Pluralidade de filiações partidárias.

RESUMO: o presente trabalho propõe-se a fazer uma análise crítica da Lei 12.891/2013 no tocante à pluralidade de filiações partidárias, notadamente quanto às inovações por ela trazidas nessa matéria e à (in)aplicabilidade destas às Eleições Gerais de 2014. A principal discussão se refere à incidência ou não do princípio da anualidade da norma eleitoral, positivado no art. 16 da CRFB/1988, que posterga a eficácia de qualquer lei que altere o processo eleitoral para um ano após o início de sua vigência; o debate revela-se pertinente justamente porque que a Lei 12.891/2013 entrou em vigor a menos de um ano do pleito eleitoral de 2014. A tese central que se busca difundir neste artigo é que, embora os Tribunais Regionais Eleitorais estejam decidindo no sentido de que a nova legislação não altera o processo eleitoral nesse tocante, tal entendimento deve ser visto com reservas, visto que, a depender do caso, as novas regras podem trazer consequências sobre o pleito eleitoral, visto que alteram profundamente a disciplina de uma das condições de elegibilidade, a saber, a filiação partidária.

PALAVRAS-CHAVE: Princípio da anualidade da norma eleitoral. Processo eleitoral. Pluralidade de filiações partidárias. Lei 12.891/2013.

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1 O PRINCÍPIO DA ANUALIDADE DA LEI ELEITORAL: 1.1 Notas essenciais sobre o art. 16 da CRFB/1988; 1.2 Principais casos em que a jurisprudência do STF aplicou o princípio da anualidade da norma eleitoral. 2 PLURALIDADE DE FILIAÇÕES PARTIDÁRIAS: 2.1 Da antiga Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei 5.682/1971) até a Mini Reforma Eleitoral de 2013 (Lei 12.891/2013): breve retrospecto; 2.2 A Lei 12.891/2013 e sua (in)aplicabilidade às Eleições Gerais de 2014: uma proposta de interpretação conforme à Constituição e análise crítica da jurisprudência dos Tribunais Regionais Eleitorais. CONSIDERAÇÕES FINAIS.

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INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por objeto, essencialmente, fazer uma análise crítica da Lei 12.891/2013 no tocante à nova disciplina conferida ao fenômeno da pluralidade de filiações partidárias, notadamente quanto às inovações por ela trazidas nessa matéria e à (in)aplicabilidade destas às Eleições Gerais de 2014.

A relevância do tema, percebe-se desde logo, justifica-se por uma série de fatores, principalmente em razão da atualidade das inovações nessa matéria; da ausência ou diminuta quantidade de publicações doutrinárias a respeito e da proximidade do pleito eleitoral de 2014.

Além disso, entende-se que não tem sido objeto de maior reflexão, nem na doutrina nem na jurisprudência, a profundidade da questão relativa à incidência ou não do princípio da anualidade da norma eleitoral, positivado no art. 16 da CRFB/1988, às alterações promovidas pela Lei 12.891/2013 no que tange à pluralidade de filiações partidárias. A discussão principal se deve à controversa definição da categoria “processo eleitoral”, inscrita naquele dispositivo constitucional, e ao fato de que referida lei entrou em vigor a menos de um ano do pleito eleitoral de 2014, de forma que o debate acerca de sua aplicação desde logo se revela inevitável.

O primeiro capítulo aborda os elementos acidentais previstos no art. 16 da CRFB/1988 (vigência, eficácia, forma de contagem do prazo ânuo etc); a essência da garantia nele insculpida, isto é, a razão axiológica de sua existência; e as principais definições doutrinárias à categoria “processo eleitoral”. Após, faz-se uma breve recapitulação dos principais casos aos quais a jurisprudência do STF determinou a aplicação do princípio da anualidade da norma eleitoral, com o objetivo de compreender a visão dessa Corte, em cada situação, acerca daquela categoria.

No segundo capítulo, faz-se breve retrospecto acerca da disciplina da pluralidade de filiações partidárias, desde a antiga Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei 5.682/1971) até a Mini Reforma Eleitoral de 2013 (Lei 12.891/2013). Em seguida, aborda-se o tema central deste artigo científico, consistente na aplicação ou não do princípio da anualidade da norma eleitoral à recente disciplina da pluralidade de filiações partidárias, a qual consiste basicamente, agora, em cancelar as filiações mais antigas e manter apenas a mais recente, além afastar referida pluralidade mediante comunicação apenas à autoridade judiciária eleitoral (e não mais ao partido.

