O processo constituinte de 1987/1988 e a participação da sociedade na elaboração do texto constitucional

Resumo: O presente artigo busca problematizar e discutir o processo constituinte de 1987/1988 sob o enfoque da participação da sociedade na elaboração do texto constitucional e da conquista de direitos fundamentais.

Palavras-chave: processo constituinte, participação social, direitos fundamentais.

Sumário: Introdução. 1. O Processo Constituinte de 1987/1988. 2. A participação social no processo constituinte e a conquista de direitos fundamentais. Conclusão. Referências Bibliográficas

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Introdução

A partir de meados da década de 70, o regime ditatorial militar, que vigorou no Brasil durante vinte anos, começou a explicitar sinais de esgotamento, em um processo que culminou com a realização da Assembléia Nacional Constituinte nos anos de 1987 e 1988 e resultou na atual Constituição Federal^[1]. Apesar das resistências, o anseio social por ruptura com a ordem vigente projetou-se no processo constituinte mais aberto e democrático da trajetória constitucional brasileira, marcado por ampla participação popular nos debates que ocorreram antes e durante a elaboração do texto constitucional.

Neste artigo, buscamos problematizar e discutir o processo constituinte de 1987/1988 sob o enfoque da participação da sociedade na elaboração do texto constitucional e da conquista de direitos fundamentais.

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1) O processo Constituinte de 1987/1988

O processo constituinte de 1987/1988 ficou marcado na trajetória constitucional brasileira pela sua inovadora abertura à ampla participação popular, motivada pelo anseio de redemocratização do país. Como conseqüência dessa abertura, a elaboração do texto constitucional foi precedida de um debate longo e tecnicamente difícil, mas, ao mesmo tempo, rico e democrático. A sociedade encontrou diversas formas de interferir no processo constituinte. Além dos canais institucionalizados pelo Regimento Interno da Assembléia Nacional Constituinte (sugestões, audiências públicas, emendas populares), foram criados fóruns de debate e de acompanhamento das atividades da ANC por todo o Brasil.

A abertura do processo constituinte foi uma conseqüência da intensa mobilização social que vinha se formando no país a partir do descontentamento com o regime militar. A transição lenta e gradual propugnada pelas elites foi substituída por uma experiência democrática sem precedentes na história política do país. As dificuldades surgidas em função das resistências conservadoras não impediram que aflorasse o conflito e, com isso, que se tornasse possível o exercício da democracia^[2].

Suscitar e manter um debate nesses moldes, contudo, representou um desafio para a sociedade brasileira, na qual o autoritarismo desenvolveu raízes profundas e dificultou, com isso, a formação de uma esfera pública autônoma, distanciada do Estado e do mercado^[3].

Esse confronto entre o antigo e o novo, entre a resistência autoritária a mudanças substanciais e o anseio por ruptura com a ordem vigente, refletiu-se no caminho percorrido pelo processo constituinte, muitas vezes inovador, como na implementação de canais de participação direta da sociedade, outras, conservador, como nas manobras do “Centrão” para alterar o Regimento Interno da ANC e, a partir daí, tentar anular as conquistas sociais obtidas nas fases anteriores do processo^[4].

A complexidade do processo constituinte de 1987/1988 permitiu que ele fosse, ainda durante a sua realização, alvo de diversas críticas. Uma delas foi no sentido de que o debate poderia ter se concentrado em temas mais relevantes, e, com isso, ter produzido um texto mais conciso, coerente e avançado. Ocorre que o grande mérito do processo constituinte foi exatamente o de ter aberto o debate, propiciando um exercício de cidadania, mediante a participação de cidadãos não integrantes da ANC nos discursos que resultaram na Constituição de 1988. Que legitimidade democrática teria um texto constitucional tecnicamente perfeito, contendo apenas normas consideradas, por especialistas, como essenciais, se não refletisse a complexidade dos conflitos existentes na sociedade, o que só se tornou possível mediante a ampla participação social em seu processo de elaboração?^[5] Esse questionamento é feito por Walder de Góes, em artigo publicado no período de realização da ANC:

“A crítica à Constituinte diz que seus integrantes não sabem distinguir entre lei constitucional e lei ordinária e, ainda, que produziram um anteprojeto detalhista e contraditório. Ainda bem. Caso não estivéssemos tendo a confusão conceitual, as contradições e o detalhismo, o debate estaria sendo pobre. O processo constituinte está envolvendo e apaixonando uma grande massa de brasileiros justamente por aquelas razões. Se, em vez do que está ocorrendo, duas dezenas de sábios houvessem envolvido a Constituinte, fazendo-a aprovar rapidamente um texto enxuto e coerente, que debate teríamos? A Constituição iria refletir um consenso restrito, uma coerência também restrita e seria ilegítima”. (Diário da Assembléia Nacional Constituinte, 27/07/1987, pp. 3.633/3.634)^[6].

