A autonomia municipal e as limitações orçamentárias

Publicado em 04/2013. Elaborado em 12/2012.

Há flagrante incongruência entre a configuração constitucional do Município e o exercício efetivo do poder no que tange à divisão de atribuições aos três entes federados.

INTRODUÇÃO

Analisar o princípio constitucional da autonomia municipal e as limitações orçamentárias traz enormes desafios. O Município, concebido na atual Constituição, como um ente autônomo de terceiro grau, possui todas as prerrogativas para o exercício de suas atividades institucionais em consonância com os seus interesses. Entretanto, a Administração Pública Municipal nem sempre dispõe da estrutura necessária para o exercício completo dos seus encargos sociais.

Essa situação motivou o desenvolvimento deste trabalho monográfico. A partir do ponto de vista histórico da Administração Municipal, será desencadeada a pesquisa em torno da municipalidade brasileira no contexto da federação. A busca dos suportes administrativos servirá com elemento para se reconhecer a autonomia nos seus diversos aspectos. Nesse sentido, a Constituição de 1988 trará o aporte para a investigação dos assuntos pertinentes à municipalidade, destacando-se a gestão do orçamento público municipal e a sua capacidade para garantir os serviços públicos, aos quais é destinado.

Antes de conquistar o grau de autonomia que é conferido atualmente pelos dispositivos da Constituição, o Município sofria a intervenção direta dos governos das outras esferas federativas. Até mesmo a sua Lei fundamental, a Lei Orgânica, era editada pelo Estado, sem que se observassem os interesses específicos de cada localidade. Com isso, surgem as constatações dos avanços e conquistas do governo local, mas, ao mesmo tempo, não se perde de vista os efeitos sociais dessa nova realidade.

Dessa forma, organiza-se a pesquisa a partir da contextualização histórica do Município brasileiro. As informações rápidas sobre as origens do Município irão evidenciar a influência romana na organização política-institucional dos primeiros povoados em solo pátrio sob o comando da coroa portuguesa. A situação do Município no período do Brasil-Colônia será estudada, passando-se pela promulgação da Primeira Constituição Brasileira, em 1824, até Proclamação da República, em 1889. Na seqüência, ainda no intuito do breve resgate histórico, percorrer-se-á o constitucionalismo pátrio da primeira Constituição republicana, em 1891, até a Constituição de 1967 e seu desdobramento com a Emenda 1 de 1969. A centralização em torno desse resgate ocorrerá sempre a partir da análise da visão do ente municipal e o grau de autonomia que conquistou em cada período constitucional.

A organização do Município a partir da Constituição de 1988 passará a fornecer os elementos para os estudos pertinentes ao Princípio Constitucional da Autonomia Municipal. Com isso, a investigação estará focada nas dimensões da autonomia conferida ao Município para a estruturação de suas bases institucionais. A maneira como os Poderes Municipais são organizados dará a visão necessária para se entender a extensão exata da atuação do poder público local, por meio das atribuições do Executivo e do Legislativo. Após essa contextualização, partir-se-á para a análise das competências da Administração Municipal enquanto órgão gestor das políticas públicas voltadas para o desenvolvimento socioeconômico da população.

As dificuldades relacionadas aos limites orçamentários na execução dos serviços públicos constituirá o eixo da pesquisa dos desafios da Administração Municipal. Para tanto, a visualização da estrutura administrativa permitirá o reconhecimento das áreas de atuação do ente público no atendimento das demandas oriundas da sociedade. A partir do funcionamento dessa estrutura, verificar-se-á a problemática social frente a realidade orçamentária. Os recursos do Município serão expostos em contraste com a arrecadação dos outros entes federados, confrontando-se as informações do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) sobre a Carga Tributária Brasileira, no período de 2001 a 2005. Posteriormente, o estudo prosseguirá em torno da Lei de Responsabilidade Fiscal, observando-se suas implicações no controle dos gastos e no equilíbrio das contas municipais.

A busca dos fundamentos da autonomia municipal atingirá a completude dos seus objetivos no confronto entre alguns traços que evidenciam a realidade em contraposição à letra constitucional. Do contraste observado entre os mandamentos da Carta Magna e as limitações da Administração local, surgirá, com maior clareza, a real situação dos Municípios. Para suprir essas limitações, serão destacados os mecanismos orçamentários e políticos de que dispõe a União e os Estados para influenciarem no governo municipal, que, segundo a Constituição, é autônomo e, como tal, não pode sofrer ingerências das outras esferas governamentais. No entanto, verificar-se-á nas distorções da distribuição orçamentária e nos meios de pressão política, que o Município sofre inúmeras violências institucionais, ainda que mascaradas por programas de apoio e repasses de verbas. Assim, extrair-se-á a visão que se constrói, a partir do Município, da República Federativa Brasileira.

1 VISÃO HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL

1.1 Notas preliminares sobre as origens e a evolução do município.

As fontes históricas demonstram que o município, na remota antiguidade, não apresentava a estrutura político-administrativa que só veio a ter épocas depois, quando a organização espontânea inicial passou a ser sistematizada. Resumia-se a agrupamentos, organizados em aldeias, tribos, grupos familiares. Porém, essas formações humanas constituem-se nos primeiros vestígios da instituição do ente municipal.

Antes de qualquer vínculo jurídico, os interesses pessoais motivaram a criação dos grupos. A luta pela sobrevivência num ambiente totalmente hostil exigia a reunião de diversas pessoas, que passaram a fixar-se em um determinado local. Tem-se aí a primeira noção da delimitação territorial do espaço comum, local que viria a ser denominado cidade.

O impulso pela vida associativa foi o que garantiu o desenvolvimento das estratégias de convivência. No início, apenas para se defender dos animais ferozes. Após o período de adaptação dos agrupamentos sociais, para continuar a sobreviver com maior segurança e organização das atividades humanas. No entanto, desde o mais antigo registro da civilização comunitária, surge, ainda que de forma incipiente, a necessidade de um governo central. Evidentemente que não se trata de uma criação consciente, racional e formal. A liderança constrói-se por um processo natural, sem a ascensão política dentro de uma ordem argumentativa-racional, mas pelos vínculos construídos pela manifestação da força, seja ela de ordem física ou espiritual.

De acordo com José Nilo de Castro (1991, p.15):

o espírito essencialmente religioso, o homus antiquus, carecendo de viver já em comunidade, em cidade, cuja localização era indicada pela divindade – daí o apego a seu torrão natal, o nativismo que vincula os homens ao seu rincão que o viu nascer –, tinha na divindade, na presença de seus deuses, a força de sua vida.

A partir dessa assertiva, verifica-se a existência de um elo de formação do espírito social. No contexto da antiguidade, os deuses mitológicos eram variados, cuja criação remete à cultura de determinado grupo. A crença, portanto, serviu como liame primeiro para a efetivação da vida em comum e da criação dos municípios. Determinada pessoa que vivia numa aldeia se identificava com aqueles valores religiosos ali cultuados. Assim, foram se multiplicando os redutos sociais, marcando o desencadeamento do processo embrionário da formação cívica, em todos os limites do mundo que foi sendo habitado pela racionalidade humana.

Entretanto, apenas com o advento da República Romana é que se pode registrar a organização da unidade político-administrativa, característica basilar do município até os dias atuais. Na sua etimologia, a palavra município advém da junção dos termos latinos Munus, eris, que significa dádiva, privilégio, e capere, verbo que significa receber. Esse conceito etimológico explica-se pela questão histórica que envolve as conquistas do Exército Romano. Os povos vencidos que se submetiam às leis romanas conquistavam a prerrogativa de conduzir suas atividades comerciais e civis, bem como podiam escolher seus representantes. As comunidades detentoras desses direitos eram distinguidas com o título de municipium, ou seja, nas palavras de Castro (1991, p.17) “entidade que recebeu privilégios”.

A organização municipal romana era essencialmente de caráter urbano, tendo como elementos formadores da estrutura administrativa cargos eletivos e temporários. As atribuições mais elevadas estavam a cargo dos Magistrados Superiores, órgão colegiado, com encargos executivos e judiciais, com funções equivalentes às do Prefeito atual. As atividades legislativas e de fiscalização eram atribuídas a um conselho denominado Cúria. Seus membros eram eleitos pela Assembléia dos vires, dos cidadãos, em cuja classificação encontravam-se apenas os que possuíam bens. Também, completando a organização municipal, estavam os magistrados inferiores, responsáveis pelos atos administrativos e políticos; os aediles, com funções de polícia em geral; o curator, defensor dos direitos gerais; o defensor civitatis, tribuno da plebe; o exactor, que recolhia os impostos; e os scribae e os actuarii, agentes auxiliares e notários. É importante destacar que nessas cidades o governo era eleito pelos homens livres, os cidadãos do município.

Esse modelo estruturou a formação do Império Romano e influenciou diretamente a posterior organização das nações européias. Entre elas pode-se citar a Espanha, a França, a Itália e Portugal. Todas as modificações ocorridas no processo histórico, do auge do domínio romano, passando pela decadência do império na idade média, pela formação dos feudos e dos burgos medievais, pelos conturbados centros populacionais do contexto industrial erigido a partir da Revolução Industrial e da Revolução Francesa, até os limites das mais importantes metrópoles do mundo contemporâneo, em todas essas fases, pode-se observar as marcas oriundas da comuna romana. Por isso, ao estudar o município em sua configuração atual, a despeito da influência grega e de outras não abrangidas neste estudo por questão de foco, não se pode olvidar da essência administrativa advinda da Roma antiga.

1.2 O município no contexto do Brasil-Colônia e do governo imperial.

As mesmas diretrizes que organizavam a coroa portuguesa no tocante ao município, foram transplantadas ao Brasil. A estrutura primeira da Administração Pública municipal brasileira era assim delimitada, segundo informa José Nilo de Castro (1991, p.21):

a) um alcaíde; b) juízes ordinários; c) vereadores (em Câmaras); d) almotacés, com funções administrativas subalternas; e) juiz de fora; f) procurador (advogado e também representante do Município), e g) os homens bons.

Essa organização orientou a formação institucional dos municípios a partir do surgimento dos diversos povoados em todas as capitanias. Note-se que o poder local fundamentou-se em lideranças sustentadas pelos grandes proprietários rurais.

