Assédio moral como ato de improbidade administrativa

1. Introdução ao Tema

Segundo estudos levados a termo por Hirigoyen (2002, p. 124), aproximadamente 50% dos casos de assédio moral ocorrem no âmbito da Administração Pública, demonstrando um equilíbrio percentual em comparação com as ocorrências no Setor Privado. No entanto, alerta a pesquisadora que, considerando haver um número muito mais elevado de trabalhadores atuantes na iniciativa privada o assédio moral se mostra mais acentuado no setor público, com base nos números absolutos.

Sem dúvida, a realidade atual não é diferente daquela enunciada por Hirigoyen. A Administração Pública, extremamente influenciada por interesses políticos, propicia um panorama profícuo a ocorrência relacionadas ao assédio moral. Não raramente a sucessão de partidos políticos no poder estabelece diversas modificações em inúmeras funções públicas, como um reclamo quase que absoluto para acomodar servidores ou mesmo comissionados ligados a partidos de apoio. Esse movimento gera, consequentemente, a necessidade e se lidar com aqueles que foram destituídos das funções, o que, geralmente, não é tarefa fácil para ambas as partes. Neste cenário o assédio moral ganha impulso. Em outro extremo, as relações hierarquizadas que embasam a Administração Pública também enunciam um campo propenso ao assédio moral. Conflitos interpessoais entre chefes e subordinados eclodem, fazendo do assédio moral uma realidade em qualquer de suas modalidades. A complexidade das relações humanas e, muitas vezes, o despreparo para se lidar com situações de conflito tornam o assédio moral um instrumento de ataque àquele que se demonstre mais frágil na relação.

Certo é que cabe àquele que ostenta uma posição de chefia atuar com equilíbrio e dirimir os conflitos que surgem, atuando para que o ambiente de trabalho no setor público seja revitalizado e os objetivos públicos venham a ser cumpridos, em benefício do administrado em geral. Assim, o gestor público, independentemente de seu nível de atuação, é peça fundamental na gestão dos conflitos e na inviabilização de ações relacionadas ao assédio moral. Mas, qual a responsabilidade do gestor público quando é ele próprio que protagoniza o processo de assédio moral? Aí está a novidade, carreada na magistral decisão da 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, que considerou a prática de assédio moral como ato de improbidade administrativa, dando provimento ao Recurso Especial nº 1286466, em 03/09/2013, cuja Relatora foi a Ministra Eliana Calmon.

---

2. A Decisão do STJ e seus Efeitos Práticos

A decisão da 2ª Turma do STJ, reconhecendo o assédio moral como uma das facetas da improbidade administrativa, pautou-se na interpretação do art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992. O caso concreto se referia à prática atribuída a um ex-prefeito da cidade de Canguçu/RS em detrimento a uma funcionária pública municipal. Na hipótese, a vítima havia denunciado ao Ministério Público a existência de uma dívida da Prefeitura para com o Fundo de Aposentadoria dos Servidores Públicos Municipais. A partir deste fato, o então prefeito passou a perseguir a funcionária, determinando que a mesma permanecesse sentada em seu gabinete e, posteriormente, na sala de reuniões da Prefeitura, sem qualquer tipo de tarefa, ensejando uma espécie de castigo. Alinharam-se a essa conduta ameaças de colocar a vítima em disponibilidade, assim como a concessão compulsória de férias, com o nítido fito de afastar a denunciante do ambiente de trabalho.

A cabeça do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, assim estabelece:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

............................................

O assédio moral vem a ser um conjunto de condutas depreciativas, reiteradas e prolongadas, que possuem o objetivo delimitado de determinar na vítima uma descompensação psicológica, de forma a desestabilizá-la para com seu ambiente de trabalho, degradando sua autoestima. Assim, o assédio moral no ambiente de trabalho nada mais é do que a perseguição habitual incidente sobre a vítima, acarretando uma série de distúrbios psicológicos, que resultam consequências danosas também na saúde física, nas relações sociais e no contexto financeiro. Ressalte-se que o assédio moral é um processo, não se caracterizando por uma só ação isolada, ainda que esta tenha o condão de gerar danos diversos.

Dentre as hipóteses mais comuns de assédio moral praticadas no âmbito da Administração Pública, desponta o Whistleblowing como uma das mais constantes. Essa modalidade é caracterizada pelo fato do assédio moral ser motivado por questões de retaliação à vítima, em resposta a denúncias de irregularidades por ela formuladas. A hipótese discutida no Recurso Especial em análise é exatamente esta, posto que o agente estruturou o processo de assédio moral com o nítido intuito de se vingar das denúncias formuladas pela vítima.

