Regulamentação do parágrafo sétimo do artigo 144 da Constituição Federal do Brasil de 1988 e a implantação do Sistema Único de Segurança Pública

Resumo: O presente artigo analisa os projetos de lei que apresentam propostas de regulamentação do § 7º, do Art. 144, da Constituição Federal do Brasil, promulgada em 05 de out. de 1988. Aborda as proposições apresentadas na Câmara dos Deputados Federais, identificando-as com número e ano, autor, partido, data de apresentação, ementa, forma de apreciação, regime de tramitação, situação, última ação legislativa e aspectos essenciais sob a ótica do interesse das instituições militares estaduais. Constata que, após percorrer longo caminho iniciado no ano de 2006, chega-se ao Projeto de Lei 3734/12, do Poder Executivo, que cria o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, acrescendo e regulamentando a atuação da Força Nacional de Segurança Pública. Constata também que o PL 3734/12 tem sua origem no PL 1937/2007, de autoria de Ricardo Santos (Deputado Federal pelo PSDB do Espírito Santo) e Carlos Humberto Manato (Deputado Federal pelo PDT do Espirito Santo). Apresentado em 23 de abr. de 2012, o PL 3734/2012 tem regime de tramitação com prioridade e a proposição se sujeita à apreciação conclusiva das comissões de Educação e Cultura, de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, de Finanças e Tributação e de Constituição e Justiça e de Cidadania, nos termos do Art. 24, II, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados Federais. Não há registro de pareceres emitidos. Em 03 de abr. de 2013, seguiu para a Comissão de Educação, agora desmembrada, sendo designado como relator o Deputado Arthur Bruno, do PT do Ceará e se aguarda a sua devolução. Conclui que é possível melhorar a eficiência da estrutura sistêmica já existente, o que exige reflexões despidas de corporativismos e de interesses unilaterais, analisando aspectos positivos do projeto, sem deixar de indicar pontos polêmicos. Registra a necessidade de maturação do PL, que não pode desconsiderar que a eficácia e a eficiência de políticas públicas de redução da criminalidade e da violência, passam necessariamente pela conjugação dos esforços da polícia, da justiça e das prisões, e devem ser delineadas em termos de uma dicotomia entre políticas preventivas e repressivas de controle da criminalidade, pois não são ideias antagônicas, mas sim complementares, havendo necessidade de se distanciar do diálogo impregnado pela conotação ideológica: política pública retributiva é da DIREITA e política pública distributiva é da ESQUERDA. No mais, verifica que o Sistema Único de Segurança Pública tem a função do proporcionar a cooperação e colaboração dos seus órgãos integrantes, no limite de suas respectivas competências, respeitando a autonomia constitucional de cada entidade, ideia que que deve ser firmada, na medida em que os extremos, a municipalização da polícia ou o fortalecimento do Poder Central, verificadas respectivamente no II Império, após o período regencial, e na era Vargas, não tiveram sucesso no Brasil, sendo necessário o freio e contra-peso da figura do Estado para fortalecimento da Democracia.

Palavras-chave: Constituição Federal. Sistema Único. Segurança Pública. Regulamentação.

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1. Introdução       

A segurança pública está entre os principais temas abordados em programas de governo e merece destaque diante da dinâmica e complexidade da vida contemporânea, do incremento da criminalidade em alguns setores, da potencialização da violência e da necessidade da garantia do cumprimento da lei, da ordem e de um padrão mínimo de harmonia nas relações entre os integrantes da sociedade. Sem estas garantias, não é possível o avanço em outros setores básicos, com a preservação dos direitos individuais e dos principais bens jurídicos tutelados pelo Estado: a vida, a integridade física e a dignidade humana das pessoas.  Tem, portanto, relevância internacional.

Neste contexto, dentro do Título “V” da Constituição da República Federativa do Brasil, o Legislador Constituinte de 1988 dedicou o Capitulo III para tratar da Segurança Pública e, no seu Art. 144, asseverou que ela é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Em rol taxativo, elencou os órgãos que por ela são responsáveis.    

Assim, o objetivo deste artigo é analisar os projetos de lei que apresentam propostas de regulamentação do § 7º, do Art. 144, da Constituição Federal do Brasil, promulgada em 05 de out. de 1988, e seus pontos essenciais sob a ótica do interesse das instituições militares estaduais.

A problemática enfrentada é que a eficiência desses órgãos, em especial da polícia ostensiva, com frequência é questionada.

A hipótese é a de que projetos de tamanha importância necessitam de graves debates e não podem desconsiderar que a eficácia e a eficiência de políticas públicas de redução da criminalidade e da violência, passam, necessariamente, pela conjugação dos esforços da polícia, da justiça e das prisões.

A metodolologia empregada basea-se em pesquisas bibliográficas, por meio da consulta a livros, legislação e normas vigentes, trabalhos científicos disponíveis na biblioteca do Centro de Altos Estudos de Segurança (CAES) e em outros estabelecimentos de ensino superior e sítios da Internet e da intranete da Polícia Militar do Estado de São Paulo (PMESP).

Sua discussão se justifica, pois vozes proclamam mudanças que passam por projetos de lei que buscam trabalhar em cima da sistemática já prevista na CF/88. Outras, porém, são posições extremadas e revestidas de posicionamentos ideológicos, como a PEC-51, que propõe a desmilitarização, na verdade extinção das Polícias Militares, com a consequente desconstitucionalização das polícias, deixando para os estados membros a decisão do formato de suas polícias, com carreira única e ciclo completo.