A constatação efetuada pelo autor citado explica a origem e a manutenção do voto de cabresto nos currais eleitorais pelos séculos que se seguiram, adentrando inclusive o atual. Em alguns lugares, no nordeste brasileiro com maior evidência, e em outros, representados por resquícios servis de comportamentos alienados.

No período colonial, as Câmaras Municipais conquistaram um papel de destaque, constituindo a força política local, fato que se tornou relevante para o processo de independência que se seguiu. No entanto, as Capitanias e, posteriormente, as províncias apresentavam resistência às iniciativas de instituir poderes autônomos aos povoados como queriam e lutavam os vereadores e outras lideranças.

Nesse momento, da maneira como destaca Hely Lopes Meirelles (2006), não se pode falar em autonomia formal, pois o que houve foi a implantação natural, fruto da consolidação dos costumes, das competências administrativas na resolução dos problemas locais e na tomada das decisões político-administrativas. Apesar de todo o esforço para sufocar os movimentos que partiam da municipalidade em torno do fortalecimento de suas prerrogativas, foi com base nesses gestos de afirmação política que se estruturou a organização do governo, da administração e da justiça no Brasil daqueles dias.

Observou-se, de acordo com Meirelles (2006), um fortalecimento crescente das organizações municipais, de maneira a nortear várias decisões da corte e da administração central em conformidade com as determinações elaboradas no âmbito dos municípios. Tal força que se constituía nos agrupamentos urbanos mobilizou todo o país ao processo de independência. Com isso, nasce a base do direito público municipal, permeado pela defesa dos interesses da sociedade local e, sobretudo, pela afirmação do poder econômico dos seus líderes políticos.

Com a independência do Brasi,l em 1822, configura-se a passagem para nova fase na gestão pública: de colônia submissa ao poder central da coroa portuguesa à condição de império brasileiro. A promulgação, em 1824, da primeira constituição pátria vem marcar o nascimento jurídico-institucional da nova nação. Alicerçada na soberania e no seu governo monárquico próprio, embora ainda ligado consangüineamente à corte portuguesa.

Nas páginas dessa constituição, inscreveu-se as primeiras delimitações formais das competências e atribuições dos municípios. Houve, em certa medida, um retrocesso na busca da autonomia municipal. O ímpeto de afirmação da municipalidade no contexto das províncias foi freado, de maneira que o governo local passou a ser controlado de forma mais efetiva pelos governos imperial e provincianos.

A administração municipal das cidades e vilas continuou sendo encarregada às Câmaras de Vereadores, instituídas gradativamente em todas as províncias. Nesse período, as funções deliberativas e executivas não eram separadas. Em 1828, foi editada pela Assembléia Geral a lei que ficou conhecida como a Lei 28, cujo texto normatizava o funcionamento das Câmaras, estabelecia suas competências no âmbito da administração do município e definia o processo da eleição dos vereadores e dos juizes de paz.

Somente em 1835, na Província de São Paulo, surgiu a figura do Prefeito, com a edição da lei nº 18. A nomeação estava a cargo do Presidente da província. A partir dessa inovação, logo outras províncias seguiram o mesmo modelo, caminhando para a separação das funções legislativas e executivas municipais. Contudo, deve-se destacar que o município passou mais de quatro décadas subjugado pelo poder central da província. A partir do magistério de Meirelles (2006), pode-se perceber que enquanto os presidentes provinciais cortejavam o Imperador com a arrecadação dos tributos oriundos da municipalidade, a administração local, por sua vez, destituída de autonomia, limitava-se a gerir a miséria num completo isolamento.

A Constituição determinava que as câmaras eram corporações meramente administrativas, fato que configurava o município como uma divisão territorial sem influência política e sem autonomia para gerir seus interesses. Era, na prática, totalmente governado pelas decisões centrais da província.

1.3 O município nas Constituições Republicanas anteriores a 1988.

A primeira Constituição da República, promulgada em 1891, concedeu aos Estados-membros, num primeiro momento, a condição de entes soberanos, imprecisão que foi corrigida com brevidade, conforme observa Meirelles, (2006). Seguindo o espírito federativo, a Carta Magna determinou que os estados se organizassem de maneira a garantir a autonomia dos municípios em todas as matérias concernentes aos seus interesses particulares. Esse princípio orientou as Constituições Estaduais, que passaram a transferir aos municípios maiores ou menor grau de autonomia administrativa. No mesmo sentido, foram escritas as Leis Orgânicas Municipais.

Entretanto, observa-se que esse texto constitucional nunca se amoldou à realidade. Em nada pôde se verificar a autonomia do ente municipal. O governo estadual elegia os prefeitos, vigorando a lei do coronel alinhado ao poder no Estado, por meio de eleições falseadas, forjadas e previamente preparadas. As oposições eram combatidas com truculência e rigor, sem a menor presença das garantias democráticas.

Nesse sentido, são pertinentes as palavras de Helly Lopes Meirelles (2006, p. 39):

Durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891 não houve autonomia municipal no Brasil. O hábito do centralismo, a opressão do coronelismo e a incultura do povo transformaram os Municípios em feudos de políticos truculentos.

A Constituição de 1934 trouxe importante inovação à municipalidade ao reconhecer a insuficiência do registro constitucional da autonomia sem a garantia da arrecadação de rendas próprias. Essa proposição, fruto dos ideais revolucionários de 1930, promoveu o renascimento do municipalismo brasileiro, tão despojado pelos governos anteriores. Vislumbrava-se na orientação de que o Município precisava ter governo próprio e receita própria para administrar os interesses públicos de sua população.

Nota-se também nessa inscrição constitucional a preocupação em garantir a instituição dos seus impostos e da capacidade de organização dos serviços atinentes à sua esfera, em consonância com a eletividade do prefeito e dos vereadores. Na visão do autor citado acima, são mudanças significativas em meio a um quadro de opressão e centralismo governamental das primeiras décadas republicanas. Contudo, tais garantias não foram possíveis de serem mensuradas efetivamente em virtude do curto período de vigência dessa Constituição.

Com a Constituição de 1937 o município teve a autonomia reduzida, com a cassação da eletividade dos prefeitos, passando estes a serem nomeados pelo governador do estado. Apenas os vereadores continuaram sendo eleitos. No campo da tributação, conforme explicita Meirelles (2006), as rendas municipais foram mantidas, sendo suprimido, porém, o imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais.

Essa situação refletia a orientação político-institucional determinada pelo Estado Novo, um conjunto de medidas que mesclavam o corporativismo e o socialismo, com algumas pinceladas democráticas, tudo em conformidade com os princípios governamentais de seu criador, Getúlio Vargas. A marca fundamental desse período foi a concentração de poderes no executivo federal, e a conseqüente intervenção nos Estados e nos Municípios. O prefeito devia obediência ao interventor. Foi estabelecido o sistema de subalternidade nacional, uma linha hierárquica coesa, do ditador ao mais simples funcionário público. Dessa maneira, na concepção de Meirelles (2006), houve um retrocesso acentuado para a municipalidade no tocante ao princípio da autonomia, visto que as câmaras de vereadores não tinham força para decidir as políticas locais e o prefeito governava discricionariamente.

Em 1945, com a deposição do governo ditatorial renascem os ideais democráticos. Houve a reconstitucionalização do país, promovendo-se a abertura para uma nova fase no municipalismo brasileiro. Com a Constituição de 1946, o município ganhou força em três aspectos: político, administrativo e financeiro. Houve a redistribuição dos poderes e a descentralização administrativa. Repartiu-se as competências da União, dos Estados-membros e dos municípios, adotando-se critérios para a repartição das rendas públicas. Destaca-se também a integração dos municípios no sistema eleitoral do país e o estabelecimento do Executivo e do Legislativo em plena relação com os poderes nacionais.

Dessa maneira, com a eleição do prefeito e dos vereadores assegurou-se a autonomia política, administrativa e financeira da esfera municipal. Além dos tributos municipais, também a Constituição previu a participação do Município em alguns tributos arrecadados pelos Estados e pela União. Quanto à atribuição das competências, orientou-se pelo princípio dos poderes enumerados, estabelecendo-se o que é permitido e o que é vedado a cada um dos entes federados.

Novamente, em 1967, o país registra o retorno ao centralismo dos poderes do Executivo. A nova Constituição e a Emenda 1 de 1969 mantiveram o regime federativo, com a autonomia municipal, mas de forma mais restrita. Os Atos Institucionais e as emendas posteriores restringiram as ações municipais.

No que se refere à eleição direta dos prefeitos e dos vereadores, conforme destaca Meirelles (2006), a E.C. 1, de 1969, a manteve, porém prescreveu a nomeação dos prefeitos das Capitais, das Estâncias Hidrominerais e dos Municípios declarados de interesse da Segurança Nacional. Entre outras restrições, destacam-se a ampliação dos casos de intervenção do Estado no Município; limitação do número de vereadores a 21; introduziu a fiscalização financeira e orçamentária por meio do controle interno da Prefeitura e o controle externo, auxiliados pelo Tribunal de Contas dos Estados; limitou a criação de Tribunais de Contas aos municípios com mais de 2 milhões de habitantes e renda tributária acima de 500 milhões de cruzeiros.

Os impostos municipais foram reduzidos ao IPTU – Imposto de Propriedade Predial e Territorial Urbana e ao ISS – Imposto sobre Serviços, atribuindo à legislação federal o poder para regulamentar tais tributos. As taxas e contribuições de melhorias municipais foram mantidas, com a vedação de taxas sobre o mesmo fato gerador dos impostos. O empréstimo compulsório foi proibido aos Estados e aos Municípios, ficando estes também sujeitos a restrições de endividamento controlado pelo Senado Federal.

Além disso, a ordem constitucional garantiu aos municípios o FPM – Fundo de Participação dos Municípios, a partir da divisão dos impostos da União e dos Estados, além da participação em outros tributos, tais como: imposto sobre circulação de mercadorias – ICM, imposto sobre minerais e o imposto territorial rural – ITR. Destaque-se que essa modificação no sistema tributário distribuiu melhor a renda pública entre as três esferas administrativas, mas trouxe disparidades entre os municípios agrícolas e os industrializados devido à participação no ICM, como bem acentua Meirelles (2006).