Propõe-se, nesse contexto, uma análise crítica da jurisprudência dos Tribunais Regionais Eleitorais – segundo os quais essas alterações não afetam o processo eleitoral e, portanto, podem ser imediatamente aplicadas às Eleições Gerais de 2014 – visto que, a depender da situação, entende-se que pode haver, sim, deformação do processo eleitoral, porque a filiação partidária constitui uma das condições de elegibilidade.

Foram levantadas as seguintes hipóteses: a) a compreensão da categoria “processo eleitoral”, embora complexa, não deve ficar limitada ao período que se inicia durante as convenções partidárias, visto que antes delas há muitos outros atos que podem influir no pleito, dentre eles a filiação partidária, que começa pelo menos um ano antes das eleições; b) as recentes inovações trazidas pela Lei 12.891/2013 no tocante à pluralidade de filiações partidárias possuem, sim, o condão de alterar o processo eleitoral, nos casos em que o filiado passaria a preencher essa condição de elegibilidade apenas nos termos da nova legislação, o que impõe uma interpretação conforme à Constituição para vedar o registro de candidatura em tais situações.

Quanto à Metodologia empregada, na Fase de Investigação foi utilizado o Método Indutivo; na Fase de Tratamento de Dados, o Método Cartesiano; e o Relatório dos Resultados é composto na base lógica Indutiva. Para tanto, utilizou-se de pesquisa e consulta à doutrina nacional e à jurisprudência do STF, do TSE e dos Tribunais Regionais Eleitorais.

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1 O PRINCÍPIO DA ANUALIDADE DA NORMA ELEITORAL

Neste capítulo, será abordado o princípio da anualidade eleitoral, inscrito no art. 16 da CRFB/1988, e os principais tópicos a ele relacionados, como o sentido e o alcance de referida disposição constitucional, a forma de contagem do prazo nela estabelecido, a essência axiológica desse princípio e, por fim, os principais julgados do STF que o aplicaram ou o repeliram, conforme o caso.

Notas essenciais sobre o art. 16 da CRFB/1988

Sempre que vem à tona uma alteração legislativa em matéria eleitoral, surge a inquietante indagação – seguida de amplo debate acadêmico, doutrinário e jurisprudencial – acerca da aplicabilidade ou não da reforma ao pleito eleitoral imediatamente seguinte, visto que o legislador nacional tem o péssimo hábito de modificar a legislação a menos de 1 (um) ano das eleições.

A discussão gira em torno, basicamente, da incidência ou não do art. 16 da CRFB/1988, que consagra o denominado princípio da anualidade da lei eleitoral, segundo o qual “a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”.

Essa redação, conferida pela EC 4/1993, corrigiu imperfeições técnicas do texto originário^[1], ao estabelecer clara distinção entre os conceitos de vigência e eficácia da lei^[2] – antes ignorada – além de tornar expresso que o termo a quo da contagem do prazo ânuo ali estabelecido é a data em que o diploma legislativo entra em vigor (na data da respectiva publicação), e não a da respectiva “promulgação”, que é totalmente irrelevante para assinalar qualquer início de prazo. Assim, a lei que alterar o processo eleitoral entra em vigor na data de sua publicação; apenas tem sua eficácia diferida para o período de 1 (um) ano subseqüente àquele marco^[3].

Por outro lado, registre-se que a EC 4/1993 não teve outro propósito além de aperfeiçoar a técnica legislativa daquele normativo constitucional, consoante já assinalou o STF: “a modificação no texto do art. 16 pela EC 4/93 em nada alterou seu conteúdo principiológico fundamental. Tratou-se de mero aperfeiçoamento técnico levado a efeito para facilitar a regulamentação do processo eleitoral”^[4].

Em relação à forma de contagem desse prazo ânuo, o texto constitucional nada esclarece. Tendo em vista que se trata de prazo material, reputa-se pertinente o preenchimento dessa lacuna por meio da aplicação do art. 1º da Lei 810/1949 – que define o ano civil – segundo o qual “considera-se ano o período de doze meses contados do dia do início ao dia e mês correspondentes do ano seguinte”.

Desse modo, o termo a quo deve ser a data em que a lei alteradora do processo eleitoral entra em vigor; o ad quem, aquela na qual ocorre o 1º turno da eleição. Se entre esses 2 (dois) marcos, observada a forma de contagem acima, decorrer período superior a 1 (um) ano^[5], a lei aplica-se ao pleito imediatamente subsequente; se inferior, só produzirá efeitos na outra eleição.

Outra indagação se refere à interpretação do vocábulo “lei” contida no art. 16 da CRFB/1988. Qual seria o verdadeiro intuito do constituinte, referir-se à lei em sentido estrito, como aquele ato emanado do Poder Legislativo, ou a norma ou regra que, de alguma forma, tenha implicação sobre o processo eleitoral?