A legitimidade do texto constitucional advém, aliás, desse procedimento democrático, que prevaleceu mesmo diante das diversas limitações existentes, como o conservadorismo de parte significativa dos membros da ANC, conforme explica Menelick de Carvalho Netto:

“O Regimento Interno original do processo constituinte, que prefigurava segundo a prática até então adotada no país uma transição ‘pelo alto’, terminou tendo que ser totalmente revisto. A ‘comissão de notáveis’, que já havia elaborado uma proposta de Constituição, trabalhou inutilmente. O procedimento tradicional foi atropelado pela grande força popular já mobilizada no movimento das diretas já, e que, diante de sua frustração decorrente da não-aprovação da Emenda Dante de Oliveira e da morte do presidente eleito pelo Colégio Eleitoral como símbolo da transição para a democracia, Tancredo Neves, exigiu a formulação de um novo procedimento que se iniciou com a coleta de sugestões populares, ocasionando uma abertura e total democratização do processo constituinte. É isso precisamente o que pode explicar o paradoxo de que uma das legislaturas mais conservadoras já eleitas (contando inclusive com a participação, na constituinte, de senadores não eleitos para tanto) tenha vindo a ‘elaborar’ a Constituição mais progressista de nossa história” (Caderno Constituição e Democracia, nº 2, março de 2006, p. 13).

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2)  A participação social no processo constituinte e a conquista de direitos fundamentais

Apesar da forte resistência encontrada, a mobilização popular conseguiu persistir e imprimir muitas de suas reivindicações no texto constitucional. Uma das dimensões da Constituição Federal de 1988 é exatamente a atenção dispensada à garantia dos direitos fundamentais, a qual, por sua vez, somente pode ser realmente compreendida à luz da interferência da sociedade organizada no processo constituinte.

Diante dessa reflexão, cabe indagar: qual a repercussão do procedimento democrático de elaboração do texto constitucional no processo contínuo de criação e efetivação de direitos?

De início, é preciso ter em conta que a democracia envolve sempre uma experiência de aprendizado, dinâmica e capaz de permanente inclusão (CARVALHO NETTO, 2001, p. ). Nesse sentido, o momento constituinte inaugura a formação de uma cultura constitucional, que prossegue com a vivência da Constituição pelas gerações seguintes^[7]. O ato fundador funciona, assim, como uma referência para a contínua construção e reconstrução dos direitos, o que, por sua vez, é tarefa de toda a sociedade^[8].

Portanto, se, por um lado, o texto constitucional, por si só, não é capaz de promover educação, saúde, trabalho, moradia, por outro, é ele que oferece as balizas para o debate permanente que envolve a implementação desses direitos^[9]. A crença na legitimidade da Constituição é fundamental, nesse contexto, para que essas balizas sejam de fato observadas e assegurem, assim, as condições para a construção cotidiana e democrática dos direitos fundamentais, como observa Carlos Michiles:

“O resultado de uma Constituinte é uma Constituição escrita e codificada. Entre nós, foi muito além, porque o “processo” – isto é, a mobilização, o aprendizado, a participação, a pressão – foi maior e mais didático do que o próprio texto. A promulgação fecha uma etapa, mas não esgota uma luta. Cresceu o movimento social em meio às agruras e tensões, às derrotas e vitórias. E essa capacidade mobilizadora aumenta de intensidade para além e depois da Constituição” (1989, p. 390).

Portanto, a previsão dos direitos sociais na Constituição é um marco fundamental na construção democrática desses direitos, pois estimula a continuação do debate a partir dos parâmetros estabelecidos como resultado de um processo constituinte legítimo. A continuação desse debate, por sua vez, é condição necessária, em um Estado Democrático de Direito, para a efetivação dos direitos fundamentais.

No caso dos direitos sociais, a sua concretização requer, em geral, a formulação de políticas públicas. Para que essa concretização seja realmente democrática, é necessária a participação contínua dos seus destinatários nos processos decisórios^[10]. Sem a intervenção da sociedade nesses processos, a relação dos destinatários das políticas públicas com o Estado torna-se uma relação entre um ente prestador de bens/serviços e seus clientes.

Esse tipo de relação clientelista, por sua vez, suprime precisamente a autonomia individual que a materialização dos direitos fundamentais pretende assegurar, como se pôde aprender com o esgotamento do paradigma do Estado Social. Sem a promoção simultânea da autonomia pública e privada dos indivíduos, o máximo que as políticas públicas estatais conseguem promover é sub-inclusão, o que é insuficiente, e até mesmo incoerente, para uma sociedade que se constitui como democrática.