2 A organização do município a partir da Constituição de 1988.

2.1 O Princípio Constitucional da Autonomia Municipal.

A Constituição de 1988 vem consolidar a tendência que se observava no constitucionalismo pátrio, desde 1946, de dotar o município com todos os instrumentos político-administrativos para torná-lo um ente plenamente autônomo no contexto da federação, livre de qualquer submissão aos outros entes. Vários dispositivos constitucionais ancoram essa orientação, destacando-se de forma preliminar o art. 18, cujo texto esvazia qualquer dúvida sobre a natureza do município: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.

Não há, portanto, previsão constitucional para que discricionariamente os governos federal e estadual venham se interpor nas questões de âmbito municipal. Apenas nos casos previstos na Carta Magna, art. 35, observando-se todas as determinações legais, é que pode haver a intervenção administrativa do Estado no Município. Por sua vez, se o Estado invadir sua competência, a União poderá intervir no Estado para garantir a autonomia do Município, de acordo com o que prevê o art. 34, VII, “c”, da CF.

Conforme enfatiza José Afonso da Silva (2004, p. 100):

A repartição de competências entre a União e os Estados-membros constitui o fulcro do Estado Federal, e dá origem a uma estrutura estável complexa, que apresenta, a um tempo, aspectos unitário e federativo... no Brasil, ainda há a esfera governamental dos municípios.

O renomado constitucionalista prossegue na descrição do Estado Federal, salientando o descompasso do constituinte ao ter incluído o município como componente da federação. Dessa maneira, defende José Afonso da Silva (2004, p. 101) que:

O Estado Federal brasileiro está constitucionalmente concebido como a união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal (art. 1º). Foi equívoco do constituinte incluir os Municípios como componente da federação. Município é divisão política do Estado-membro. E agora temos uma federação de Municípios e Estados, ou uma federação de Estados?... A solução é: o Município é um componente da federação, mas não entidade federativa.

De qualquer forma, diferentemente do que ocorreu no passado monárquico e republicano do país, agora o município vê-se, em tese, liberto dos comandos arbitrários que partiam das outras esferas administrativas. No oportuno magistério de Helly Lopes Meireles (p. 90, 2006) “a Constituição assegura a autonomia do Município pela composição de seu governo e pela administração própria no que concerne ao seu interesse local”. Essa conquista constitucional, que elevou o município à condição de entidade político-administrativa de terceiro grau, manifesta-se em quatro aspectos fundamentais: político, administrativo, financeiro e legislativo. Com isso, emergem quatro capacidades: de auto-organização – elaboração de lei orgânica própria; de autogoverno – pela eleição direta dos seus dirigentes; de autolegislação – a edição de leis municipais; de auto-administração – administração própria para gerir os serviços de interesse local.

Nesse contexto, organizam-se os poderes municipais representados pelos agentes responsáveis pelas duas funções governamentais de cunho municipal: a função legislativa e a função executiva. Ao Prefeito compete a responsabilidade máxima da Administração, enquanto que aos Vereadores destina-se a incumbência de exercer a função legislativa. Constituídas essas funções de forma legítima, alcança-se, na prática, a autonomia, de forma que o governo municipal não se subordina a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribuições e que a legislação municipal, quando versar sobre assunto de sua competência expressa, prevalece sobre as leis estaduais e federais.

Meirelles (2006), explica que ao ampliar o princípio da autonomia no âmbito municipal, a CF incumbe aos municípios a elaboração da Lei Orgânica Municipal (LOM), que se constitui na Lei fundamental do Município. Trata-se de um estatuto legal que define as diretrizes estruturais dos Municípios. Em linhas gerais pode ser definida, por analogia, como a “Constituição Municipal”, embora o termo seja impreciso, visto que as Constituições propriamente ditas são promulgadas apenas nos níveis federal e estadual. Mesmo assim, a comparação se justifica para que se possa destacar o caráter autônomo do município que se ancora na Constituição Federal como ente federativo, na Constituição Estadual enquanto membro da unidade federativa e, de forma específica, na Lei Orgânica Municipal, na condição de seu estatuto primeiro.

Como conteúdo básico determinado pela Constituição, juntamente com todos os assuntos de interesse da comunidade, a LOM deve observar as regras sobre a eleição dos dirigentes municipais do Executivo e do Legislativo, ou seja, Prefeito, Vice-prefeito e Vereadores, a posse dos mesmos, a inviolabilidade, proibições e incompatibilidades dos agentes políticos, a organização das funções legislativa e fiscalizadora da Câmara Municipal, a cooperação das associações com o planejamento municipal, a iniciativa dos projetos populares e da perda do mandato do prefeito e dos vereadores.

Destaca-se, como fato novo e de extrema relevância, na Constituição de 1988, a elaboração da LOM no próprio município, já que anteriormente era competência do Estado criar uma Lei Orgânica para todos os municípios. A partir dessa inovação, houve a oportunidade inédita na história da nossa República de se redigir leis orgânicas com independência, observando-se os preceitos e as diretrizes fundamentais definidos na CF, mas com fundamento na realidade e na vocação de cada Município. Esse fato repercute diretamente em todos os setores da organização municipal. No tocante à Administração Pública, os efeitos foram bastante nítidos. A competência administrativa do município foi ampliada, permitindo que a administração local possa gerir os destinos de sua terra com autonomia e com liberdade para se escolher as melhores estratégias de desenvolvimento.

2.2 A organização dos poderes municipais.

A autonomia política expressa pela capacidade de auto-organização, garantida no art.29 da CF, possibilita ao Município a organização dos seus poderes institucionais: o Executivo e o Legislativo. Efetiva-se essa organização a partir da eleição direta do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores. Destaque-se ainda a não existência do Poder Judiciário municipal, visto que a Constituição investiu apenas as esferas Estadual e Federal com a capacidade jurisdicional stricto sensu.

O governo do Município divide, então, suas funções, que são exercidas por meio de órgãos. No que tange às tarefas executivas, segundo Meirelles (2006), incumbe-se à Prefeitura Municipal. Quanto às legislativas, estão a cargo da Câmara Municipal. Os poderes municipais devem ser organizados, garantindo-se a independência e atuação harmônica entre eles, de maneira que haja a clara separação das atribuições sem a interferência de um no outro. Assim, ao Legislativo compete a edição de normas e ao Executivo, o exercício de atos em consonância com essas mesmas normas e com as demais que compõem o ordenamento jurídico pátrio.

2.2.1Poder Executivo.

Trata-se de um Poder unipessoal, não colegiado. Tem como representante maior o Prefeito. A ascensão ao cargo se dá por eleição direta, para o exercício das funções e prerrogativas inerentes à chefia do Executivo municipal, durante o período de quatro anos, com a possibilidade de concorrer à reeleição. Na mesma oportunidade e na mesma chapa eleitoral é eleito o Vice-Prefeito, o qual não possui função executiva, conquistando apenas o mandato para representar o Prefeito ou substituí-lo, temporária ou definitivamente.

Todas as atribuições, prerrogativas, incompatibilidades, impedimentos e demais matérias pertinentes à regulamentação do exercício e investidura no cargo de Prefeito estão previstos na Lei Orgânica de cada Município. O Prefeito, Chefe do Executivo, possui essencialmente duas atribuições principais: governamental e administrativa. A primeira responde pelo posicionamento político na condução dos negócios públicos, de acordo com a oportunidade e conveniência do agente, resultando em atos discricionários. Por sua vez, a segunda, diz respeito ao conjunto de atividades executivas, materializadas por meio de atos jurídicos vinculados, passíveis de controle pelo Judiciário e, em certos casos, pelo Legislativo, conforme discorre Meirelles, (2006).

As atividades e ações do Executivo Municipal emanam do seu órgão central: a Prefeitura. É importante destacar que se trata de um órgão tão somente executivo, não se confundindo com o Município, pessoa jurídica de direito público. Possui, entretanto, orçamento próprio e quadro de pessoal responsável pela prestação dos serviços públicos. Centraliza toda a Administração direta, estruturada em suas secretarias, departamentos e repartições públicas, conforme o organograma administrativo do Município.

A Administração Pública Municipal pode transferir a execução de determinados serviços a outros órgãos que compõem a Administração Indireta. As autarquias, as fundações, as empresas públicas e as sociedades de economia mista são entidades que representam a execução indireta dos serviços públicos. Além da prestação direta e indireta dos serviços, pode o Executivo Municipal outorgar ou delegar serviços à particulares, por meio da concessão ou permissão. Nesses casos, apesar de descentralizado, o serviço continua público.

2.2.2 Poder Legislativo

A Câmara Municipal exerce o Poder Legislativo no Município. É composta pelos vereadores eleitos no mesmo processo eleitoral dos representantes do Executivo e por igual período. O número de seus componentes é definido pelo critério da densidade populacional e pode variar de nove a cinqüenta e cinco membros, de acordo com a Resolução 21.702/2004 do Tribunal Superior Eleitoral, fundamentada no art. 29, IV, da CF. Seu funcionamento se dá em períodos legislativos anuais onde ocorrem as sessões plenárias, palco das decisões legislativas, solenes ou simbólicas.

O plenário, formado pelo total da edilidade, é responsável por todas as deliberações enquanto órgão de natureza assemblear. Não há qualquer vínculo de subordinação administrativa ou hierárquica com o Poder Executivo ou mesmo com o Judiciário. Para tanto, a Câmara possui orçamento próprio, quadro de pessoal e estrutura administrativa independente. A cada dois anos elege entre seus pares os representantes que vão integrar a mesa diretora, cujas funções básicas voltam-se para a direção dos trabalhos legislativos do plenário e para a administração da Câmara.

Entre os membros da mesa, destaca-se o Presidente da Câmara com as atribuições de presidir as sessões plenárias como autoridade maior da mesa, gerir os recursos do legislativo, além de responder pela administração da casa como seu representante em todos os atos da vida pública municipal.

Outro aspecto que se deve considerar em termos organizacionais das atividades legislativas é a formação de Comissões, que podem ser permanentes ou temporárias. As primeiras são técnicas especializadas e estruturam o processo legislativo, na medida em que analisam e emitem pareceres sobre as proposições antes de serem submetidas ao plenário. Essas comissões são eleitas bienialmente e seu número é definido pelo Regimento Interno. Por seu turno, as temporárias analisam questões específicas para as quais foram criadas e se extinguem após finalizarem seus trabalhos.