Há relativo consenso doutrinário e jurisprudencial de que se deve adotar mesmo uma exegese aberta, emprestando ao termo “lei” interpretação extensiva, de modo a abarcar toda e qualquer norma que, dotada de abstração e generalidade e que seja de observância cogente, tenha alguma influência sobre o processo eleitoral^[6]. Respaldam essa orientação decisões do STF que aplicaram o princípio em estudo a emenda constitucional^[7] e a alteração de posição jurisprudencial antes dominante no TSE^[8]. Nas palavras de Gilmar Ferreira Mendes (2012, p. 901-2), em sede doutrinária:

A Constituição estabelece que a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que se realize até um ano da data de sua vigência (art. 16).

Embora dirigida diretamente ao legislador, essa norma parece conter âmbito de proteção mais amplo, com o escopo de evitar que o processo eleitoral seja afetado por decisões casuísticas de todos os atores do processo, inclusive do Poder Judiciário.

[...]

Assim, afigura-se imperativo que o processo eleitoral seja posto a salvo de alterações por parte do legislador ou mesmo da Justiça Eleitoral, devendo qualquer alteração, para afetar as eleições vindouras, ser introduzida em período anterior a um ano do prélio eleitoral.

Ainda, entende-se ser possível que, dentro de uma mesma lei, alguns de seus dispositivos alterem o processo eleitoral e outros não. Malgrado a atecnia do dispositivo constitucional nesse particular, reputa-se pertinente aplicar o art. 16 da CRFB/1988 tão somente àquelas normas que efetivamente afetem o processo eleitoral, ainda que essa aplicação incida apenas sobre parte de um mesmo diploma legislativo. Não se extrai da teleologia do princípio em questão o menor fundamento razoável para entendimento diverso.

O conhecimento desses aspectos, apesar de constituírem pontos periféricos do princípio da anualidade da norma eleitoral, revela-se de suma importância para sua devida compreensão. Contudo, a principal locução constante do art. 16 da CRFB/1988 e que, por isso mesmo, constitui o cerne dos principais dos debates consiste, justamente, na expressão “processo eleitoral”, visto que a correta aplicação daquele preceptivo constitucional depende, necessariamente, do conteúdo que se empresta a esse conceito.

Na realidade, não existe uma definição apriorística e insofismável para processo eleitoral. A legislação não o define, tampouco o texto constitucional o faz, e nem seria mesmo interessante que o fizessem, porquanto a infinidade de situações que podem estar abrangidas naquela locução certamente não caberia num único conceito emanado do legislador ou do constituinte.

Assim, entende-se que a interpretação do efetivamente que vem a ser o processo eleitoral fica a cargo da doutrina e, principalmente, da jurisprudência, porque é a força viva dos fatos, na incessante disputa das agremiações partidárias e dos próprios candidatos pelo poder político, que acaloram as discussões judiciais e propiciam campo fértil à devida compreensão do sentido e alcance daquele conceito e, por conseguinte, do princípio em exame.

Não obstante, pode-se afirmar, sem o compromisso de encerrar qualquer discussão a respeito, que a essência axiológica do art. 16 da CRFB/1988 consiste em evitar a manipulação casuística do processo eleitoral com quebra do signo da confiança no sistema até então vigente, de modo a afetar a igualdade na disputa por cargos públicos com a edição de normas ou regras que surpreendam os envolvidos no processo político.

Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos (1989, p. 596-7), ao ressaltar a essência axiológica desse postulado constitucional:

[...] A preocupação fundamental consiste em que a lei eleitoral deve respeitar o mais possível a igualdade entre os diversos partidos, estabelecendo regras equânimes, que não tenham por objetivo favorecer nem prejudicar qualquer candidato ou partido. Se a lei for aprovado já dentro do contexto de um pleito, com uma configuração mais ou menos delineada, é quase inevitável que ela será atraída no sentido dos diversos interesses em jogo, nessa altura já articulados em candidaturas e coligações. A lei eleitoral deixa de ser aquele conjunto de regras isentas, a partir das quais os diversos candidatos articularão as suas campanhas, mas passa ela mesma a se transformar num elemento da batalha eleitoral.

Esse preceito, como se observa, tem respaldo sobretudo no princípio da segurança jurídica (CRFB/1988, art. 5º, caput), porquanto alterações casuísticas do processo de escolha de candidatos rompe a legítima expectativa dos cidadãos de elegerem seus representantes (soberania popular), o que atenta contra o próprio Estado Democrático de Direito (CRFB/1988, art. 1º, caput e parágrafo único).