Neste contexto, o posicionamento da 2ª Turma do STJ foi inovador e pertinente, posto que considerou a prática de assédio moral, por parte do gestor público, enquadrada na hipótese geral de improbidade administrativa. Sem dúvida, na obra de nossa autoria, Assédio Moral no Ambiente de Trabalho (2012, p. 99), alertamos que a prática do assédio moral no âmbito da Administração Pública reveste-se de flagrante inconstitucionalidade, tendo em vista a violação dos princípios vetores da Administração, previstos na Constituição Federal.

Vale destacar o trecho do Acórdão que indica o enquadramento do assédio moral como prática de improbidade administrativa:

A Lei 8.429/1992 objetiva coibir, punir e/ou afastar da atividade pública todos os agentes que demonstrem pouco apreço pelo princípio da juridicidade, denotando uma degeneração de caráter incompatível com a natureza da atividade desenvolvida. A partir dessas premissas, não tenho dúvida de que comportamentos como o presente, enquadram-se em 'atos atentatórios aos princípios da administração pública', pois

'violam os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições', em razão do evidente abuso de poder, desvio de finalidade e malferimento à impessoalidade, ao agir deliberadamente em prejuízo de alguém.

Ressalte-se, ainda, que a 2ª Turma do STJ considerou ter agido o agente com o dolo genérico, imprescindível ao enquadramento na modalidade de improbidade administrativa aventada. Com efeito, ao pretender retaliar um servidor público, o gestor administrativo, a quem caberia gerir não só o patrimônio público material, mas também o patrimônio humano, viola frontalmente diversos princípios vetores da Administração Pública. Não é permitido ao Administrador Público manietar, por motivações escusas, os servidores públicos, que personificam os instrumentos humanos da Administração para fazer concretizar as finalidades essencialmente públicas, em favor dos administrados. Desta forma, práticas nesse sentido, além de oportunizar o pleito indenizatório e o sancionamento administrativo, também se consubstanciam em ato de improbidade administrativa, sujeitando o agente às penalidades previstas no inc. III do art. 12 da Lei nº 8.429/1992, que varia da imposição de multa à perda da função pública, dentre outras.

---

3. Considerações Finais

A 2ª Turma do STJ foi certeira, ao incluir a prática do assédio moral no catálogo das condutas caracterizadoras da improbidade administrativa, considerando ser essa prática um instrumento estranho à gestão administrativa e perturbador dos objetivos colimados pela Administração Pública. Neste ponto, o Acórdão de relatoria da Min. Eliana Calmon ressaltou pontos importantes e que, doravante, servirão para pautar a questão no âmbito da Administração Pública.

O Administrador Público deve pautar suas condutas no respeito estrito aos princípios vetores da Administração Pública, tendo sempre como norte a máxima de que não trabalha para satisfazer interesses pessoais, mas para concretizar os anseios dos administrados. Ao pessoalizar a relação com outros agentes da administração que estão sob seus poderes de comando e disciplinar, passando, qualquer que seja a motivação, a protagonizar processos de assédio moral, o administrador viola frontalmente os princípios que representam verdadeira pedra de toque em relação à conduta que deveria adotar. Neste contexto, a decisão da 2ª Turma do STJ, considerando a prática do assédio moral como ato de improbidade administrativa, fortalece sobremaneira o combate ao assédio moral no âmbito da Administração Pública. Certamente que, a partir desse entendimento, os tribunais estarão mais alertas à questão e poderão visualizar o assédio moral praticado por gestores públicos com base em outra vertente, não se limitando puramente à questão indenizatória, mas também sancionando o agente pela violação dos bons princípios que devem vigir na Administração Pública.

---

Referências Bibliográficas

HIRIGOYEN, Marie-France. Mal-Estar no Trabalho – Redefinindo o Assédio Moral. Rio de Janeiro: Betrand Brasil, 2002.

SILVA, Jorge Luiz de Oliveira da. Assédio Moral no Ambiente de Trabalho. 2ª ed. São Paulo: LEUD, 2012.

SILVA, Jorge Luiz de Oliveira da. Whistleblowing: a Ética Vitimizada no Assédio Moral. Jornal Estado de Direito, edição 38. Porto Alegre, 2013. Disponível em              <http://www.estadodedireito.com.br/?p=86947>.