A principal função da Câmara é fazer leis. Entretanto, além dessa atribuição legislativa típica e elementar, exerce a função fiscalizadora, assessora o Executivo local e administra os bens do Legislativo. Por ser um órgão colegiado, suas deliberações são aprovadas por meio de um rito legislativo, culminando com a votação em plenário. A aprovação ou a rejeição da matéria em questão se dá por maioria, que pode ser simples (a maioria dos edis presentes na sessão); absoluta (maioria dos membros da câmara); ou qualificada (2/3 do total dos vereadores). O critério estabelecido pela votação segue a natureza da matéria e está definido na LOM e no Regimento Interno da Câmara.

Ao legislar, os vereadores não administram o município, apenas estabelecem normas para a administração. No tocante ao conteúdos das leis municipais, devem-se ater à competência legislativa do município estabelecida pela Constituição Federal no art.30, I e II.

2.3 Competências da Administração Municipal

Antes de se verificar as competências da Administração municipal propriamente ditas, é importante observar o sistema constitucional e os critérios pertinentes à delimitação das competências dos entes federados. O art. 25, §10, da CF expressa que “são reservadas aos Estados as competências que não sejam vedadas por esta Constituição”. Dessa maneira, depreende-se de acordo com a síntese de Hely Lopes Meireles (2006, p.131) que “Poderes reservados são os enumerados na Constituição como pertencentes à União ou aos Municípios...”, (a competência dos estados-membros será sempre residual), destacando-se “a existência de poderes explícitos e de poderes implícitos”.

O art. 30 da CF expressa os poderes explícitos do Município. Desses poderes vão surgir logicamente os poderes implícitos. Para exemplificar, pode-se citar o poder explícito de “instituir um tributo” decorre o poder de “arrecadá-lo”, da maneira como leciona Meirelles (2006).

A competência do Município pode ser exclusiva, ou concorrente com a União e com os Estados-Membros. Nos casos em que a competência é privativa, o Município tem poderes para afastar os demais entes. Por outro lado, quando a competência for exclusiva da União e do Estado, fica afastada a participação municipal. Há ainda casos em que as três esferas partilham competências. Nessas situações, e tão somente, ocorre a supremacia da Lei Federal sobre a Estadual e, conseqüentemente, sobre a Municipal. Quando se tratar de norma referente à competência exclusiva, não há que se falar em hierarquia entre os entes federados.

A base da competência administrativa do município é o inciso I, do art. 30, da CF: compete aos municípios “legislar sobre assuntos de interesse local”. Observe-se que a matéria deve ter relevância maior e predominante para o município, sem que, é claro, deixe de interessar às demais esferas administrativas. O importante é o grau de interesse para se definir o que é ou não assunto municipal.

A atividade municipal privativa apresenta-se no aspecto político, financeiro e social, a partir da elaboração da Lei Orgânica e da escolha dos seus governantes; da capacidade de instituir tributos, viabilizando a sua administração; da organização dos serviços públicos; das medidas referentes ao conforto e à apresentação estética da cidade; da organização do seu território; da educação e de toda a área social; da defesa do bem-estar público; do gerenciamento e da regulamentação das atividades dos servidores. Esse leque de atuação deve margear sempre os limites do interesse local, vedando-se os assuntos que aí não se enquadrarem ou que não forem de competência concorrente com as demais esferas de governo.

3 OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL FRENTE AOS LIMITES ORÇAMENTÁRIOS A QUE ESTA SUBMETIDA.

3.1 A estrutura administrativa em relação às áreas de atuação do Poder Público.

A organização estrutural da Administração Pública do Município decorre da capacidade de auto-administração. Tudo o que diz respeito ao modus operandi do poder público na circunscrição municipal passa por um sistema de execução estruturado administrativamente. Cada município pode planejar, organizar e executar as funções públicas conforme as diretrizes da Lei Orgânica Municipal em perfeita consonância com as premissas constitucionais. Desde que não haja impropriedades, o governo local tem a prerrogativa de promover a sua atuação por meio de um modelo de administração dos serviços públicos e dos serviços de utilidade pública que melhor se amolde à realidade.

O essencial no tocante à Administração do Município é não perder de vista a razão fundamental de sua existência: promover o desenvolvimento, o progresso e o bem-estar da população. Por isso, a presença do poder público se dá num leque bastante expressivo de setores da sociedade. Mesmo nas atividades eminentemente privadas, há a participação dos órgãos públicos, seja com ações autorizativas, fiscalizatórias, arrecadatórias, ou ainda, com medidas secundárias de incentivos e parcerias. Nada do que pertence ao eixo da organização social escapa do vasto limite de abrangência do interesse público.

Dessa maneira, para responder positivamente à demanda oriunda de suas atribuições, a Administração Pública precisa de organicidade em suas atividades típicas ou atípicas, próprias do Poder Executivo ou as exercidas de forma acessória por ser característica fundamental de outro poder. Para tanto, faz-se necessário subdividir-se em áreas específicas de atuação, a fim de tornar viável o cumprimento das suas obrigações, reflexos das competências institucionais inerentes ao seu domínio administrativo. Conforme dispõe o art. 30, V da CF, que atribui ao Município a competência para “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo, que tem caráter essencial”.

Em vista disso, a estrutura administrativa deve espraiar-se nas diferentes áreas que abrangem as necessidades setoriais de cada segmento populacional. Contudo, é preciso buscar melhor entendimento do real alcance do termo “interesse local”. Nesse sentido, são bastante oportunas as explicações de Meirelles (2006, p.109):

Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a autonomia de faz praça a Constituição. Mesmo porque não há interesse municipal que não o seja reflexamente da União e do Estado-membro, como, também, não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios, como partes integrantes da Federação Brasileira. O que define e caracteriza o interesse local, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União.

Essa estrutura organizacional responsável pelos serviços de interesse local é materializada no organograma estabelecido pela municipalidade, tendo a Prefeitura como órgão emanador de todas atividades públicas, sejam elas executadas direta ou indiretamente. No centro da Administração, no topo da hierarquia municipal, está o cargo do Prefeito.

A partir do seu gabinete, são criadas pastas setoriais estruturadas operacionalmente em secretarias, que respondem pelo planejamento, implantação e execução das políticas públicas da Administração, da Educação, da Assistência Social, da Saúde, do Desporto, da Indústria e do Comércio, da Agricultura e do Meio Ambiente, das Finanças Públicas, do Transporte e dos Serviços Urbanos, entre outras. Cada Secretaria, por sua vez, estrutura-se em departamentos e repartições, de maneira a responder eficazmente à prestação dos serviços atinentes ao seu eixo de responsabilidades, limitadas pelas competências municipais enumeradas no art. 30 da Constituição Federal.

Assim, em função dos avanços constitucionais e do conseqüente aperfeiçoamento dos mecanismos de ação da Administração Municipal, tornou-se comum sua estruturação assentar-se sob quatro pilares básicos. Esse modelo é defendido por José Alberto Silva Rappeti (2006), como “um exemplo típico de estrutura administrativa”, representado pelos órgãos: a) de aconselhamento – Assessoria de Gabinete, Assessoria de Imprensa e Assessoria Jurídica; b) de administração geral – estabelecida pelas Secretarias de Administração, de Fazenda ou de Finanças; c) de administração específica – onde atuam as Secretarias de Obras, de Educação e Cultura, de Indústria, Comércio e Turismo, de Saúde, de Esportes, entre outras pastas; d) de desconcentração administrativa – Subprefeituras, nos municípios maiores, com a função de executar atividades outorgadas pelo Chefe do Executivo.

Além disso, Rappeti (2006) destaca ainda a terceirização dos serviços como a possibilidade do poder público transferir a execução de serviços:

É a contratação de empresas, por parte da prefeitura, para realização de serviços que não fazem parte de sua atividade principal, como por exemplo: coleta de lixo, construção de estradas, transporte público, recebimento de impostos e taxas. Mas a idéia de terceirizar vem atingindo as funções essenciais da área de recursos humanos como, seleção, recrutamento, treinamento e administração de salários e benefícios.

Esse registro é importante na medida em que aponta para uma tendência crescente na Administração Pública. Conforme observa o autor, as atividades públicas transferidas a terceiros abrangem cada vez mais setores, incluindo, até mesmo, órgãos responsáveis pelo funcionamento e pela gestão direta de departamentos administrativos.

Dessa maneira, aparelha-se a máquina administrativa que dirige o ente de terceiro grau da federação. Não resta dúvida que, ao estruturá-la, de acordo com as prerrogativas do governo local, consolida-se em termos administrativos o princípio constitucional da Autonomia Municipal. Resta saber se essa consolidação é suficiente para garantir o êxito das ações públicas, no que concerne aos seus objetivos maiores relacionados imediatamente com a promoção humana, social e econômica na circunscrição do Município. Esse aspecto será observado na seqüência deste trabalho ao se verificar a questão orçamentária.

3.2 A problemática social frente à realidade orçamentária.

Todo o exercício administrativo do município deve estar voltado à prestação de serviços e à estruturação da sociedade. Para tanto, é necessário uma fonte arrecadatória que possibilite ao poder público realizar a gestão administrativa de forma a contemplar as demandas sociais. É preciso investigar de onde vêm e qual é a estrutura orçamentária disponível ao ente municipal, para se ter uma visão completa dos recursos e a destinação social para a qual são instituídos.

A Constituição Federal reveste a municipalidade brasileira com a autonomia financeira a partir da prerrogativa de instituir e arrecadar tributos pertinentes à sua competência. Além dos recursos que provêm dos tributos locais, ainda compõem o orçamento do município os repasses dos outros entes federados. Esses repasses fazem parte das transferências legais e voluntárias, as quais a União e os Estados são obrigados a destinar aos cofres públicos do município, a título de cooperação, financiamento, auxílio ou assistência financeira.

Dessa maneira, pode-se visualizar as receitas municipais a partir das determinações constitucionais, elencando-se as fontes de arrecadação. No tocante aos impostos de competência exclusiva dos municípios, constam: o IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano, o ISS – Imposto sobre Serviços e o ITBI – Imposto de Transmissão de Bens Imobiliários “Inter Vivos”.