Daí se inferir que o princípio da anualidade da lei eleitoral ganha contornos de cláusula pétrea (CRFB/1988, art. 60, § 4º, III), e assim deve mesmo ser considerado, para que nem mesmo as emendas constitucionais subjuguem sua importância. Isso não significa que o art. 16 da CRFB/1988 seja imodificável – até porque já teve seu texto alterado pela EC 4/1993, embora sem significativas alterações – mas é necessário que seja preservado seu núcleo essencial, qual seja, o de evitar que novas regras alterem o processo político de modo a influenciar no resultado dos pleitos, sem uma antecedência razoável durante a qual possam se preparar os eleitores, candidatos, agremiações partidárias e demais envolvidos.^[9]

Contudo, não há precisa delimitação acerca de quando começa e quando termina o processo eleitoral para fins de invocação do art. 16 da CRFB/1988. Há, tanto na doutrina e como na jurisprudência, as mais diversas concepções. Contudo, pode-se dizer que sempre houve um quase consenso de que o processo eleitoral se subdividiria em pelo menos 3 (três) fases, como aponta José Afonso da Silva (2004, p. 377):

O procedimento eleitoral compreende uma sucessão de atos e operações encadeadas com vista à realização do escrutínio e escolha dos eleitos. Desenvolve-se em três fases basicamente: (1) apresentação das candidaturas; (2) organização e realização do escrutínio; (3) contencioso eleitoral.

De forma semelhante, Marcos Ramayana (2006, p. 42) afirma que estão compreendidos no âmbito do processo eleitoral todos “os atos que se refletem, ou de alguma forma se projetam no pleito eleitoral, abrangendo as coligações, convenções, registro de candidatos, propaganda política eleitoral, votação, apuração e diplomação”.

Essa é, contudo, apenas a compreensão inicial que se deve ter acerca da matéria, visto que grande parte do significado atual do princípio da anualidade da norma eleitoral e de sua precisa dimensão foi construída pela jurisprudência, notadamente do STF, razão pela qual se passa a examiná-la a seguir.

Principais casos em que a jurisprudência do STF aplicou o princípio da anualidade da norma eleitoral

Tecidas as principais considerações sobre doutrinárias acerca do tema, convém fazer, agora, uma análise pragmática do art. 16 da CRFB/1988, a partir do estudo dos principais casos julgados pela jurisprudência do STF, que resultaram na aplicação do princípio da anualidade da norma eleitoral, com breve referência a eventuais entendimentos contrários do TSE.

Conhecer a orientação desses tribunais revela-se de suma importância, porque o próprio conteúdo daquele dispositivo constitucional foi sendo talhado à medida que os questionamentos a ele relacionados foram subindo de grau em grau de jurisdição, até que recebessem um pronunciamento definitivo dos órgãos de cúpula do Judiciário.

Seguindo uma ordem cronológica crescente, pode-se afirmar que os principais casos em que foi aplicado o princípio em questão foram os seguintes: a) supressão da exigência de verticalização das coligações partidárias, promovida pela EC 52/2006; b) alteração, pela EC 58/2009, do número de vereadores nas Câmaras Municipais, conforme o número de habitantes do respectivo município; c) criação, pela LC 135/2010 (cognominada “Lei da Ficha Limpa”), de novas hipóteses de inelegibilidade; e, por fim d) mudança de orientação jurisprudencial no tocante à figura do “prefeito itinerante”.

Desse modo, passa-se ao exame dos principais aspectos relacionados a cada um deles, com foco naquilo que interessa estritamente à compreensão do sentido e alcance do art. 16 da CRFB/1988.

Em relação às coligações, havia intensa discussão se era necessário existir vinculação entre candidaturas de âmbito nacional, estadual, distrital e municipal, fenômeno denominado de “verticalização”. Prevalecia, no TSE, o entendimento de que essa verticalização deveria ser observada, principalmente ao argumento do caráter nacional dos partidos políticos^[10].

A fim de superar essa orientação do órgão de cúpula da Justiça Eleitoral, foi promulgada, em 08.03.2006 – e publicada no dia seguinte – a EC 52/2006, que apenas alterou a redação do § 1º do art. 17 da CRFB/1988 para incluir no âmbito da autonomia dos partidos políticos a adoção dos “critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal”. Dessa forma, foi alçada ao nível constitucional uma questão que, até então, apenas era disciplinada na Lei 9.504/1997 e em resoluções do TSE.

