelo poder público emitente quando constatado que o beneficiário não está na posse do imóvel e não houve registro de cessão de direitos.  (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011)”^[66]

Neste caso, o Poder Público, na qualidade de interessado, irá solicitar ao Oficial de Registro de Imóveis a averbação à margem da matrícula do cancelamento da legitimação de posse, apresentado documento hábil nos termos do art. 250, III da Lei 6.015/1973.

De fato, o art. 167, inciso II, da Lei de Registros Públicos, trata dos atos passíveis de averbação, e no item 27 trata da “extinção da legitimação de posse”.

3.2 A Redução dos Emolumentos na Lei 11.977/2009 e a Vedação das Isenções Heterônomas

Além da Lei Federal 10.169/2000, não raro o Congresso Nacional, sob o pretexto de viabilizar o acesso aos serviços notariais e registrais de populações economicamente desfavorecidas ou para fomentar a circulação econômica estabelece isenções ou reduções nos emolumentos devidos aos tabeliães e registradores.

A Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida – Lei 11.977/2009 – é um exemplo típico desta situação.

A comunidade notarial e registral, através de suas associações e órgãos representativos, manifestou-se veementemente contra tais medidas do legislador federal.

Note-se, porém que apesar das sérias ressalvas da classe no que concerne às reduções significativas nos emolumentos devidos aos Tabeliães e Oficiais de Registro pelos atos inseridos no contexto do Programa Minha Casa Minha Vida, há de se considerar que o Programa está vinculado a uma ideia de assegurar o direito social fundamental à moradia.

No que concerne especificamente à regularização fundiária de interesse social, a Lei estabelece, em seu artigo 68, que “não serão cobrados custas e emolumentos para o registro do auto de demarcação urbanística^[67], do título de legitimação e de sua conversão em propriedade e dos parcelamentos oriundos da regularização fundiária de interesse social”.

Os serviços notariais e de registro estão comprometidos com a inclusão social de cada brasileiro e com a ampliação do acesso à cidadania.

Todavia, o viés social do Programa não pode ignorar a matriz constitucional dos serviços notariais e de registro, atualmente exercidos por particulares mediante delegação de uma função pública nos termos do art. 236 da Constituição.

A remuneração destinada à subsistência destes agentes públicos, que na verdade são particulares em colaboração com o Estado, é decorrente de emolumentos, que, seguindo as diretrizes nacionais da Lei 10.167/2000, são fixados pelos Estados^[68].

Ademais, o Supremo Tribunal Federal já consolidou entendimento de que os emolumentos têm natureza tributária na modalidade de taxas. São, portanto, taxas estaduais e como tais, somente o Legislador Estadual teria legitimidade para renunciar à receita tributária, instituindo isenções.

Neste norte, e tendo em vista as noções importadas do direito tributário de vedação de isenções heterônomas, há base jurídica para se questionar a legitimidade de uma lei federal (Lei 11.977/2009) que crie isenções a tributos estaduais.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

Visando a máxima efetividade do direito social à moradia, a Lei 11.977/2009 inseriu no ordenamento jurídico modalidade inédita de regularização fundiária que se processo exclusivamente na via administrativa. Trata-se da Usucapião Administrativa.

Institutos como a demarcação urbanística, a legitimação de posse e a sua posterior conversão em propriedade, inserem-se no contexto de um sistema registral imobiliário socialmente útil.

Conforme abordado ao longo deste trabalho, a Usucapião Administrativa não representa afronta injustificada ao direito de propriedade. O titular do domínio não é sumariamente despojado de seu bem imóvel. Como não poderia deixar de ser em um Estado Democrático de Direito, ao proprietário é oportunizada a impugnação ao procedimento.

Interessante é observar que perante o Registrador Imobiliário uma série de etapas se processarão, culminando ao final, com o registro da conversão da legitimação de posse em propriedade.