Em relação às transferências de impostos da União e do Estado que são destinadas aos municípios, de acordo com a orientação do IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal (2006), tem-se a seguinte composição: 22,5% do IR/IPI (Imposto de Renda/Imposto sobre Produtos Industrializados) formam o FPM – Fundo de Participação dos Municípios; 50% do ITR – Imposto Territorial Rural; 100% do Imposto de Renda retido na fonte; 25% do Fundo Estadual sobre Produtos industrializados exportados, formado por 10% do IPI pertencente aos Estados; 50% do IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores.

Além disso, incrementam a receita própria do município as arrecadações decorrentes das Taxas, Contribuições de Melhoria, Receita de Contribuições, Patrimonial, Agropecuária, Industrial, de Serviços e outras Receitas Correntes, mais as oriundas das Operações de crédito.

Com essa rápida enumeração, pode-se visualiza a origem dos recursos orçamentários do município. A soma de cada fonte de arrecadação irá compor o montante destinado a garantir a execução orçamentária, dando condições à máquina pública de atuar nas diversas áreas que estruturam o organismo social. A arrecadação de tributos próprios e a garantia constitucional de recursos provenientes dos outros entes tornam possível a composição de uma estrutura fundamental estável para as finanças municipais. E é justamente a característica orçamentária do município, com arrecadação e execução próprias, a base para a autonomia no seu sentido mais amplo.

É preciso verificar, entretanto, se esse sistema formador das receitas municipais é suficiente para a promoção de todas as demandas sociais e para o desenvolvimento econômico local. Quando se confronta a problemática social que se observa em toda a municipalidade brasileira, vê-se, de imediato, a limitação do poder público em corresponder integralmente com as obrigações a que está vinculado. O reflexo disso tudo se encontra no fracasso da Administração Pública na prestação dos serviços públicos, com qualidade e eficiência.

No Brasil, a atuação do governo municipal geralmente é maculada pela ineficiência, pelo atendimento parcial de suas obrigações ou pela prática viciada de estruturas burocráticas defasadas. Não fosse assim, não haveria enormes déficits educacionais, atendimento precário na saúde, infra-estrutura urbana atrasada onde boa parte da população está a margem dos serviços essenciais de saneamento básico, além de tantos outros indicadores sociais, detectados pelo IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, que mostram problemas comuns a todos os municípios.

A título de ilustração, observe-se a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, disponibilizada pelo mesmo Instituto. Em 2000, de acordo com tabela 46 (Anexo A), verificou-se, em todas as regiões do país, o elevado número de municípios das regiões metropolitanas, sem redes coletoras de esgoto. Embora haja regiões em que o problema aparece em escala menor em função das condições diferenciadas de desenvolvimento, a leitura dos dados demonstra a incapacidade e a limitação dos recursos do governo local, que fica na dependência dos programas federais e estaduais, para efetivar medidas que tragam maior qualidade de vida à população, no quesito fundamental do Saneamento Básico. Trata-se apenas de um indicativo. Porém, seus desdobramentos sociais revelam o quadro de carências com que se depara a municipalidade brasileira.

Ao lado disso, encontra-se a população fragilizada. Os índices de miserabilidade apontam para a incapacidade do poder público viabilizar o acesso universal aos bens de consumo de forma igualitária. Como resultado, verifica-se o fenômeno da exclusão social, com taxas alarmantes de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza, assistidas por programas sociais do município ou dos outros entes da federação.

É claro que essa realidade é bastante complexa, e não pode ser analisada apenas na esfera das competências municipais. Deve-se considerar que aqui, ela foi suscitada apenas para se contrapor ao quadro das finanças municipais, ressaltando-se a grave limitação do poder público municipal, que contabiliza um orçamento mínimo frente às necessidades imediatas da sociedade para desenvolver-se e promover a melhoria de vida da população.

Embora a receita municipal tenha sido ampliada pela Constituição atual, é bastante notório que o sistema de distribuição dos recursos públicos entre os entes federados prejudica o município ao atribuir-lhe limitada capacidade tributária própria, mantendo a dependência direta do Estado e da União. De todos os impostos, apenas três são de competência do município. Isso mostra a concentração orçamentária em torno dos outros entes.

Em conformidade com os dados fornecidos pela Recita Federal (2006), expressos nas tabelas do anexo B, pode-se verificar claramente o total da arrecadação e o percentual destinado da Carga Tributária Bruta a cada ente da federação.

O estudo mostra, de acordo com a tabela – 1 (anexo B), a Carga Tributária referente aos anos de 2004 e 2005, em relação ao PIB. A União arrecadou o montante maior, perfazendo um total de 25,00 e 26,18, respectivamente aos anos citados; os Estados, 9,36 e 9,62; os Municípios, 1,52 e 1,57. O montante total da Carga Tributária foi de 35,88, em 2004 e de 37,37, em 2005.

Outra informação importante, obtida a partir da tabela – 2 e do gráfico – 1 (anexo B), relaciona-se ao aumento da arrecadação. Durante o período de 2001 a 2005, a União teve o acréscimo de 23,47 a 26,18, em percentual referente ao PIB, ou seja, um aumento de quase 3%. Enquanto isso, os Estados tiveram a variação de 9,02 para 9,62, algo em torno de 0,6 %. Por sua vez, os Municípios tiveram a pequena oscilação de 1,53 para 1,57.

Por outro prisma, observando-se a participação de cada ente federado no mesmo período de 2001 a 2005, em consonância com os dados da tabela – 4 (anexo B), tem-se a seguinte situação: a União teve a elevação de 69,00 para 70,04 em percentual de toda arrecadação tributária; os Estados sofreram o decréscimo de 26,51 para 25,75; os Municípios, também, tiveram a redução de 4,49 para 4,20.

No tocante à distribuição da carga tributária, tabela – 5 (anexo B), a concentração tributária torna-se muito mais explícita. A verificação apenas do exercício financeiro de 2005, possibilita a seguinte constatação: dos 70,04, percentual retirado do montante total da carga tributaria do país em relação ao PIB, a União transferiu para os Estados 6,87 e para os Municípios, 5,28, permanecendo com a receita disponível de 57,89; os Estados reuniram a soma de 25,75 mais o repasse da União 6,87, e transferiram aos Municípios os mesmos 6,87, permanecendo com a receita disponível de 25,75; os Municípios tiveram 4,20 de arrecadação própria, receberam da União 5,28 e dos Estados, 6,87, perfazendo a receita disponível de 16,35.

Ainda no mesmo ano, observa-se, a partir da tabela 6 (anexo B), a composição final da carga tributária, onde a União aparece com 100 % de arrecadação própria; os Estados, com 73,33, e os Municípios apenas com 25,71; os Estados tiveram a complementação de 26,67 de transferências da União; os Municípios receberam os repasses na ordem de 32,29 da união, mais 42,00 dos Estados.

Essa rápida abordagem permite visualizar o elevado grau de dependência tributária dos Municípios em relação às demais esferas governamentais. Por isso, questiona-se até que ponto a autonomia municipal pode ser concretizada diante de tamanha distorção.

3.3 A Lei de Responsabilidade Fiscal e o controle dos gastos públicos.

Ao lado das limitações orçamentárias, encontra-se a má gestão dos recursos públicos como fator responsável pelos baixos índices de desenvolvimento sócio-econômico dos municípios. Gastos públicos desordenados, ausência de planejamento, pouco rigor fiscal, desvios orçamentários, são alguns dos elementos que marcaram a Administração Pública ao longo da história do nosso municipalismo.

Diante disso, no ano de dois mil, foi editada uma lei que veio estabelecer parâmetros mais claros e limites bem definidos no planejamento e na execução do orçamento. A Lei Complementar 101/2000, que regulamenta o art. 163 da CF, ficou conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal e tornou-se um marco para a Administração Pública por estabelecer novo modelo de gestão fiscal e introduzir normas orientadoras das finanças públicas.

A lei foi instituída para estabelecer os parâmetros fiscais às três esferas de governo e para todos os poderes constituídos. É verdade que já existiam outras leis disciplinando a matéria, ou parte dela, como é o caso da Lei Complementar nº 82, de 27/03/95, que disciplina os limites das despesas com o funcionalismo. Mesmo assim, não eram suficientes para garantir a transparência dos gastos e o equilíbrio financeiro das contas públicas.

A LRF tem como ponto de partida o planejamento. Por meio dele foram criadas novas funções para a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e para a Lei Orçamentária Anual (LOA), incluindo-se a discussão e a participação popular em audiências públicas com a finalidade de fundamentar a elaboração das matérias orçamentárias. De outra forma, o controle passa a ser o instrumento principal para a gestão equilibrada dos recursos públicos.

A prestação de contas, que antes era anual, passou a ser feita periodicamente com o acompanhamento mensal, bimestral e quadrimestral, na medida em que o órgão gestor deve elaborar os relatórios de gestão fiscal e execução orçamentária, remetendo-os ao Tribunal de Contas regularmente. Se houver sinais de irregularidades ou descontrole, as medidas corretivas devem ser aplicadas de imediato.

Outro ponto da lei que merece destaque, diz respeito à obrigação do governante de praticar todos os atos relacionados à instituição e à arrecadação de tributos de competência do município. Essa medida visa a restringir a renúncia de receita. Principalmente nos municípios menores não havia mecanismos eficazes para efetivar a arrecadação própria. Muitos sequer cobravam sistematicamente o IPTU. O governante que descumprir tal determinação pode ser responsabilizado por crime de renúncia de receita. Além desse crime, a Lei 10.028/2000 enumera os crimes relacionados à LRF. Os que descumprirem suas regras, além de serem penalizados pelos dispositivos da lei específica, poderão ser enquadrados também pelo Código Penal.

Dentre os dispositivos voltados para o controle dos gastos públicos expressos na LRF, conforme relata Renato Jorge Brown Ribeiro (2002), pode-se citar: estabelecimento de limites para os gasto de pessoal; fim dos excessos de despesas no último ano de mandato e a proibição do aumento de despesa com pessoal no segundo semestre, da contratação de antecipação de receita orçamentária (ARO) e a realização de despesas que não tenham recursos no próprio mandato para o pagamento; despesas superiores a dois anos devem ter a sua fonte de financiamento assegurada; os prefeitos devem assumir compromissos com as metas fiscais e apresentar os relatórios de gestão fiscal regularmente; cada ente é responsável pela administração de suas finanças, proibindo-se o refinanciamento das dívidas; o cancelamento de transferências voluntárias, da contratação de operações de crédito e da concessão de garantias para a obtenção de empréstimos quando houver o descumprimento dos limites estabelecidos.