A principal contribuição do STF nesse caso, como guardião da Constituição, foi, sem dúvida, estabelecer que o princípio da anualidade da norma eleitoral se aplica também em face de emenda constitucional^[11], de modo a assumir feição de cláusula pétrea, conforme expressamente consignado no acórdão. Dessa forma, a inovação trazida pela EC 52/2006 somente poderia ser aplicada 1 (um) ano após o início de sua vigência (o que na prática correspondia às Eleições Gerais de 2010, porquanto impraticável a verticalização no âmbito de eleição municipal).

Essa a conclusão a que chegou o STF ao julgar a ADI 3.685/DF, de cuja lapidar ementa se extrai:

[...]

2. A inovação trazida pela EC 52/06 conferiu status constitucional à matéria até então integralmente regulamentada por legislação ordinária federal, provocando, assim, a perda da validade de qualquer restrição à plena autonomia das coligações partidárias no plano federal, estadual, distrital e municipal.

3. Todavia, a utilização da nova regra às eleições gerais que se realizarão a menos de sete meses colide com o princípio da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da CF, que busca evitar a utilização abusiva ou casuística do processo legislativo como instrumento de manipulação e de deformação do processo eleitoral (ADI 354, rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 12.02.93).

4. Enquanto o art. 150, III, b, da CF encerra garantia individual do contribuinte (ADI 939, rel. Min. Sydney Sanches, DJ 18.03.94), o art. 16 representa garantia individual do cidadão-eleitor, detentor originário do poder exercido pelos representantes eleitos e "a quem assiste o direito de receber, do Estado, o necessário grau de segurança e de certeza jurídicas contra alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral" (ADI 3.345, rel. Min. Celso de Mello).

5. Além de o referido princípio conter, em si mesmo, elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental oponível até mesmo à atividade do legislador constituinte derivado, nos termos dos arts. 5º, § 2º, e 60, § 4º, IV, a burla ao que contido no art. 16 ainda afronta os direitos individuais da segurança jurídica (CF, art. 5º, caput) e do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV).

[...]

7. Pedido que se julga procedente para dar interpretação conforme no sentido de que a inovação trazida no art. 1º da EC 52/06 somente seja aplicada após decorrido um ano da data de sua vigência.^[12]

Outro caso que também ganhou destaque foi a alteração do número de vereadores nas Câmaras Municipais pela EC 58/2009, a qual inscreveu no art. 29, IV, da CRFB/1988 uma longa “tabela” para quantificar o número de vereadores de acordo com a população do município, e que na prática acabou ampliando o número de cadeiras em relação ao modelo proposto pelo STF no RE 197.917/SP e pela Res.-TSE 21.702/2004. Além disso – e aqui o detalhe mais importante – referida emenda constitucional estabeleceu, em seu art. 2º, I, que essa alteração no número de cadeiras produziria efeitos “a partir do processo eleitoral de 2008”.

Evidentemente, o STF, no julgamento tanto da medida cautelar como do mérito da ADI 4.307/DF, afastou essa cláusula de eficácia imediata, porquanto produziria efeitos sobre processo eleitoral já findo, com consequências nefastas e incalculáveis.

Nesse caso, embora o princípio da anualidade da norma eleitoral não tenha aparecido na fundamentação com tanto ênfase, foi ele ao menos implicitamente reconhecido pelo STF ao pronunciar que “a aplicação da regra questionada importaria vereadores com mandatos diferentes o que afrontaria o processo político juridicamente perfeito”^[13] e, ainda, a “garantia do exercício da cidadania popular (arts. 1º, parágrafo único e 14 da Constituição) e a segurança jurídica”^[14].

Não obstante, entende-se que nenhum caso provocou tanta repercussão como o da possibilidade de aplicação imediata da LC 135/2010, cognominada “Lei da Ficha Limpa”, publicada em 07.06.2010.

Isso porque referida lei complementar trouxe diversas outras hipóteses de inelegibilidade, não previstas no texto originário da LC 64/1990, tais como a condenação por órgão colegiado em razão do cometimento de certos crimes e condutas vedadas pela legislação eleitoral; a renúncia desde o oferecimento de petição ou representação capaz de gerar a perda do mandato; a exclusão do exercício da profissão, por decisão sancionatória do órgão profissional competente, dentre outros.

Esse novo diploma legal foi aprovado e teve sua vigência iniciada cerca de 4 (quatro) meses antes das Eleições Gerais de 2010, e há pouquíssimos dias do início das convenções partidárias, o que implicaria a restrição de diversas candidaturas, as quais poderiam ser lançadas de acordo com o sistema eleitoral até então vigente, isto é, consoante as regras originárias da LC 64/1990.