Soares (2013) é um dos exemplos de quem defende esta proposta mais radical.  

Afirma que seu posicionamento se apoia na tese de que o crescimento vertinginoso da população penitenciária no Brasil, a partir de 2002 e 2003, seu perfil social e de cor, assim como a perversa seleção dos crimes privilegiados pelo foco repressivo, devem-se, prioritariamente, à arquitetura institucional da segurança pública, em especial à forma de organização das polícias, que dividem entre si o ciclo de trabalho, e ao caráter militar da polícia ostensiva.

Não para aí o autor, que também afirma que o contexto por ele descrito deve-se também às políticas de segurança, nela incluída a justiça criminal, as quais, no seu entendimento, não seriam possíveis sem a Lei de Drogas, por ele considerada desastrosa.

Parece que o autor evidencia sua antipatia pela investidura militar da polícia, mas não apresenta argumentos que sustentem sua incompatibilidade com a atividade policial, pois, na verdade, a expressão militar é adjetivo necessário para o controle da hierarquia e disciplina, mas não tem caráter substantivo para direcionar uma instituição responsável pela segurança pública.

No mais, esquece o autor que o tráfico de drogas é a mola propulsora de outros crimes. Mesmo em pequena escala, tem causado inúmeros problemas à sociedade, até nas pacatas cidades, e seus agentes demonstram insensibilidade à vida e à saúde alheia. Este crime, silenciosa e paulatinamente, vem destruindo a vida das pessoas e das famílias e a ele se junta a prática de outros delitos também muito graves, como os roubos, latrocínios e homicídios.

Não se deve olvidar que o traficante, seja ele de que categoria for, com o comércio das substâncias entorpecentes, aufere lucros, muitas vezes assombrosos. Afinal, ele vive do comércio ilícito e não tem que arcar com o pagamento de tributos. É ingenuidade supor que não se trata de atividade rentável, pois do tráfico ilícito de substâncias entorpecentes participam verdadeiras organizações criminosas, que atuam de forma piramidal.

Defendendo discurso próprio daqueles que buscam se perpetuar no poder, prega a luta de classes, afirmando que, dentro da polícia militar, existem duas polícias (a de Oficiais e a de Praças) e, dentro da Polícia Civil, outras duas (Delegados e não Delegados). Sustenta, de forma preconceituosa e revelando total desconhecimento, ao menos em relação à Gestão Operacional da Polícia Militar de São Paulo, que a máquina funciona, pela pressão do governo, da mídia e da própria sociedade, determinando às equipes de subalternos na rua que produzam com abdicação do pensamento e do protagonismo profissional, privilegiando a repressão imediata.

Ora, esta é a missão constitucional das policiais militares. Na verdade, e neste ponto concordamos com o autor, o que se verifica é o abandono da investigação, o que quebra o ciclo e os grandes responsáveis pelo crime organizado não são atingidos. Todavia, sabiamente a CF/88 impõe a missão de cada órgão, que por vezes é esquecida e não é praticada. Não há espaço neste artigo para aprofundamento desta discussão, mas, lembramos aqui, as pesquisas de Silva e Coscione (1992, p. 65 – 73) a repeito do assunto, que resumidamente destaque que “a eficiência da policia judiciária é mensurável pelo percentual das infrações penais, devidamente apuradas, e não pelo volume de ocorrências registradas.”

Mas, voltando ao tema do artigo, como é sabido, o processo legislativo para alteração de norma constitucional é especial, formal e dificultoso (§ 2º do Art. 60 da CF/88), surgindo posicionamentos outros que buscam caminho mais suave por meio de projetos de lei.

Em busca da eficiência, princípio constitucional introduzido com a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, defendem a melhora da estrutura sistêmica já existente, com proposta de organização integrativa, baseada no princípio da coordenação que deve ocorrer de duas formas: cooperação e colaboração.

Assim, após percorrer longo caminho iniciado no ano de 2006, chega-se ao Projeto de Lei 3734/12, do Poder Executivo, que cria o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, acrescendo e regulamentando a atuação da Força Nacional de Segurança Pública.

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2. Origem do Projeto de Lei nº 3734/12

Ricardo Santos (Deputado Federal pelo PSDB do Espírito Santo) e Carlos Humberto Manato (Deputado Federal pelo PDT do Espírito Santo), no ano de 2006, apresentaram Projeto de Lei que recebeu o nº PL 1937/2007.

O PL 1937/2007 contem seis artigos e, de forma bastante singela, busca instituir ações coordenadas dos órgãos de segurança pública e constituir o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).

Em seu Art. 2º, apresenta 8 (oito) objetivos do SUSP, que resumidamente consistem em:

I - Estabelecer condições adequadas à integração sistêmica para viabilizar a cooperação inter-institucional e potencializar, em escala nacional, as competências institucionais, regionais ou locais dos órgãos de segurança pública;

II - Criar um ciclo básico comum, com currículo mínimo uniforme;

III - Organizar e difundir dados policiais, tornando possível a permuta de informações e o trabalho cooperativo entre as polícias brasileiras;

IV - Zelar pela organização das rotinas, funções, posições hierárquicas e fluxos decisórios das polícias brasileiras para cumprimeto da missão por meio de gestão racional;

V - Estimular a autonomia funcional e orçamentária da Polícia Técnica-cientifica, com sua subordinação direta às Secretarias de Segurança Pública;

VI - Promover o funcionamento de Ouvidorias, com poder de investigação, destinada ao controle externo das polícias;

VII - Instalar, em cada Estado e no Distrito Federal (DF), um Gabinete de Gestão Integrada para discussão das prioridades a serem compartilhadas na provisão de segurança pública e estratégias cooperativas; e,

VIII - Criar, no serviço público de cada Estado e do DF, a carreira de agente penitenciário.