Como se observa, trata-se de um novo direcionamento para a administração pública. As heranças de gestões irresponsáveis que deixaram enormes prejuízos aos municípios com medidas clientelistas e assistencialistas de cunho meramente eleitoreiros devem ser extirpadas. Os reflexos da implantação da LRF nos últimos anos já são bastante visíveis principalmente no que diz respeito ao controle dos gastos, conforme destaca José Roberto R. Afonso (2006):

Chama-se a atenção para o fato de que vários organismos internacionais divulgaram análises ressaltando que a recente melhoria das finanças públicas brasileiras inclui componentes estruturais, especialmente a LRF, demonstrando reconhecimento internacional da mudança do padrão fiscal no Brasil.

Entretanto, ainda é comum o registro de descontentamentos em função das proibições e da necessidade dos gastos públicos serem efetivados criteriosamente. Isso tem inviabilizado as administrações espontâneas e o exercício discricionário da execução do orçamento. Diante das exigências rígidas para o cumprimento das metas fiscais, a crítica mais comum volta-se para a questão social. As prefeituras estariam engessadas pela lei para atenderem às demandas das classes menos favorecidas. Essa queixa não se sustenta, ao se observar que não há impedimentos para a assistência social. O que há, na verdade, é a imposição de limites aos gastos excessivos, ao descontrole, à prática de favores à população carente fora dos programas sociais próprios ou conveniados.

Nas palavras de Edson Jacinto da Silva (2002, p. 19), percebe-se que:

A Lei de Responsabilidade Fiscal, além de tudo, veio consagrar a transparência da gestão, como um mecanismo de controle social, seja através de publicações de relatórios, seja por meio de demonstrativos de execução orçamentária, apresentando ao contribuinte a utilização dos recursos, que são colocados a disposição do administrador público.

Como se vê, a LRF pretende consolidar uma nova cultura administrativa, aliando o planejamento e a previsibilidade dos gastos às estratégias da administração eficiente. Ao contrário do que se argumenta contrariamente às diretrizes da gestão fiscal responsável, deve-se ver nela os princípios basilares para a efetivação da verdadeira autonomia municipal, na mesma medida em que tiver a sua administração equilibrada, transparente e, sobretudo, moldada aos verdadeiros interesses públicos. Esse é o principal desafio da administração municipal e a LRF pode se constituir no mecanismo mais eficaz para a sua superação.

4 A AUTONOMIA MUNICIPAL: REALIDADE X FICÇÃO CONSTITUCIONAL.

4.1 Contrastes entre a letra dos dispositivos constitucionais e as limitações da Administração Municipal.

O município na Constituição atual atingiu o estágio mais elevado em termos de conquista da sua autonomia. Enquanto em outros tempos, cabia a organização do município ora ao ente federal ora ao estado-membro, ou ainda aos dois concomitantemente, agora investe-se a administração local com o poder de definir suas competências e estruturar o seu governo, observando-se os limites constitucionais, fundamento do princípio federativo, inscritos no art. 30 da CF. Com isso, impede-se a ingerência do Estado e da União nos assuntos municipais.

Entretanto, esses avanços, em que pese sua enorme importância para o fortalecimento da identidade do ente municipal, são insuficientes para garantirem o pleno exercício da administração pública com a envergadura necessária para alavancar o desenvolvimento local. Em outras palavras, pode-se afirmar que não se verifica, na prática, a efetivação das políticas públicas no âmbito do município, com a garantia da melhor qualidade de vida da população, apenas porque os dispositivos constitucionais elevam o município à condição de ente autônomo no contexto da federação repúblicana brasileira.

As capacidades de autogoverno, de autolegislação, de auto-administração e auto-organização revestem o município com a autonomia política em seu sentido mais amplo. Isso, porém, não impede que a administração municipal esteja submetida a uma serie de limitações que testemunham contrariamente ao tão festejado principio da sua autonomia, fruto da “Constituição Cidadã”.

Os recursos orçamentários incompatíveis com a demanda dos serviços públicos restringem a atuação do poder público. Enquanto que a população é submetida a uma elevada carga tributária, que passará dos 38% em 2006 do PIB, projeção feita a partir da tabela – 1 (anexo B), apenas uma pequena parte dessa arrecadação é administrada inteiramente pelo município. Nada mais do que três impostos, somados às taxas, à previdência municipal e outros tributos locais, voltam-se 100% para o tesouro municipal, o que totalizou apenas 1,57 do PIB no ano de 2005, de acordo com a tabela acima mencionada.

Isso demonstra que há uma concentração muito grande dos recursos por parte da União e dos Estados. O povo paga os impostos a partir de fatos geradores ocasionados nos municípios. Esses recursos irrigam os cofres dos outros entes federados. Depois retornam, em parte, para a administração local. Quanto não se perde nesse intrincado labirinto tributário? Os critérios de redistribuição têm se mostrado condizentes com as necessidades administrativas dos municípios? Se os três entes são igualmente autônomos, por que o município fica com a menor fatia do bolo tributário?

São questionamentos pertinentes que trazem à tona a situação periférica da administração municipal. Sem recursos suficientes, não se pode pensar em bem-estar da população de maneira satisfatória. Por outro lado, as atribuições da União e dos Estados, principalmente no que concerne ao auxílio financeiro aos municípios, não estão sendo exercidas na verdadeira medida. Muitos contingenciamentos são efetuados para honrar os compromissos fiscais dos governos Federal e Estadual em detrimento dos interesses dos municípios. Em razão da estratégia governamental que prioriza o superávit primário para garantir o caixa de pagamento da dívida pública, o povo, que vive no município, é quem mais sente os efeitos.

Com os freqüentes cortes orçamentários, o governo federal penaliza as outras esferas administrativas, pois limita os investimentos públicos. As competências para a execução das políticas públicas são definidas pela Constituição, ocorrendo a divisão de tarefas entre as três esferas de governo. No entanto, observa-se empiricamente, que não são raras as vezes em que os municípios são sobrecarregados com deveres diferentes da suas atribuições constitucionais, tendo que assumí-los para evitar maiores conseqüências à população.

É o caso da Saúde, em que os repasses de competência da União para a manutenção do SUS – Sistema Único de Saúde, são totalmente deficitários. No tocante à Segurança Pública, enquanto atribuição do Governo do Estado, ocorre o mesmo: sem a ajuda das Prefeituras, muitas vezes as viaturas não rodam e os policiais não têm estrutura mínima para operacionalizar suas ações.

Na Educação, não é diferente. Compete ao município a viabilização das políticas para o funcionamento do ensino infantil e das primeiras séries do ensino fundamental. Contudo, a realidade é outra: sem a participação da Prefeitura, investindo seus recursos no transporte escolar e na manutenção das escolas, as últimas séries do ensino fundamental e o ensino médio não teriam condições de funcionar. Essa realidade é exposta freqüentemente nos meios de comunicação em reportagens que mostram as condições precárias do transporte escolar. A explicação é só uma: falta de recursos, com repasses insuficientes de verbas para a manutenção e custeio do serviço.

Outras situações poderiam ser registradas facilmente, pois é o reflexo de um quadro generalizado por toda a municipalidade do nosso país. Mas os casos relacionados bastam para evidenciarem as limitações do poder público municipal. Da maneira como se efetiva, na prática, o pacto federativo brasileiro, a administração local erige-se a partir de um contexto sufocante e paradoxal: de um lado possui recursos orçamentários totalmente limitados, de outro, vê suas atribuições e os seus serviços públicos serem alargados pela inércia das outras esferas governamentais.

4.2 A influência da União e do Estado no governo municipal.

Historicamente, o município, enquanto unidade administrativa, é marcado pelo domínio dos interesses das outras esferas governamentais. No período colonial e imperial pós-independência, os territórios foram transferidos por grandes extensões de terras aos senhores portugueses que estavam dispostos a promoverem a ocupação e a exploração dos recursos naturais. Não houve a preocupação em formar centros com capacidade administrativa própria, visando o crescimento e progresso ordenado. Disso tudo, resultou o surgimento das vilas totalmente desprovidas de qualquer mecanismo de infra-estrutura urbana e social.

Eram aglomerados humanos expostos à miséria, subordinados a um coronel – figura símbolo do comando político regional. Esse comandante, por sua vez, ligava-se diretamente ao poder central da coroa portuguesa ou, mais tarde, do imperador brasileiro. À medida que as vilas foram crescendo demograficamente e as atividades econômicas se expandiam também, surgiram os conselhos formados pelos vereadores. Entretanto, a relação administrativa era de completa submissão à província e ao governo imperial.

A proclamação da república, embora represente um avanço significativo para a administração pública, principalmente no que concerne à organização das instituições de cunho burocrático, pouco se alterou a realidade dos municípios de então. Mesmo com a criação do cargo de prefeito, de acordo com Meirelles (2006), não ocorreram rupturas significativas com a dependência e a subordinação ao governo dos estados e ao governo federal. Os prefeitos eram nomeados pelo governador e pertenciam ao grupo econômico dominante da região. Ainda perdurava fortemente a figura dos coronéis.

Com o advento das eleições diretas para prefeitos e vereadores, foi preciso percorrer quase um século para se alcançar a realização de pleitos com características democráticas definitivas. Por isso, o constitucionalismo pátrio é marcado por avanços e recuos das conquistas municipais, que ora registraram maior autonomia, ora voltaram-se para períodos autoritários e centralizadores em que a subordinação da administração local ao governo do estado tornou explícita e direta.

Apenas com a Constituição de 1988 é que se pode considerar o governo municipal independente das outras esferas governamentais, ao menos no plano jurídico-constitucional. De fato, não há subordinação administrativa, mas a influência dos governos estadual e federal é bastante perceptível. A começar pela dependência financeira. Sem recursos próprios suficientes, mesmo com os repasses e transferências vinculados legalmente, os municípios ficam a mercê dos outros governos. Essa pressão ocorre, muitas vezes, de forma subliminar. Aqueles municípios cujo governo é alinhado politicamente ao mandatário do Estado ou da União acaba sendo distinguido no repasse das verbas.