Em resumo, o primeiro ato a ser praticado pelo registrador será a averbação do Auto de Demarcação Urbanística, seguido do Registro do Parcelamento decorrente do Projeto de Regularização Fundiária, nos moldes de um loteamento da Lei 6.766. Na sequencia, a partir da apresentação dos títulos concedidos pelo Poder público, registrar-se-á a Legitimação de Posse. Após o transcurso do prazo legal, o procedimento terá seu ápice com a trasladação do domínio, mediante o registro da conversão da legitimação de posse em propriedade, consolidando a usucapião administrativa.

Todos estes atos se processam na esfera extrajudicial, contribuindo para desonerar o já assoberbado Poder Judiciário ao mesmo tempo em que reforça a importância do Registrador Imobiliário.

Neste norte, os serviços de registro, através da direção do procedimento de regularização fundiária da Lei 11.977/2009, estão comprometidos com a inclusão social de cada brasileiro e com a ampliação do acesso à cidadania.

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REFERÊNCIAS

AGHIARIAN, Hércules. Curso de Direito Imobiliário. 9. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.

BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. 

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BRASIL. Lei 6.766 de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em 21 fev 2012.

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BRASIL. Lei 10.169 de 29 de dezembro de 2000. Regulamenta o § 2o do art. 236 da Constituição Federal, mediante o estabelecimento de normas gerais para a fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l10169.htm>. Acesso em 02 abr 2012.

BRASIL. Lei 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001 /L10257.htm>. Acesso em 21 fev 2012.

BRASIL. Lei 11.977 de 07 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm>. Acesso em 21 fev 2012.

DINIZ, Geilza Fátima Cavalcanti. Clonagem Reprodutiva de Seres Humanos: análise e perspectivas jurídico-filosóficas à luz dos direitos humanos fundamentais. Curitiba: Juruá, 2003. P. 42.

DINIZ, Maria Helena. Sistemas de Registros de Imóveis. São Paulo: Saraiva, 2010.

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PAIVA, João Pedro Lamana. Procedimento de Dúvida no Registro de Imóveis. 2. ed. rev. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010.

RIOS, Arthur. Manual de Direito Imobiliário. 4.ed. Curitiba: Juruá, 2010.

SALLES, José Carlos de Moraes. Usucapião de Bens Imóveis. 7. Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. 559p.

SAUWN, Regina F.; HRYNIEWICZ, Severo. O direito “in vitro”: da Bioética ao biodireito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. P. 46

ZISMAN, Célia Rosenthal. O Princípio da Dignidade da Pessoa Humana. São Paulo: IOB Thomsom, 2005, p. 101

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Notas

^[1] DINIZ, 2010, p. 51.

^[2] BORGES, Paulo apud RIOS, 2010, p. 1.

^[3] RIOS, 2010, p. 133.

^[4] “Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis.

§ 1º Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel.

§ 2º Enquanto não se promover, por meio de ação própria, a decretação de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o adquirente continua a ser havido como dono do imóvel.”

^[5] DINIZ, 2010, p. 41.

^[6] “Art. 1.784. Aberta a sucessão, a herança transmite-se, desde logo, aos herdeiros legítimos e testamentários”.

^[7] DINIZ, 2010, p. 48.

^[8] A este respeito é válido consultar seguinte obra: BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. 

^[9] FERNANDES, 2000. P. 24.

^[10] Vale a pena mencionar a ressalva feita por Paulo Bonavides (1997, p.523) no sentido de que o termo “geração” de direito poderia induzir a uma falsa idéia de mera sucessão cronológica, com a supressão das etapas anteriores. Desta forma, a autora se filia à corrente de Bonavides segundo a qual melhor seria utilizar o substantivo “dimensão” de direito. 

^[11] DINIZ, 2003. P. 42.

^[12] DINIZ, 2003. P. 33.

^[13] Expressão cunhada pelo professor Antônio Carlos Wolkmer, citado por Fernandes (2000, p. 24).

^[14] FERNANDES, Tycho Brahe. A reprodução Assistida em face da bioética e do biodireito: aspectos do direito de família e do direito das sucessões. Florianópolis: Diploma Legal, 2000. P. 24.

^[15] DINIZ, Geilza Fátima Cavalcanti. Clonagem Reprodutiva de Seres Humanos: análise e perspectivas jurídico-filosóficas à luz dos direitos humanos fundamentais. Curitiba: Juruá, 2003. P. 33.