A ênfase conferida pela Constituição de 1988 na garantia dos direitos fundamentais é uma conquista da sociedade. A sua concretização, contudo, vai além da previsão no texto constitucional. Apenas mediante o exercício de uma cidadania compreendida como procedimento, como participação, é viável a construção democrática dos direitos^[11], como se depreende da precisa observação de Roberto Aguiar:

“Por mais realistas que sejamos, cotidianamente acreditamos que a mudança das leis ensejará a mudança do mundo. É uma luta constante na busca de novas leis que tutelem liberdades e abram novos caminhos para a sociedade. O que não percebemos é que esse processo nada mais é do que uma movimentação do mundo para a consignação de práticas sociais, procedimentos políticos ou reconhecimentos jurídicos já existentes fenomenicamente e que precisam de formalização para ainda mais se disseminarem. Logo, é a prática do mundo, os jogos da sociedade e o exercício da cidadania que precederá a formalização jurídica pelo direito positivado. Diante disso, devemos abandonar a crença simplista de que a lei modifica o mundo, mas assumir o princípio de que o mundo modifica a lei” (2002, p. 69).

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Conclusão

Quando se analisa a Constituição Federal de 1988 sob o aspecto do seu processo de elaboração, como se buscou fazer no presente artigo, conclui-se que ela é uma conquista da sociedade brasileira, que, mobilizada, interferiu ativamente nos debates que subsidiaram a escrita do texto constitucional. Perfeita não é, como não o é nenhuma obra humana. Contudo, reflete o legítimo esforço coletivo por obter uma ruptura social e política, a partir de um processo democrático de mudança.

Concluída a elaboração do texto constitucional, o anseio social por mudanças estruturantes na ordem social, política e econômica permanece, o que é natural e inerente à democracia. A feitura do texto foi concluída, mas a Constituição está em permanente construção e precisa ser vivida para transformar a sociedade. Essa vivência, por fim, só é possível mediante o exercício da cidadania e da constante mobilização social.

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Referências bibliográficas

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2. Pesquisa bibliográfica

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________. História dos Movimentos e Lutas Sociais: A construção da cidadania dos brasileiros. São Paulo: Loyola, 1995.

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PINHEIRO, Maria Francisca Sales. O público e o privado na educação brasileira: um conflito na Constituinte (1987-1988). Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Pós-Graduação do Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília. Brasília, 1991.

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Notas

^[1] O processo de crise do regime militar correspondeu, segundo Maria da Glória Gohn, a um dos períodos mais ricos da história do Brasil no que tange a lutas, movimentos e, principalmente, projetos para o país. A autora observa, nesse sentido, que: “(...) A rearticulação da sociedade civil ocorrida no período foi acompanhada da elaboração de vários projetos de mudança social para o Brasil. A união das forças de oposição possibilitou a construção de propostas e frentes de lutas. Havia um clima de esperança, de crença na necessidade de retomada da democracia, da necessidade da participação dos indivíduos na sociedade e na política. Havia também a crença na força do povo, das camadas populares, quando organizadas, para realizarem mudanças históricas que outros grupos sociais não tinham conseguido realizar no passado. Os moradores das periferias, das favelas, cortiços e outros submundos saem da penumbra e das páginas policiais para se tornarem os depositários das esperanças de ser novos atores históricos, sujeitos de processos de libertação e de transformação social” (1995, pp. 113/114).

^[2] Na descrição de Michiles: “Após um longo período de autoritarismo, o processo constituinte, desde a luta pela sua convocação até o resultado final do texto aprovado, foi profundamente marcado por controvérsias, contradições, avanços e recuos. Em cada momento da tão longa caminhada institucional, o movimento popular foi ator – mais presente ou menos presente – e não apenas espectador. Igualmente, enquanto o jogo se dava no campo oficial, uma rica pedagogia era apreendida pelos setores mobilizados da sociedade, compreendendo melhor as lutas, as correlações de força, as próprias fragilidades e virtudes, as engenharias eleitorais e institucionais que se interpõem entre os cidadãos e seus corpos representativos, as formas de pressionar e conflitar ou de entender-se e mediar” (1989, p. 390).