É comum, todos os anos, realizarem-se marchas de prefeitos e vereadores a Brasília em busca da ampliação das receitas municipais. Isso é a prova de que ainda sobram inúmeros resquícios do coronelismo que marcou a administração pública no Brasil por longas décadas, seguidas ou alternadas. Mesmo com o amadurecimento e com a consolidação democrática das instituições públicas, a autonomia do governo municipal é colocada em xeque freqüentemente. Sem o aval das autoridades do Estado ou da União, dos Poderes Executivo e Legislativo, o prefeito encontra-se, em muitos casos, engessado, sem poder de ação frente aos problemas sociais que demandam uma resposta eficaz e imediata.

Essa realidade é fácil de ser comprovada, observando-se a atuação parlamentar, tanto das Assembléias Legislativas quanto do Congresso Nacional. Sem as Emendas que os parlamentares garantem aos municípios nos orçamentos dos Estados e da União, a administração local não pode realizar investimentos e melhorias. Deve-se considerar que a seleção dos municípios a serem contemplados é feita por critérios meramente políticos.

Além dessa relação de dependência com o parlamentar, os prefeitos obrigam-se a se perfilarem no partido político do Governador ou do Presidente da República, migrando muito mais por interesses da municipalidade do que por qualquer vínculo ideológico. Tal afirmação ganha relevância ao observar-se, a titulo exemplificativo, os dados constantes na tabela –1 do IBGE, confrontados com a relação atual dos prefeitos e seus respectivos partidos, fornecida pela Casa Civil do Estado do Paraná, (anexo C). No Paraná, olhando-se apenas quatro partidos – dois situacionistas e dois oposicionistas, Verifica-se que no período inferior a dois anos, o partido do Governador, o PMDB, passou de 121 prefeitos eleitos em 2004 para 191; e o PT, o partido do Presidente da República, de 12, passou a 28, atualmente. Enquanto que o PSDB e o PFL, principais partidos de oposição ao Governo Federal e ao Governo Estadual (embora parcialmente, pois no parlamento nem sempre os partidos atuam de forma homogênea,) tiveram a redução de 81, para 41 e de 46, para 8, respectivamente. Está aí mais um indício robusto da ingerência administrativa, ainda que camuflada, a que os municípios estão submetidos.

É claro que essa intervenção ocorre por meio do exercício do poder no plano material, mesmo que a estrutura constitucional da República Brasileira estabeleça a autonomia dos entes federados, garantindo a administração própria e independente. Surgem fortes indícios de que os dispositivos constitucionais assemelham-se a conteúdos ficcionais, quando se confronta a letra da Carta Magna com a realidade. Transparece a influência política e administrativa das outras esferas governamentais nos assuntos de interesse da administração local, não apenas em termos de cooperação e parcerias, mas principalmente como força condicionante que faz do Município a extensão dos interesses do grupo político que governa o Estado e a República. Do contrário, por que haveria tanto interesse em filiar prefeitos?

4.3 Visão da República Federativa Brasileira a partir do ente municipal.

Não se imagina o município como uma ilha administrativa. O pacto federativo que distribui competências aos governos instituídos em cada esfera do poder público possibilita a estruturação do Estado. Não há como conceber um país erigido na segurança jurídica de suas instituições sem que haja esse entrelaçamento das funções governamentais. Entretanto, como se visualiza ao longo deste estudo, amparado nas obras de Castro (1991) e Meirelles (2006), a base da República é o município e, acertadamente, o constituinte, seguindo o curso histórico dos avanços e conquistas político-administrativas, garantiu a autonomia política como jamais a municipalidade tinha sido investida.

Deve-se partir sempre dessa constatação para se ter a medida certa do alcance das diretrizes constitucionais da matéria em análise. Infelizmente, as concepções jurídico-filosóficas enxertas no ordenamento pátrio conquistam maior velocidade nas inovações que apresentam, do que a capacidade de mudanças da cultura administrativa centralizadora, característica principal da formação do estado brasileiro.

Na medida em que se vislumbra a República Federativa pátria a partir do prisma municipal, reconstrói-se o verdadeiro caminho por onde trafegam os interesses da população. Não há que se falar em estrutura orgânica populacional fora dos domínios do município, o que torna, em certa medida, as outras esferas administrativas abstratas. Todos os recursos tributários, responsáveis pela manutenção da ordem pública vigente no país, têm uma única origem: o contribuinte municipal. Além disso, o voto que legitima os governos instituídos para além dos domínios locais são oriundos também do mesmo território. Portanto, a federação só é possível por estruturar-se em bases sólidas e concretas, onde o povo vive, prospera ou sucumbe diante das crises.

Com toda essa potencialidade decisiva para manter a República, o Município não possui a mesma força governamental. As decisões que emanam dos núcleos de poder das outras esferas atingem imediatamente os interesses locais. É o reflexo de um sistema de governo que parte da visão administrativa federal e desce verticalmente para atingir suas conseqüências nas dependências municipais. Dessa forma, não se pode estranhar que um país com imensas capacidades de desenvolvimento permaneça inerte, expondo sua gente a volumosos sacrifícios para sustentar um gigante desordenado. Sem o fortalecimento do ente municipal, acrescentando nova envergadura à sua administração, a nação seguirá a passos cambaleantes cada vez mais em direção à periferia do mundo pós-moderno.

Ser a base implica em ser forte. Do contrário, não há sustentação. Em que bases se sustenta a República Brasileira? A resposta é só uma: em municípios enfraquecidos e sobrecarregados por extraordinário encargo social. Diante disso, urge o estabelecimento de maior sintonia do texto constitucional no que se refere à autonomia municipal, com a distribuição das competências administrativas entre os entes federados, tendo a finalidade de dotar o poder público local com estrutura compatível às suas atribuições. Para tanto, deve-se rever vários critérios de relacionamento dos governos. É preciso extirpar a prática clientelista-eleitoreira que privilegia a afinidade política em detrimento dos interesses administrativos.

Na mesma linha, é preciso repensar o sistema tributário nacional de forma a contemplar o tesouro municipal com a receita necessária para a promoção das políticas públicas com a eficiência, capaz de realizar o progresso social permanente. Enquanto os recursos públicos retornarem ao município em proporções minúsculas, da forma como ocorre atualmente, com a demonstração feita a partir das tabelas do anexo B, não haverá projeto viável de crescimento econômico para o país. Somente a descentralização administrativa, com o devido aporte orçamentário, trará maior justiça ao exercício do poder e equilíbrio das contas públicas, fatores essenciais à consolidação de um projeto de desenvolvimento nacional sólido.

Controlar e gastar de forma planejada de acordo com os dispositivos da LRF resultam em medidas importantes para moralizar a administração pública. No entanto, para os municípios cumprirem as metas da lei fiscal e não descuidarem de suas responsabilidades sociais precisam deixar de ser vistos apenas como redutos políticos, para serem tratados no contexto da federação como unidades administrativas autônomas, com capacidades constitucionais plenas para gerir os interesses locais. Assim, a União e os Estados deixarão de ser espoliadores da força municipal para serem parceiros no sentido mais denso que se possa construir.

Para tanto, faz-se necessário a visão una do Estado em que a República resulte da integração das esferas de governo voltadas para um ponto comum: o bem estar e a prosperidade do seu povo. Esse é o estágio ideal para que a realidade se amolde com maior inteireza ao Principio da Autonomia Municipal, solenemente inscrito na Constituição Federal.

CONCLUSÃO

O estudo das questões que envolvem a municipalidade no bojo da federação possibilita o entendimento, ainda que parcial, da conjuntura político-institucional brasileira. Não é sem razão que se ouvem diversas entidades representativas dos municípios manifestarem-se cada vez com maior veemência contra o pacto federativo, nas condições que atualmente é estabelecido. Mais do que manifestações corporativas, os protestos que partem dos governos locais deveriam ser vistos como um sinal de alerta que põe em risco a estabilidade do próprio Estado.

Tudo isso porque há flagrante incongruência entre a configuração constitucional do Município e o exercício efetivo do poder no que tange à divisão de atribuições aos três entes federados. A União possui capacidade para atrair e concentrar recursos, distribuindo-os de maneira equívoca e insuficiente para os outros entes. Os Estados, em posição intermediária, agregam ao seu orçamento, além da arrecadação própria, os repasses da União. Destinam parte dessa arrecadação aos municípios, porém não abrem mão do montante maior. A fração menor do conjunto total da carga tributária destina-se ao tesouro municipal.

Esse quadro serve de base para se aferir o grau de autonomia que o município possui para gerir os seus destinos. Como ser autônomo com tamanha dependência dos outros entes federados? A pergunta orientou os estudos realizados na busca dos indícios de que a Constituição expressa a situação ideal, longe de ser concretizada plenamente na prática.

É evidente que houve um avanço significativo da conquista da Autonomia Municipal na ordem constitucional vigente. Ao se percorrer, mesmo que de forma rápida, a história do constitucionalismo pátrio, observou-se que o Município jamais teve o mesmo status. No princípio, serviu apenas de base para a extração de recursos naturais. Dessa situação, seguindo-se o modelo romano, os povoados foram organizados em torno dos interesses de arrecadar impostos pelo governo central. Faltou a orientação administrativa na base da formação da municipalidade brasileira. Um povo sem afirmação local, sujeito aos interesses de barões e coronéis, legítimos representantes do poder econômico, preocupados em garantir e ampliar suas riquezas. Assim, na origem, os Municípios padeceram por não possuírem força governamental para planejarem seus rumos.

Com o advento da República, pouco se alterou em termos de garantias de independência do governo local. Os prefeitos eram nomeados pelos governadores. Mesmo com a instituição do voto direto, a restrita parcela de eleitores votava em conformidade com os desejo do coronel mor, líder político regional. Essa cultura se propagou pelos séculos, de maneira que a autonomia, por mais que houvesse lutas por parte das lideranças locais, foi sempre concedida parcialmente. Também, o processo das conquistas municipais não foi regular. Há períodos de retrocessos constitucionais, notadamente, nos momentos em o Brasil foi governado por ditaduras, na era Vargas e no governo militar.

Por isso, ao estabelecer a autonomia política em seu sentido mais amplo, conferindo ao município a condição de ente federado, a Constituição atual consagrou enorme avanço para o municipalismo brasileiro. No entanto, ao arquitetar um sistema tributário totalmente centralizador, demonstrou que os resquícios dos tempos do coronelismo explícito não se resume aos livros de História. É bem verdade que a União deve transferir por força de lei os recursos que são devidos aos municípios independente da situação política local. Porém, trata-se apenas de uma pequena fatia que é vinculada.