Entretanto, o TSE firmara jurisprudência no sentido da aplicação imediata da LC 135/2010 àquele pleito, posto que as alterações por ela introduzidas decorreriam de expresso preceito constitucional (CRFB/1988, art. 14, § 9º), além de que os critérios à definição de quem poderia lançar candidaturas não estaria compreendido no conceito de processo eleitoral, nos termos da seguinte ementa:

I - A aplicação da LC 135/2010 ao pleito de 2010 não viola o princípio da anterioridade das normas eleitorais fixado no art. 16 de nossa Constituição. Isso porque o processo eleitoral é integrado por normas que regulam as condições em que se trava o pleito, não se incluindo entre elas os critérios de definição daqueles que podem ou não apresentar candidaturas, escopo da nova lei de inelegibilidades.

II - O art. 14, § 9°, da Constituição Federal traz determinação expressa para que o legislador complementar fixe, de maneira objetiva, critérios definidores de inelegibilidade condizentes com a probidade administrativa e a moralidade eleitoral, considerada a vida pregressa do postulante ao cargo eletivo.^[15]

Contudo, ao apreciar o RE 633.703/MG (leading case), sob o regime da repercussão geral (CPC, arts. 543-A e 543-B), o STF refutou as 2 (duas) premissas em que calcada a orientação do TSE, embora por apertadíssima maioria (6 a 5), e determinou de modo expresso a sujeição da LC 135/2010 ao art. 16 da CRFB/1988, conforme substancioso voto sintetizado na ementa daquele julgado:

I. O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ELEITORAL. O pleno exercício de direitos políticos por seus titulares (eleitores, candidatos e partidos) é assegurado pela Constituição por meio de um sistema de normas que conformam o que se poderia denominar de devido processo legal eleitoral. Na medida em que estabelecem as garantias fundamentais para a efetividade dos direitos políticos, essas regras também compõem o rol das normas denominadas cláusulas pétreas e, por isso, estão imunes a qualquer reforma que vise a aboli-las. O art. 16 da Constituição, ao submeter a alteração legal do processo eleitoral à regra da anualidade, constitui uma garantia fundamental para o pleno exercício de direitos políticos. Precedente: ADI 3.685, Rel. Min. Ellen Gracie, julg. em 22.3.2006. A LC 135/2010 interferiu numa fase específica do processo eleitoral, qualificada na jurisprudência como a fase pré-eleitoral, que se inicia com a escolha e a apresentação das candidaturas pelos partidos políticos e vai até o registro das candidaturas na Justiça Eleitoral. Essa fase não pode ser delimitada temporalmente entre os dias 10 e 30 de junho, no qual ocorrem as convenções partidárias, pois o processo político de escolha de candidaturas é muito mais complexo e tem início com a própria filiação partidária do candidato, em outubro do ano anterior. A fase pré-eleitoral de que trata a jurisprudência desta Corte não coincide com as datas de realização das convenções partidárias. Ela começa muito antes, com a própria filiação partidária e a fixação de domicílio eleitoral dos candidatos, assim como o registro dos partidos no Tribunal Superior Eleitoral. A competição eleitoral se inicia exatamente um ano antes da data das eleições e, nesse interregno, o art. 16 da Constituição exige que qualquer modificação nas regras do jogo não terá eficácia imediata para o pleito em curso.

II. O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE DE CHANCES. Toda limitação legal ao direito de sufrágio passivo, isto é, qualquer restrição legal à elegibilidade do cidadão constitui uma limitação da igualdade de oportunidades na competição eleitoral. Não há como conceber causa de inelegibilidade que não restrinja a liberdade de acesso aos cargos públicos, por parte dos candidatos, assim como a liberdade para escolher e apresentar candidaturas por parte dos partidos políticos. E um dos fundamentos teleológicos do art. 16 da Constituição é impedir alterações no sistema eleitoral que venham a atingir a igualdade de participação no prélio eleitoral.

III. O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL DAS MINORIAS E O PAPEL DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL NA DEMOCRACIA. O princípio da anterioridade eleitoral constitui uma garantia fundamental também destinada a assegurar o próprio exercício do direito de minoria parlamentar em situações nas quais, por razões de conveniência da maioria, o Poder Legislativo pretenda modificar, a qualquer tempo, as regras e critérios que regerão o processo eleitoral. A aplicação do princípio da anterioridade não depende de considerações sobre a moralidade da legislação. O art. 16 é uma barreira objetiva contra abusos e desvios da maioria, e dessa forma deve ser aplicado por esta Corte. A proteção das minorias parlamentares exige reflexão acerca do papel da Jurisdição Constitucional nessa tarefa. A Jurisdição Constitucional cumpre a sua função quando aplica rigorosamente, sem subterfúgios calcados em considerações subjetivas de moralidade, o princípio da anterioridade eleitoral previsto no art. 16 da Constituição, pois essa norma constitui uma garantia da minoria, portanto, uma barreira contra a atuação sempre ameaçadora da maioria^[16].