Como justificação do PL, os autores apresentam os mesmos argumentos utilizados por Soares (2005), que lançou o decálogo da segurança pública, com os seguintes tópicos:

I - Agir preventivamente na frente social;

II - Reformar as polícias;

III - Normatizar o SUSP na área de formação e de capacitação;

IV - Normatizar o SUSP na área da gestão do conhecimento, com a criação de um sistema de classificação de ocorrências criminais e repertório de categoria descritivas dos fenômenos objeto de intervenção;

V - Normatizar o SUSP na área da estrutura organizacional;

VI - Normatizar o SUSP na área de perícia;

VII - Normatizar os SUSP na área do controle externo;

VIII - Desconstitucionalizar as polícias (previsto no plano nacional de segurança pública do governo Lula);

IX - Estabelecer condições para que as Guardas Civis Municipais adquiram poder de polícia; e,

X - Reformar o sistema penitenciário e sócio-educativo.

Parece mesmo que os autores do PL 1937/2007 sofreram influência de Soares e somente o tópico da desconstitucionalização das policias e o estabelecimento de poder de polícia para as guardas municipais foi tratado de forma mais velada.

Oportuno ainda registrar a constatação de que a Confederação Brasileira dos Policiais Civis (COBRAPOL) e algumas associações de servidores civis da segurança pública e até mesmos sindicatos de servidores municipais, como é o caso do SINTRASP (Sindicato dos Trabalhadores em Serviços Públicos dos Municípios de Osasco, Cotia, Itapevi e Jandira) têm grande interesse nos PL^[2].

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3. O Projeto de Lei nº 3734/12

Como vista, a origem do PL 3734/2012, de autoria do Poder executivo, foi o PL 1937/2007.

Apresentado em 23 de abr. de 2012, tem regime de tramitação com prioridade e a proposição se sujeita à apreciação conclusiva das comissões de Educação e Cultura, de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, de Finanças e Tributação e de Constituição e Justiça e de Cidadania, nos termos do Art. 24, II, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados Federais. Não há registro de pareceres emitidos.

Sua ementa assim dispõe: “Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da Constituição, institui o Sistema Único de Segurança Pública – SUSP, dispõe sobre a segurança cidadã, e da outras prodivências.”

A ele estão apensados os PL 3461/2008, 7258/2010, 2161/2011 e 2723/2011.

O primeiro, de autoria de Raul Jungmann, Deputado Federal pelo PPS de Pernambuco, apresentado em 27 de mai. de 2008, com prioridade no regime de tramitação, tem a seguinte ementa: “Regulamenta o § 7º do art. 144 da Constituição Federal, instituindo o conjunto de ações coordenadas que constituem o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP)”.

O segundo, de autoria de William Woo, Deputado Federal pelo PPS de São Paulo, apresentado em 04 de mai. de 2010, com prioridade no regime de tramitação, tem a seguinte ementa: “Institui os Planos Nacionais de Segurança Pública e de Execução Penal e estabelece a sua avaliação e da outras providências”.

O terceiro, de autoria de Alessandro Molon, Deputado Federal pelo PT do Rio de Janeiro, apresentado em 30 de ago. de 2011, com prioridade no regime de tramitação, tem a seguinte ementa: “Estabelece critérios para o repasse de recursos federais para os programas de segurança pública aos Estados, Distrito Federal e Municípios”.

O quarto, de autoria de Romero Rodrigues, Deputado Federal pelo PSDB da Paraíba, apresentado em 17 de Nov. de 2011, com prioridade no regime de tramitação, tem a seguinte ementa: “Estabelece a obrigatoriedade de prestar informações sobre a criminalidade para que um ente federado tenha acesso aos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública”.

Em 02 de mai. de 2012, o PL foi recebido pela Comissão de Educação e de Cultura com todos os seus apensos. O Deputado Biffi, do PT do Mato Grosso do Sul foi designado como relator e, encerrado os prazos, o projeto foi restituído sem emendas.

Em 03 de abr. de 2013, seguiu para a Comissão de Educação, agora desmembrada, sendo designado como relator o Deputado Arthur Bruno, do PT do Ceará e se aguarda a sua devolução.

O projeto inicial contem 35 artigos, dispostos em 8 capítulos. No capítulo I trata dos princípios e diretrizes da segurança pública; no II, trata da insituição do SUSP; no III, trata do funcionamento do SUSP; no IV, trata da instituição do Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal (SINESP); no V, trata da regulamentação da Força nacional de Segurança Pública; no VI, trata da instituição do Sistema Integrado de Educação e Valorização Profissional (SIEVAP); no VII, trata da segurança cidadã; e, no VIII, traz as disposições finais.