Com mais de 50% da carga tributária disponível, já descontados os repasses legais aos Estados e aos Municípios, é claro que o Governo Federal possui um poder muito grande para negociar apoio político, liberando discricionariamente as verbas como melhor lhe convier. Isso não faz lembrar os primeiros anos da exploração portuguesa no Brasil. O Município, dessa forma, ainda não é visto como um reduto de sustentação política para os mandatários de Brasília?

Se é para ser autônomo, livre da ingerência administrativa dos outros entes federados, o Município deveria ser dotado de recursos orçamentários compatíveis com todas as suas competências institucionais. É o governo local que suporta, de imediato, todos os problemas de ordem pública. A população, que paga os tributos para sustentar os três entes federados, vive no Município. Tudo o que se faz em termos de Administração Pública, no país, envolve questões da municipalidade.

A União e o Estado, ao arrecadar e depois transferir os recursos, enredam-se numa teia burocrática que facilita os desvios e os desperdícios do dinheiro público. O Município deveria arrecadar mais impostos para contabilizar os recursos próprios. É o caso, por exemplo, do ITR (Imposto Territorial Rural) em que a União arrecada e repassa 50% aos municípios. Esse tributo deveria ficar em sua totalidade nos cofres municipais por ser uma fonte de arrecadação genuinamente local.

Sendo assim, evidenciou-se que, embora a intenção do constituinte fosse proporcionar ao Município a Autonomia, o fez parcialmente. Isso demonstra que há uma longa estrada a ser percorrida pelo municipalismo brasileiro, no sentido de convencer as autoridades federais e estaduais, por forças das carências municipais, de que é preciso o aperfeiçoamento da ordem constitucional vigente. Do contrário, o país continuará dividido, com um pé no futuro e outro no passado, sem definição clara de sua identidade: República Centralista, Monarquia Disfarçada ou, simplesmente, República da Eterna Simulação.

REFERÊNCIAS

AFONSO, José Roberto R. 5 ANOS DE LRF. Disponível em: <http://www.inesc.org.br/conteudo/agenda/MNP85g0iMFiERqmd919kwtAP01cDVK3x/050526-INESC-LRF5Anos1.pdf>. Acesso em: 20 out. 2006.

BRAZ, Petrônio. Direito Municipal na Constituição. 4. ed. São Paulo: Ed. LED – Editora de Direito, 2001.

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CASA CIVIL DO GOVERNO DO ESTADO DO PARANÁ. Prefeitos do Paraná. Disponível em: <http://www7.pr.gov.br/cau/consulta_orgao.php?codcargo=5&codigo=PREFEITOS_DO_PARANÁ>. Acesso em: 23 out. 2006.

CASTRO, José Nilo de. Direito Municipal Positivo. 1.ed. Belo Horizonte: Ed. Del Rey, 1991.

INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Finanças Municipais. Disponível em: <http://www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 08 out. 2006.

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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍTICA. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico. Disponível em: <ttp://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb/default.shtm>. Acesso em: 18 out. 2006.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 1. ed. São Paulo: Ed. Saraiva, 2005.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2004.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14. ed. atual. São Paulo: Ed. Malheiros Editores, 2006.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. rev. e atual. São Paulo: Ed. Malheiros Editores, 2004.

RAPETTI, José Alberto. Estrutura Administrativa de municípios. Disponível em: <http://nutep.adm.ufrgs.br/pesquisas/estruturadm.htm>. Acesso em: 28 out. 2006.

RIBEIRO, Renato Jorge Brown et al. Responsabilidade fiscal: pessoal, renúncia de receita, divida e controle. 1.ed. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002.

RECEITA FEDERAL. Estudos tributários 15: Carga Tributária no Brasil 2005. Disponível em <http://receita.fazenda.gov.br/publico/estudotributário/cargafiscal/CTB2005.pdf.>. Acesso em: 16 out. 2006.

SILVA, Edson Jacinto da. O Município na Lei de Responsabilidade Fiscal. 1. ed. São Paulo: LED – Ed. de Direito, 2001.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23. ed. rev. e atual. São Paulo: Ed. Malheiros Editores, 2004.

ANEXO A

Pesquisa Nacional de Saneamento Básico

Tabela 46 - Distritos, total e sem rede coletora de esgoto, por principal solução alternativa, segundo as Grandes Regiões, Unidades da Federação, Regiões Metropolitanas e Municípios das Capitais - 2000

Grandes Regiões, Unidades da Federação, Regiões Metropolitanas e Municípios das Capitais	Total de distritos	Distritos sem rede coletora de esgoto
		Total	Principal solução alternativa
		Total	Fossas sépticas e sumidouros	Fossas secas	Valas abertas	Lançamento em cursos d'água	Outros	Sem declaração
Brasil	9 848	5 751	2 776	2 431	197	143	185	19
Norte	607	572	182	284	85	14	4	3
Rondônia	76	71	60	11	-	-	-	-
Porto Velho	12	11	11	-	-	-	-	-
Acre	22	19	12	2	-	1	2	2
Rio Branco	1	-	-	-	-	-	-	-
Amazonas	81	80	-	-	80	-	-	-
Manaus	1	-	-	-	-	-	-	-
Roraima	15	13	2	11	-	-	-	-
Boa Vista	1	-	-	-	-	-	-	-
Pará	232	217	57	146	3	9	2	-
Belém	8	4	4	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Belém	13	8	8	-	-	-	-	-
Amapá	30	25	-	21	-	4	-	-
Macapá	5	4	-	4	-	-	-	-
Tocantins	151	147	51	93	2	-	-	1
Palmas	3	2	-	2	-	-	-	-
Nordeste	3 084	2 151	1 026	865	94	53	113	-
Maranhão	244	238	179	39	5	5	10	-
São Luís	1	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana Grande São Luís	5	4	2	2	-	-	-	-
Piauí	221	218	201	10	3	3	1	-
Teresina	1	-	-	-	-	-	-	-
Ceará	760	652	264	251	51	8	78	-
Fortaleza	5	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Fortaleza	73	61	14	47	-	-	-	-
Rio Grande do Norte	186	133	75	21	5	17	15	-
Natal	1	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Natal	8	3	3	-	-	-	-	-
Paraíba	283	152	6	146	-	-	-	-
João Pessoa	1	-	-	-	-	-	-	-
Pernambuco	381	121	32	87	-	2	-	-
Recife	1	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Recife	24	10	6	4	-	-	-	-
Alagoas	114	74	19	54	1	-	-	-
Maceió	1	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Maceió	11	5	-	5	-	-	-	-
Sergipe	83	33	20	6	4	3	-	-
Aracaju	1	-	-	-	-	-	-	-
Bahia	812	530	230	251	25	15	9	-
Salvador	1	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Salvador	17	8	7	-	1	-	-	-
Sudeste	3 115	571	146	312	10	52	40	11
Minas Gerais	1 568	354	57	260	3	26	4	4
Belo Horizonte	3	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Belo Horizonte	65	12	4	8	-	-	-	-
Colar Metropolitano da Região Metropolitana de Belo Horizonte	32	10	3	7	-	-	-	-
Região Metropolitana Vale do Aço	7	-	-	-	-	-	-	-
Colar Metropolitano da Região Metropolitana Vale do Aço	39	4	-	4	-	-	-	-
Espírito Santo	249	78	27	9	4	17	15	6
Vitória	2	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana Grande Vitória	19	8	-	2	4	-	-	2
Rio de Janeiro	276	65	37	16	3	9	-	-
Rio de Janeiro	1	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana do Rio de Janeiro	44	12	9	-	3	-	-	-
São Paulo	1 022	74	25	27	-	-	21	1
São Paulo	96	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de São Paulo	162	2	-	-	-	-	2	-
Região Metropolitana Baixada Santista	11	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Campinas	24	-	-	-	-	-	-	-
Sul	2 342	1 841	1 234	555	8	24	17	3
Paraná	748	592	238	343	1	1	8	1
Curitiba	1	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Curitiba	46	32	25	6	1	-	-	-
Região Metropolitana de Londrina	18	13	8	3	-	-	2	-
Região Metropolitana de Maringá	14	8	-	8	-	-	-	-
Santa Catarina	447	351	298	20	4	18	9	2
Florianópolis	12	9	9	-	-	-	-	-
Núcleo Metropolitano da Região Metropolitana de Florianópolis	25	17	17	-	-	-	-	-
Área de Expansão Metropolitana da Região Metropolitana de Florianópolis	24	18	13	-	-	5	-	-
Núcleo Metropolitano da Região Metropolitana do Vale do Itajaí	6	-	-	-	-	-	-	-
Área de Expansão Metropolitana da Região Metropolitana do Vale do Itajaí	14	6	2	2	-	-	-	2
Núcleo Metropolitano da Região Metropolitana Norte/Nordeste Catarinense	4	2	1	-	1	-	-	-
Área de Expansão Metropolitana da Região Metropolitana Norte/Nordeste Catarinense	27	23	23	-	-	-	-	-
Rio Grande do Sul	1 147	898	698	192	3	5	-	-
Porto Alegre	1	-	-	-	-	-	-	-
Região Metropolitana de Porto Alegre	59	27	24	3	-	-	-	-
Centro-Oeste	700	616	188	415	-	-	11	2
Mato Grosso do Sul	163	139	32	99	-	-	8	-
Campo Grande	3	2	-	2	-	-	-	-
Mato Grosso	227	207	109	96	-	-	2	-
Cuiabá	4	2	-	2	-	-	-	-
Goiás	309	270	47	220	-	-	1	2
Goiânia	2	1	-	1	-	-	-	-
Região Metropolitana de Goiânia	13	9	3	6	-	-	-	-
Distrito Federal	1	-	-	-	-	-	-	-
Brasília	1	-	-	-	-	-	-	-
Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno	35	28	-	27	-	-	-	1

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2000.

Autor

Paulo Cezar Basilio

Professor QPM - Paraná. Advogado.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

BASILIO, Paulo Cezar. A autonomia municipal e as limitações orçamentárias. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3569, 9 abr. 2013. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/24154. Acesso em: 24 abr. 2024.

A autonomia municipal e as limitações orçamentárias