^[16] Inserido entre os direitos sociais pela Emenda Constitucional nº 64, de 2012.

^[17] BRASIL, Constituição, Art. 5º XXIV.

^[18] FERNANDES, 2000. P. 25.

^[19] DINIZ, 2003. P. 47.

^[20] BRASIL, Constituição, art. 182.

^[21] BRASIL, Lei 10.257/2001, grifo nosso.

^[22] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 52.

^[23] BRASIL, Lei 11.977/2009, 47, VII.

^[24] BRASIL, Lei 11.977/2009, 47, VIII.

^[25] BRASIL, Lei 11.977/2009, 56, § 5^o,, grifo nosso.

^[26] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 55, parágrafo único.

^[27] BRASIL, Constituição [...], art. 5º, XXII – “é garantido o direito de propriedade”;

^[28] BRASIL, Constituição, art. 5º, XXIII.

^[29] JACOMINO, 2012. Grifos no original.

^[30] JACOMINO, 2012. Grifos no original.

^[31] DINIZ, 2010, p. 53-54.

^[32] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 56, § 1º.

^[33] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 56, § 2º.

^[34] BRASIL, Lei 11.977/2009, Art. 56, §2º.

^[35] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 59.

^[36] BRASIL, Lei 6.015/1973, art. 176, II, 26.

^[37] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 57.

^[38] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 57, § 1º.

^[39] Vide alteração ao artigo 57 introduzida pela Lei 12.424/2011.

^[40] LOUREIRO, 2011, p. 448.

^[41] LOUREIRO, 2011, p. 448.

^[42] LOUREIRO, 2011, p. 449.

^[43] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 57, § 4º.

^[44] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 57, § 6º e 7º.

^[45] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 57, § 8º.

^[46] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 57, § 9º.

^[47] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 57, § 10.

^[48] BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 51.  

^[49] BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 65, Parágrafo único.  

^[50] BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 66.  

^[51] LOUREIRO, 2011, p. 449.

^[52] BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 67.

^[53] BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 58, § 2º.  

^[54] DINIZ, 2010, p.40.

^[55] BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 47, IV.  

^[56] BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 47, § 1^o.

^[57] BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 59, § 1^o.

^[58] BRASIL, LEI 6.015/1973, art. 167, I, 42.

^[59] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 60.

^[60] BRASIL, Constituição [...] Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. § 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. § 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

^[61] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 56 [...] § 5o  O auto de demarcação urbanística poderá abranger parte ou a totalidade de um ou mais imóveis inseridos em uma ou mais das seguintes situações:  I - domínio privado com proprietários não identificados, em razão de descrições imprecisas dos registros anteriores;   II - domínio privado objeto do devido registro no registro de imóveis competente, ainda que de proprietários distintos; ou   III - domínio público.

^[62] MUREB, 2012.

^[63] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 60, § 1º.

^[64] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 60, § 3º, inserido pela Lei 12.424/2011.

^[65] LOUREIRO, 2011, p. 449.

^[66] BRASIL, LEI 11.977/2009, Art. 60-A.

^[67] Trata-se aqui de uma impropriedade terminológica do art. 68, pois o auto de demarcação urbanística é averbado, e não registrado.

^[68] BRASIL, Lei 10.167/2000. “Art. 1º Os Estados e o Distrito Federal fixarão o valor dos emolumentos relativos aos atos praticados pelos respectivos serviços notariais e de registro, observadas as normas desta Lei”.

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Abstract: The Conversion of the Right of Possession into Property, also known as Administrative usucapion is an important tool for secure tenure regularization and urban policy, aimed at establishing social function of property. Was inserted in the Brazilian legal sistem by the 11.977/2009 Law, or Law of the Program My House, My Life. Investigate the institute, its practical application and impact on the activity of the Register Propertyare Oficials are goals of this research. Steps like marginal note of the auto of urban demarcation, registry of the designland regularization project, record of right of possession, registration of the conversion of eht ownership legitimacy into property and annotation of the cancellation of right of possession will be analyzed.

Keywords: Administrative usucapion, land tenure, urban policy, social function of property.