O projeto sofreu mudança e ocorreu sua renumeração diante da exclusão do capítulo relativo ao SINESP, que agora tramita em projeto de lei próprio (PL 3735/2012), de modo que o atual PL 3734/2012, possui apenas 7 capítulos distribuídos em 30 artigos.

 

3.1.1. Diretrizes e princípios da segurança pública, segundo o PL 3734/2012

A segurança pública continua sendo dever do estado, direito e responsabilidade de todos e exercida para a preservação da ordem pública.  Inova o PL dispondo que a segurança pública é também exercida para a garantia dos direitos fundamentais, individuais e coletivos da pessoa humana, ao invés de simplesmente dispor, como na CF/88, que ela também é exercida para a proteção da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Busca respeitar a autonomia dos entes federados, mas dispõe que compete à União estabelecer a política nacional de segurança pública e articular, coordenar e acompanhar as ações necessárias para a sua implementação. Destarte, os Estados e o DF deverão observar as diretrizes da política nacional, estipulados no Art. 5º do PL:

I - Atendimento imediato ao cidadão;

II - Planejamento estratégico e sistêmico;

III - Integração dos órgãos e instituições da segurança pública;

IV - Unidade de comando;

V - Coordenação por cooperação e colaboração;

VI - Distribuição proporcional do efetivo policial;

VII - Deontologia policial comum;

VIII - Unidade de conteúdo dos cursos de formação e aperfeiçoamento dos policiais;

IX - Ampliação da aplicação da matriz curricular nacional em todos os cursos de formação, com ênfase nas ações formativas em direitos humanos;

X - Utilização de métodos e processos científicos;

XI - Unidade de registro de ocorrência policial e procedimentos apuratórios;

XII - Uso de sistema integrado de inforrmações e dados eletrônicos;

XIII - Responsabilidade territorial;

XIV - Qualificação para gestão e administração de conflitos;

XV - Prevenção e preparação para emergências e desastres e recuperação das áreas atingidas; e,

XVI - Técnicas adequadas de controle de distúrbios civis.

Neste ponto, que diz respeito à autonomia dos entes federados, é importante destacar que Arruda (1997, p. 31 – 82) evidencia que os extremos, a municipalização da segurança polícia ou o fortalecimento do Poder Central, respectivamente no II Império, após o período regencial, e na era Vargas, não tiveram sucesso no Brasil, sendo necessário o freio e contra-peso da figura do Estado para fortalecimento da Democracia.

Em relação à primeira ideia, afirma que:

Enquanto os efetivos dos Permanentes de dispersavam pela Capital e por por todos os núcleos habitados da Província, autorizou o governo a que os municípios criassem, concomitantemente, suas próprias polícias locais. Estas, por não contarem com adequada seleção e instrução, sujeitas ao calor das paixões políticas menores, usadas como verdadeiras “guardas pretorianas”, do mandorismo local, carentes de isenção ou disciplina, foram, passo a passo, sendo extintas.

Em relação à segunda, diz que:

Sob Vargas, vive o país nova centralização do poder com o consequnte esvaziamento da autonomia estadual. Como instrumento efetivo dessa estratégia, o Governo Provisório realiza o desmantelamento cuidadoso do aparato bélico da Força Pública paulista, privando-a de artilharia, aviação, engenhos motomecanizados e armas automáticas, intervindo em suas escolas de formação, visando a redirecionar a estrutura técnico-cultural consolidada pelos anos de presença da Missão Francesa.

Na mesma obra o autor faz menção de que foi no governo do próprio Vargas que ocorreu a vitalização das polícias militares, agora não mais voltada para os misteres bélicos necessários à época, mas sim para o exercício de missões de segurança pública, escopo de sua criação.

Os princípios estão insertos no Art. 4º do PL:

I - Proteção dos direitos humanos, respeito aos direitos fundamentais e promoção da cidadnia e da diginidade da pessoa humana;

II - Resolução pacífica de conflitos, uso proporcional da força, eficiência na prevenção e repressão das infrações penais;

III - Eficiência nas ações de prevenção e redução de desastres; e,

IV - Participação comunitária.

3.1.2. Sistema Único de Segurança Pública (SUSP)

Sua implantação é tratada no capitulo II do PL 3734/2012, conforme já mencionado anteriormente.

Proconiza que os órgãos mencionados no Art. 144 da CF/88 atuarão, nos limites de suas competências, de forma cooperativa, sistêmica e harmônica, por meio de: operações combinadas, planejadas e desencadeadas em equipe; aceitação mútua dos registros de ocorrências e dos procedimentos apuratórios; compartilhamento de informações; e intercâmbio de conhecimentos técnicos e científicos.

Importante destacar que as Normas para o Sistema Operacional de Policiamento da PMESP – NORSOP, instituídas pela Diretriz nº PM3-008/02/06, já previa a possibilidade de ação coordenada por cooperação, que é aquela que se dá entre órgãos públicos que têm competência para atuar no setor. Exemplo: a formação de uma Força-Tarefa, envolvendo a Polícia Militar, a Polícia Civil e/ou a Polícia Rodoviária Federal, para execução combinada de uma operação especial voltada à repressão ao tráfico de entorpecentes etc.

Destarte, embora se busque o aperfeiçoamente, não se trata de inovação. Mas, importa destacar que ela aparenta respeitar a autonomia constitucional de cada organização.