^[3] Na observação de Marilena Chauí, “a sociedade auto-organizada, que expõe conflitos e contradições, é claramente percebida como perigosa para o Estado (pois este é oligárquico) e para o funcionamento ‘racional’ do mercado (pois este só pode operar graças ao ocultamento da divisão social). Em outras palavras, a classe dominante brasileira é altamente eficaz para bloquear a esfera pública das ações sociais e da opinião como expressão dos interesses e dos direitos de grupos e classes sociais diferenciados e/ou antagônicos” (2000, p. 92). Com isso, as iniciativas dos movimentos sociais, sindicais e populares é bloqueada, e os direitos sociais, como educação, saúde e habitação, transformados em serviços privados adquiridos no mercado e submetidos a sua lógica: “No caso do Brasil, o neoliberalismo significa levar ao extremo nossa forma social, isto é, a polarização da sociedade entre a carência e o privilégio, a exclusão econômica e sociopolítica das camadas populares, e, sob os efeitos do desemprego, a desorganização e a despolitização da sociedade anteriormente organizada em movimentos sociais e populares, aumentando o bloqueio à construção da cidadania como criação e garantia de direitos” (2000, p. 95).

^[4] É o que recorda Michiles: “Do ponto de vista regimental, a Constituinte admitiu oficialmente três tipos de participação direta de não-constituintes, cidadãos e organizações da sociedade civil: sugestões, audiências públicas e propostas de emendas populares. Sabia-se das condições adversas da disputa. Conhecia-se a aspereza do conflito político entre interesses de classes divergentes (...) Porém, a inusitada admissão dessas formas participativas, reconhecidas pelo oficialismo constituinte, representou importante meio de pressão, de mobilização e de inserção com aprendizado. As grandes vozes conservadoras opuseram-se a tais mecanismos; uma vez derrotadas, procuraram desmoralizá-los e, ainda hoje, insistem em que nada foi assimilado” (1989, p. 390).

^[5] Como ressalta Michiles, “no conteúdo da Carta estão escritas algumas graves derrotas do movimento popular. Mas estão presentes muitas de suas propostas e algumas de suas bandeiras. Que seria da Constituição e do país se o processo tivesse acontecido com a absoluta ausência popular e sem qualquer tipo de discussão ou de proposta da sociedade civil? Os limites e resultados teriam sido muito mais precários” (1989, p. 391)

^[6] Observação semelhante consta de pronunciamento do constituinte Octávio Elísio (PMDB-MG) durante os debates na ANC: “Temos consciência de que não basta um bom texto, com belos enunciados de princípios, uma Carta Constitucional perfeitamente articulada segundo as exigências do Direito Constitucional. É fundamental seu conteúdo, e tão importante quanto seu conteúdo é o processo político no qual o povo se fez participante ativo” (Diário da Assembléia Nacional Constituinte, 13 de agosto de 1987, p. 4.315).

^[7] Na observação de Cristiano Paixão, “uma constituição é um processo e não um projeto acabado”. Sendo assim, a cultura constitucional que se busca instalar “pressupõe abertura para o futuro, construção de uma comunidade política consciente e reflexiva e disposição para o aprendizado com a experiência histórica” (2006, p. 5).

^[8] Nas palavras de Alexandre Bernardino Costa: “A práxis constitucional que atualiza o direito não se faz somente por meio das instituições estatais. O direito se constrói e reconstrói no seio da sociedade, nas lutas dos movimentos sociais, nos espaços públicos onde cidadãos dotados de autonomia pública e privada vivem sua autolegislação: na rua” (2006, p. 9).

^[9] A esse respeito, confiram-se as considerações de Paulo Henrique Blair de Oliveira: “A Constituição baliza todo o debate sobre as condições de deliberação dos infinitos temas que tocam a nós – precisamente para que o exercício de governo seja sempre nossa forma de auto-governo. Um texto constitucional não produz moradias, mas viabiliza o debate sobre as condições de produção dessas moradias, iniciando-se pela indagação do porquê tais moradias não são acessíveis à grande maioria e como fazer para reverter esse quadro” (2006, p. 10).

^[10] “A participação, em sentido estrito, é um conjunto de situações em que o indivíduo contribui direta ou indiretamente, para uma decisão política. Esse é o ideal democrático, já que soberania popular é o princípio maior da forma democrática. Na verdade, num Estado democrático, não deveria haver decisões políticas que não fossem condicionadas e/ou determinadas pelas opiniões públicas emanadas da sociedade civil. Por isso, a participação deve ser ampla, deve desenvolver-se tanto na sociedade civil como nas instituições formais políticas” (OLIVEIRA, 2005, p. 105).

^[11] Como observa Alexandre Bernardino Costa, “a formação da cidadania requer autonomia privada de indivíduos livres e iguais, ao mesmo tempo em que requer a possibilidade de reconhecimento e participação pública desses indivíduos nos processos decisórios sobre seus próprios destinos, como autores e destinatários do direito” (2006, p. 9).