Entende-se que essa decisão do STF, acertadamente, esclareceu 2 (dois) aspectos fundamentais à compreensão do princípio da anualidade da norma eleitoral: a) ele se aplica independentemente de considerações subjetivas acerca da moralidade da norma eleitoral recém-ingressa no mundo jurídico; b) o conceito de processo eleitoral – e particularmente da fase pré-eleitoral – é muito mais complexo do que se imagina, e não pode ser resumido ao período compreendido entre as convenções partidárias e a data do pleito, de modo a abranger a própria filiação partidária, a fixação de domicílio eleitoral dos pretensos candidatos e, inclusive, o registro dos partidos políticos perante o TSE.

Por derradeiro, outro caso que merece rápida lembrança se trata da reviravolta jurisprudencial acerca da questão do “prefeito itinerante”. A jurisprudência do TSE, inicialmente, considerava não ofender o art. 14, § 5º, da CRFB/1988^[17] a conduta de determinados prefeitos que, já reeleitos no mesmo município, lançavam candidaturas em outros, geralmente vizinhos, e muitas vezes obtinham êxito no pleito eleitoral.^[18]

Entretanto, a partir do julgamento do REspe 32.507/AL, passou a decidir o TSE que a proibição de 2 (duas) ou mais reeleições pela mesma pessoa – e, por conseguinte, o preciso sentido e alcance do art. 14, § 5º, da CRFB/1988 – abrange todos os entes federados, em todo o território nacional, de forma que não se revela compatível com a ordem constitucional vigente a figura do “prefeito itinerante”, que transfere seu domicílio eleitoral para outro município para disputar terceiro mandato consecutivo, em afronta àquele dispositivo constitucional.

Aquela Corte decidira, ainda, que esse entendimento seria aplicável desde logo às eleições de 2008, porquanto a mutabilidade seria uma característica intrínseca à própria jurisprudência, de forma que o só fato de haver alteração jurisprudencial acerca de determinada matéria não implicaria, só por isso, insegurança jurídica, tampouco violação ao art. 16 da CRFB/1988.

Contudo, ao julgar o RE 637.485/RJ, também sob o regime de repercussão geral, o STF, após chancelar o novo entendimento do TSE, determinou que essa reviravolta jurisprudencial também deveria obedecer ao princípio da anualidade da norma eleitoral, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, nos termos da seguinte ementa:

Mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Não só a Corte Constitucional, mas também o Tribunal que exerce o papel de órgão de cúpula da Justiça Eleitoral devem adotar tais cautelas por ocasião das chamadas viragens jurisprudenciais na interpretação dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos direitos políticos e ao processo eleitoral. Não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, que regem todo o processo eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral, portanto, têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. No âmbito eleitoral, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais. A importância fundamental do princípio da segurança jurídica para o regular transcurso dos processos eleitorais está plasmada no princípio da anterioridade eleitoral positivado no art. 16 da Constituição. O Supremo Tribunal Federal fixou a interpretação desse artigo 16, entendendo-o como uma garantia constitucional (1) do devido processo legal eleitoral, (2) da igualdade de chances e (3) das minorias (RE 633.703). Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior.^[19]

Dessa forma, percebe-se que a jurisprudência do STF, tem amadurecido profundamente quanto à dimensão do princípio da anualidade da norma eleitoral – que ostenta status de cláusula pétrea – de forma a impor-se a aplicação do art. 16 da CRFB/1988, dentre outras situações, à emenda constitucional, à definição das condições para lançamento de candidaturas e também à mudança de interpretação jurisprudencial outrora pacífica. Além disso, aquela Corte estabeleceu como importante baliza no sentido de que o processo eleitoral não começa apenas no período das convenções partidárias, mas inicia muito antes, com a própria filiação partidária e o próprio registro dos partidos políticos no TSE, e que independe do caráter moralizador da nova legislação.

Portanto, mostra-se pertinente fixar a premissa de que, na linha da mais recente jurisprudência do STF, qualquer norma que venha a alterar o panorama político em relação às condições para o registro e lançamento de candidaturas afeta diretamente o processo eleitoral, na medida em que se revela capaz de incluir ou excluir este ou aquele candidato de concorrer a determinado pleito, sem prejuízo de outras situações nas quais também seja possível invocar o art. 16 da CRFB/1988.