Entretanto, ferindo normas constitucionais, pois o rol do Art. 144 da CF/88 enumera taxativamente quais são os órgãos responsáveis pela segurança pública, o SUSP inova buscando regulamentar Força Nacional Nacional de Segurança Pública, além de possibilitar, nas entre linhas, o execício do poder de polícia pelas guardas municipais. Não se trata aqui de desconsiderar a importância dos municípios no contexto da segurança pública, mas é importante registrar que a sua concepção no sistema deve ocorrer por meio da cooperação e do instrumento denominado convênio.

Para melhor contextualização do exposto no parágrafo anterior, não há como deixar de lado os estudos a respeito de ordem e segurança pública e ordem e segurança política e suas inserções na CF/88.

Moreira Neto (1994, p. 37 - 52), com didática impar, faz abordagem desta temática, partindo de dois conceitos fundamentais: “o de ordem e o de segurança”.

Ensina o autor que “ordem é uma ideia estática e existe graças a uma disposição interna, de um sistema qualquer, que viabiliza sua organização”, de tal modo que o seu comprometimento afeta a própria organização.

A segurança, por seu turno, pressupõe, nos dizeres do autor, “uma atividade dinâmica e existe para a garantia da ordem”.

Nos seus estudos, o autor chegou ao entendimento de que o texto constitucional prevê duas ordens: “a política e a pública”.

 A ordem política refere-se à organização interna política da sociedade que dá sustentação à existência do Estado e do Direito. Para a sua garantia exige-se uma segurança política.

Nos termos do Art. 1º da CF/88, a sociedade brasileira optou por organizar-se em um “Estado Democrático de Direito”, exigindo que a lei represente a vontade consensual da sociedade. Destarte, a ordem política, assim como a segurança política, deve ser legal e legítima.

Importa esclarecer que a segurança política é tratada, na CF/88, em dois níveis: o individual, quando uma pessoa isolada infringe a ordem política (Art. 144, § 1º, I) e coletivo, este para as situações de ruptura da ordem política (Art. 136, 137, 138 e 138 da CF/88). Aqui falamos das hipóteses de exceção: “estado de defesa” e do “estado de sítio”.

Também nos ensina o autor que “o sistema da segurança pública pode ser analisado em diversos níveis, conforme sua natureza jurídica e seus órgãos de atuação, distinguindo-se o nível policial do nível judicial e o nível policial do nível político da segurança pública”.

O nível político de segurança pública vai além da ordem pública, pois abrange a ordem política, exigindo que o Estado desenvolva funções de caráter extraordinário para preservá-la. Portanto, a competência é exclusiva da União, que atua com o emprego das Forças Armadas, conforme a exegese que se extrai dos Art. 136, 137 e 142 da CF/88.

No estudo da ordem pública, o autor chegou ao conceito de que ela é “a disposição pacífica e harmoniosa da convivência pública, conforme os princípios éticos vigentes na sociedade”. Ela há de ser, portanto, legal, legítima e moral.

Para a sua preservação temos a segurança pública, em seus diversos níveis.

No nível policial, ensina-nos o autor que o Estado se vale do poder de polícia e se perfaz por órgãos da Administração Pública: a polícia administrativa da ordem pública, que realiza a prevenção e a repressão imediata, atuando a nível individual ou coletivo; e, a polícia judiciária, que apura as infrações pessoais e auxilia o Poder Judiciário, realizando a repressão mediata, atuando a nível individual.

No nível judicial, detém o Estado o monopólio do poder punitivo e se realiza pelos órgãos do Poder Judiciário, aplicando sanções penais contra os infratores, na defesa mediata e individual da ordem pública.

Portanto, conclui o autor que, na atuação administrativa de segurança pública, a preservação da ordem pública é o objetivo a ser imediatamente alcançado, nela incluído o seu restabelecimento, também imediato, enquanto que na atuação judiciária e de polícia judiciária de segurança pública, a repressão ao infrator da ordem pública é o objetivo a ser imediatamente alcançado e, mediatamente, a sua preservação.

Portanto, o que se depreende dos ensinamentos do autor é que a atuação policial é a forma normal e ordinária de preservação e restabelecimento da ordem pública, quando a ordem política ainda não foi alcançada. Nesta situação, a competência constitucional para atuação policial se reparte entre a União (Art. 144, §§ 1º e 2º) e os Estados e DF (Art. 144, §§ 4º e 5º).

Entretanto, a União ainda poderá atuar como polícia de ordem pública na hipótese excepcional e expecífica de intervenção (Art. 34, III, da CF/88). Nesta situação o grave comprometimento da ordem pública não pode ser eficientemente reduzido ou controlado pelo Estado, provocando a atuação da União com suas próprias Forças (pelo entendimento do Art. 142, da CF/88, as Forças Armadas), em ações de segurança pública. Não são ações de segurança política, portanto, conclui o autor que “variou o grau físico de atuação, mas não a sua natureza jurídica”.

Entendemos que esta abordagem lastreada nos estudos do conceituado jurista Diogo de Figueiredo Moreira Neto foi necessária, pois acreditamos que a União sentiu a necessidade da criação da Força Nacional de Segurança Pública justamente para fazer frente às demandas excepcionais do Art. 34, III, da CF/88. Todavia, o caminho não é por projeto de lei, pois, na essência, altera-se o Art. 144 da CF/88.

Mas, a criação do SUSP não está afeta apenas à regulamentação da Força Nacional de Segurança Pública.

Dispõe também sobre a padronização dos registros de ocorrências e os procedimentos apuratórios, o compartilhamento de informações, o intercâmbio de conhecimentos técnicos e científicos para qualificação profissional, o estabelecimento de metas anuais de excelência, a criação do Conselho Nacional de Segurança Pública e a constituição de gabinetes integrados de gestão.

Não são tarefas fáceis, considerando a vastidão do território nacional e as grandes diferenças regionais.

Em alguns aspectos, já existem estudos que abordam esta problemática.

Xavier (2012), apresenta estudo propondo a unificação da metodologia e da base de dados de registro de ocorrências pelos órgãos da polícia do Estado de São Paulo.

Cita o autor que as PM dos Estados de Santa Catarina, Paraná, Rio Grande do Sul e de Minas Gerais já elaboram o Boletim de Ocorrência Único.

Portanto, observa-se a dificuldade que se terá para a padronização dos registros de ocorrências e procedimentos apuratórios, embora entendido como uma necessidade pelo SUSP.

Quanto ao intercâmbio de conhecimentos técnicos e científicos, com a criação de uma matriz curricular nacional, entendemos ser a grande oportunidade de fortalecimento do reconhecimento das Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública, legalmente já reconhecida em São Paulo com o advento da Lei Complementar n. 1.036, de 11 de jan. de 2008, regulamentada pelo Decreto nº 54.911, de 14 de out. de 2009.

 O SUSP ainda cria o sistema de metas de excelência e inteligentemente separa as atividades de polícia judiciária, as atividade periciais, as atividades de polícia ostensiva e as atividades dos Corpos de Bombeiros, o que, no nosso entendimento, redireciona as instituições para as suas missões institucionais, diferentemente do sistema de bonificação criado em São Paulo, que não considerou esta separação.

 A criação do Conselho Nacional de Segurança Pública é importante medida que pode substituir o Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, mas o PL esquece de incluir representantes do Poder Judiciário, do Ministério Público e do Sistema Prisional, o que congregaria todos os envolvidos na persecução penal  lato senso.

3.1.3. Organização e funcionamento do SUSP                                                                    

A gestão do sistema é de responsabilidade do Ministério da Justiça, que coordenará também a Força Nacional de Segurança Pública.

Preve a possibilidade de ação conjunta e isolada dos órgãos integrantes do sistema, respeitada suas respectivas competência, comunicando-se, prévia ou imediatamente após sua realização, as operações desenvolvidas.

No mais, estabelece condições para repasse de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública.

Assim, o que se percebe, é o interesse de fortalecimento do poder central, por meio de um ministério, cujo ministro certamente estará alinhado com os interesses do Executivo.

3.1.4. Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal  (SINESP)

Embora retirado do PL 3734/2012 e tratado em projeto apartado, é interessante a sua abordagem.

Eis outro grande desafio, pois a finalidade do sistema é coletar, organizar e disponibilizar informações e registros de caráter administrativo e gerencial de segurança pública e de justiça criminal, buscando o aperfeiçoamento das ações de políticas de segurança pública.  A ferramenta proposta é a rede INFOSEG, além de outros meios convencionais de comunicação.

Destaca-se o interesse no fluxo dos sistemas de justiça criminal e mais uma vez o que vem à tona é a aparente discussão sobre princípio da eficiência e o direito fundamental à duração razoável do processo, insculpido no inciso LXXVIII, do art. 5º, da CF/88.

Evidencia-se a complexidade do tema, razão do seu tratamento em separado.

3.1.5. Força Nacional de Segurança Pública

Já fizemos as considerações necessárias sobre a criação inconstitucional da Força Nacional de Segurança Pública.

Importa aqui registrar que o seu emprego, nos termos propostos no PL, poderá ser nas hipóteses previstas na legislação federal que define a competência e o emprego das policiais militares estaduais e do DF, vale dizer, Dec – lei 667, de 02 de jul. de 1969; Dec 88.777, de 30 de set. de 1983; Lei nº 6450, de 14 de out. 1977; e Dec 88.540, de 20 de jul. de 1983.

Preve ainda que, na decretação de intervenção federal (Art. 34, III, da CF/88) e nos estados de defesa ou sítio (Art. 136 e 137, da CF/88), o seu emprego precede ao emprego das Forças Armadas.

Prevê também uma formulação genérica para sua atuação em caso de eventos de interesse e repercussão nacional, além de apoio aos órgãos federais com anuência dos governadores dos Estados e do DF, os quais também poderão solicitar o seu emprego.

Por fim, estipula que compete ao Presidente da República a sua convocação, mobilização e emprego, permitida, em algumas hipóteses, a delegação ao Ministro da Justiça (hipóteses mencionadas no parágrafo anterior).

Em caso de cometimento de infração disciplinar, prevê a desconvocação do servidor e o seu retorno à origem, respeitando assim o poder disciplinar e hierárquico.

Silencia-se em relação aos atos de polícia judiciária militar para apuração dos crimes que podem ser cometidos pelos convocados.

3.1.6. Sistema Integrado de Educação e Valorização Profissional (SIEVAP)

Já mencionamos a importância da instituição de uma matriz curricular nacional para fortalecimento do reconhecimento desta velha área do conhecimento humano como Ciências Polícias de Segurança e Ordem Pública.

Assim, como valorização profissional, o PL prevê que o sistema será constituído pela referida matriz curricular nacional, pela rede nacional de altos estudos em segurança pública, pela rede nacional de educação à distância e pelo programa nacional de qualidade de vida para a segurança pública.

A matriz curricular, assim como no tratamento recebido no Sistema de Gestão da Polícia Militar do Estado de São Paulo (GESPOL), dentro da área da gestão do conhecimento e inovação, parece ter preocupações em criar diretivas referentes à qualificação e capacitação, que passa pela formação, qualificação, treinamento e desenvolvimento. Busca constituir-se em referencial teórico, metodológico e avaliativo para as ações de educação dos profissionais, pautando-se nos direitos humanos e nos princípios da andragogia para a construção do conhecimento.

Entretanto, diferentemente da gestão do conhecimento adotado pela PMESP, não fica clara a necessidade da matriz abordar as três dimensões prioritárias do conhecimento para o exercício profissional: “técnico-policial, institucional e ético-moral”.

Com o objetivo de fomentar a produção técnico-científica, previu-se a criação da Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública (RENAESP).

Para vencer as barreiras geográficas e democratizar o ensino na área de segurança pública, previu-se a rede nacional de educação à distância composta por tele-centros.

Por fim, com viés voltado para a gestão de pessoas e demonstrando a necessidade de se ter uma visão holística do ser humano, o PL propõe-se a instituir um Programa Nacional de Qualidade de Vida para Profissionais de Segurança Pública – Pro-vida, com a implementação de projetos de atenção psicossocial e de saúde no trabalho dos profissionais de segurança pública, área bastante avançada na PMESP, que tem um Sistema de Saúde Mental, instituído pela Lei Estadual nº 9.628, de 6 de mai. de 1997,  e vários programas  desenvolvidos pelo Centro de Apoio Social, dentre eles o Programa de Acompanhamento e Apoio ao Policial Militar (PAAPM), instituído pela Nota de Instrução nº PM3-05/03/13.

3.1.7. Segurança Cidadã

Desmistificando o fato de que o aumento da criminalidade e da violência não se resolve apenas com ações de polícia, o PL propõe a segurança cidadã consistente na situação política e social de segurança integral e o estabelecimento de uma cultura de paz.

Para tanto, prevê a efetivação de ações preventivas por meio de políticas públicas que promovam a inclusão social e a igualdade de oportunidades para todos, tratadas em cinco níveis:

I – Prevenção primária: ações dirigidas aos fatores ambientais (físico ou social) que aumentam o risco de crimes e violência;

II – Prevenção secundária: ações dirigidas a pessoas mais suscetíveis de praticar crimes e violências, bem como a pessoas suscetíveis de serem vítimas de crimes e violência;

III – Prevenção terciária: ações dirigidas a pessoas que já praticaram crimes e violências, visando evitar a reincidência, com a promoção do seu tratamento, reabilitação e reintegração familiar, profissional e social, bem como a pessoas que já foram vítimas, evitando a repetição da vitimização;

IV – Prevenção situacional: ações dirigidas à redução das oportunidades para a prática de crimes e violência, com o aumento do custo para sua efetivação (a redução, de difícil compreensão, parece estar ligada à teoria econômica do crime);

V - Prevenção social: ações dirigidas à redução da predisposição dos indivíduos e grupos para a prática de crimes e violência, com o enfrentamento dos problemas de fundo que criam condições para as pessoas ou grupos de riscos que chegam a incorrer em atos delitivos.

Verifica-se, portanto, que a polícia cidadã apodera-se de princípios do polícia comunitária, já implantada em São Paulo como filosofia e estratégia organizacional.

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4. Conclusões

Parece ser desnecessário um PL que busque regulamentar o § 7º, do Art. 144, da CF/88 e, menos ainda, conceber ideias mais radicais, com viés altamente ideológico, como é o caso da PEC-51, quando nos deparamos com a grandiosidade da Polícia Militar do Estado de São Paulo e seu sistema de gestão, que fazem frente ao pujante desenvolvimento do seu Estado.

Entretanto, é preciso entender que a extensão do território brasileiro é considerável e as diferenças regionais, sociais e econômicas, são gritantes, afetando o desenvolvimento das polícias estaduais de maneira uniforme.

Assim, nos ambientes de discussão a respeito desta temática, apresenta-se a falsa ideia de que o aumento da criminalidade e da violência está atrelado tão somente à ineficiência das policiais, especialmente da polícia ostensiva, surgindo projetos que tem o escopo de melhorar a eficiência dos órgãos envolvidos na segurança pública.

Parafraseando Moreira Neto (2000) em palestra proferida no XXI Encontro Nacional dos Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, concluí-se que é preciso reafirmar que a segurança pública é uma atividade voltada à preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio e seus ramos operativos orgânicos já estão definidos na CF/88, a qual, inegavelmente, deu-lhe status de inegável importância, dada a dimensão que os problemas de segurança pública adquire internacionalmente.

Todavia, é possível melhorar a eficiência da estrutura sistêmica já existente, o que exige reflexões despidas de corporativismos e de interesses unilaterais.

Aparenta ser o que se busca com o PL 3734/2012, o qual possui aspectos positivos, apesar de ter pontos polêmicos como a regulamentação da Força Nacional de Segurança Pública, ampliando o rol taxativo do Art. 144, da CF/88. Não se lança aqui a ideia de que ela não seja necessária, mas sim o fato de que o instrumento utilizado é equivocado.

No entanto, parece mesmo predominar seus aspectos positivos, como a oportunidade de fortalecimento do reconhecimento das Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública, legalmente já reconhecida em São Paulo com o advento da Lei Complementar n. 1.036, de 11 de jan. de 2008, regulamentada pelo Decreto nº 54.911, de 14 de out. de 2009.

Outro aspecto positivo do projeto é a previsão de criação de metas anuais, lastreadas em indicadores que redirecionam as instituições para suas missões constitucionais, com a necessidade, inclusive, da concepção de uma polícia técnico-cientifica, que também não faz parte do sistema orgânico na atual CF.

Todavia, o PL necessita ser maturado e não pode desconsiderar que a eficácia e a eficiência de políticas públicas de redução da criminalidade e da violência, passam, necessariamente, pela conjugação dos esforços da polícia, da justiça e das prisões, e devem ser delineada em termos de uma dicotomia entre política preventivas e repressivas.

Sapori (2007) ensina que as políticas preventivas ou distributivas destacam-se pela baixa capacidade repressiva da capacidade do Estado para reduzir a criminalidade e as repressivas ou retributivas priorizam o combate à impunidade privilegiando ações que acentuem a capacidade repressiva e dissuasória do aparato de justiça criminal.

Assim, para a política repressiva temos os seguintes posicionamentos: a punição é importante instrumento de afirmação dos valores culturais e morais, o criminoso é racional e deve responder por seus atos, os níveis de criminalidade estão associados à eficiência da justiça criminal. As ações do governo, destarte, priorizam: mais polícia, melhor justiça, maior rigor na aplicação da pena e maior número de prisões.

De outro lado, para a política preventiva, o importante é evitar que o crime aconteça; valoriza os direitos humanos; vê o criminoso como vítima da desigualdade, injustiça e discriminação; e defende que os níveis de criminalidade estão associados aos níveis de pobreza e desemprego. Prioriza, como ações de governo: a inclusão social, mais emprego, participação comunitária e ênfase na ressocialização do preso.

Entretanto, para Sapori (2007) “as evidências empíricas disponíveis não permitem afirmar que as estratégias preventivas de controle da criminalidade sejam mais eficientes do que as estratégias repressivas e vice-versa”.

Para finalizar, registramos a concordância com o autor ao afirmar que a crônica divergência entre as políticas públicas repressivas e preventivas de controle da criminalidade constitui óbice à eficiência e eficácia das ações governamentais. Cria a ideia de que são antagônicas e acaba por inibir a busca da articulação e da complementaridade, além do diálogo estar impregnado pela conotação ideológica: política pública retributiva é da DIREITA e política pública distributiva é da ESQUERDA.

Estas considerações não podem ser esquecidas e deixadas de lado pelas comissões que emitirão seus pareceres ao PL, já que a sua justificação não aborda estes aspectos com a clareza devida.  

No mais, é preciso firmar o disposto no art. 6º, do PL, no sentido de que o Sistema  Único de Segurança Pública tem a função do proporcionar a cooperação e colaboração dos seus órgãos integrantes, no limite de suas respectivas competências, respeitando a autonomia constitucional de cada entidade.

Viu-se que os extremos, a municipalização da polícia ou o fortalecimento do Poder Central, respectivamente no II Império, após o período regencial, e na era Vargas, não tiveram sucesso no Brasil, sendo necessário o freio e contra-peso da figura do Estado para fortalecimento da Democracia.

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5. Bibliografia

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 35. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Segurança Pública na Constituição. A Força Policial. Polícia Militar do Estado de São Paulo, n. 3, jul/set, 1994.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Regulamentação do parágrafo sétimo da Constituição Federal e a implantação do Sistema de Segurança Pública. In: XXI ENCONTRO NACIONAL DOS COMANDANTES GERAIS DAS POLÍCIA MILITARES  E CORPOS DE BOMBEIROS MILITARES. Palestra. São Paulo, 2000.

SÃO PAULO. Polícia Militar do Estado de São Paulo. Sistema de Gestão da Polícia Militar (GESPOL). 2ª ed. São Paulo: IMESP, 2010.

SILVA, Wanderlei e COSCIONE, Luiz Francisco. O aperfeiçoamento do TO/PM como termos Probatório de Ocorrência (TPO) para subisidiar a denúncia do Ministério Público. São Paulo: Monografia do Curso Superior de Polícia - Centro de Aperfeiçoamento e Estudos Superiores da Polícia Militar do Estado de São Paulo, 1992.

SOARES, Luiz Eduardo. Decálogo para a segurança pública. Disponível em: < http://www.acessa.com/gramsci/?page=visualizar&id=419>. Acesso em: 03 de mar. 2014.

SOARES, Luiz Eduardo. PEC – 51: revolução na arquitetura institucional da segurança pública. Instituto Brasileiro de Ciências Criminais. Ano 21 – nº 252 – Novembro de 2013.

XAVIER, Rogério de Oliveira. Unificação da metodologia e da base de dados de registro de ocorrências pelos órgãos da polícia do Estado. São Paulo: Tese de Doutorado Profissional - Centro de Altos Estudos de Segurança da Polícia Militar do Estado de São Paulo, 2012.

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Nota

^[2] Informação disponível em  <http:/www.sintrasp. org.br/noticia.php?news=1232>. Acesso em 24 de fev. de 2014.