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2 PLURALIDADE DE FILIAÇÕES PARTIDÁRIAS

Pode-se definir a filiação partidária, em termos gerais, como o ato pelo qual o cidadão em pleno gozo dos direitos políticos^[20] passa a integrar o rol de membros de uma agremiação partidária, de modo a manifestar sua concordância com a respectiva ideologia e a filosofia político-partidária, os preceitos internos de sua organização e funcionamento, e com a assunção do compromisso de zelar pela disciplina e fidelidade partidárias.

Trata-se, ainda, no sistema eleitoral vigente, de uma condição de elegibilidade e também de registrabilidade do pré-candidato (CRFB/1988, art. 14, § 3º, V; Lei 9.504/1997, art. 11, § 1º, III), porquanto somente pode concorrer a cargo eletivo quem estiver regularmente filiado a partido político, nos termos da lei.

Por isso, reveste-se de suma importância o instituto ora tratado, e, dentro dele, um dos aspectos mais discutidos tem sido justamente a pluralidade de filiações partidárias, tema antigo que tem sido revisitado pela doutrina, jurisprudência e pela própria legislação.

Assim, discutidos os principais aspectos relacionados ao princípio da anualidade da norma eleitoral, tanto do ponto de vista doutrinário como jurisprudencial, sobretudo à luz da jurisprudência do STF, impende analisar, agora, se modificam o processo eleitoral as alterações promovidas pela Lei 12.891/2013 no que tange às conseqüências da pluralidade de filiações partidárias, de modo a atrair ou não o art. 16 da CRFB/1988. Antes, é preciso compreender o sentido e alcance dessa mini reforma sobre o sistema de filiação partidária até então vigente.

2.1 Da antiga Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei 5.682/1971) até a Mini Reforma Eleitoral de 2013 (Lei 12.891/2013): breve retrospecto

A antiga Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei 5.681/1981) dispunha em seu art. 67, § 2º, que “a Justiça Eleitoral poderá determinar de ofício o cancelamento da filiação partidária, quando verificar a sua coexistência em outro partido”; e, mais adiante, previa a sanção de cancelamento automático da filiação partidária no caso “de filiação a outro partido” (art. 69, IV).

Durante a vigência desse diploma legal, a jurisprudência do TSE vacilou entre várias orientações, com destaque para os seguintes entendimentos:

a) deveria ser cancelada a filiação mais antiga; mantida, portanto, a mais recente, entendimento que, arrisca-se dizer, apresentava-se como o majoritário na época^[21];

b) em determinada ocasião, decidiu-se que “quando comprovado a existência de duplicidade de filiação partidária, deve prevalecer aquela em que o filiado expressa-se por escrito sua preferência por uma delas, como resultante de sua vontade”^[22];

c) no caso de pré-candidato em relação ao qual foram detectadas 2 (duas) filiações partidárias no mesmo dia, decidiu-se que o cancelamento deveria incidir sobre ambas^[23].

Em substituição a esse regime legal extremamente impreciso e num universo relativamente variado de decisões a respeito dessa mesma matéria, sobreveio a Lei 9.096/1995, a atual Lei dos Partidos Políticos, que passou a dispor, em seu art. 22, parágrafo único, in verbis:

Art. 22. O cancelamento imediato da filiação partidária verifica-se nos casos de:

[...]

Parágrafo único. Quem se filia a outro partido deve fazer comunicação ao partido e ao juiz de sua respectiva Zona Eleitoral, para cancelar sua filiação; se não o fizer no dia imediato ao da nova filiação, fica configurada dupla filiação, sendo ambas consideradas nulas para todos os efeitos.

Conforme se extrai da literalidade do dispositivo retro, para que houvesse desfiliação regular do partido, deveria ser feita no dia seguinte à nova filiação uma comunicação ao partido respectivo (por meio de seu Presidente), e, em seguida, ao juiz eleitoral da zona em que inscrito o eleitor. Se observados esses pressupostos, cancelar-se-ia a filiação mais antiga (da qual o eleitor pretendia se desfiliar), mantida a mais recente; caso contrário, configurar-se-ia a duplicidade de filiações, com o efeito de provocar a nulidade de ambas.

Envidaram-se esforços contra o art. 22, parágrafo único, da Lei 9.096/1995, sob o argumento de que criava nova hipótese de inelegibilidade, o que seria reservado somente à lei complementar (CRFB/1988, art. 14, § 9º), e também de que a sanção determinada pelo novo diploma legal deveria ser objeto de regulamentação nos estatutos de cada partido, por força do princípio da autonomia partidária (CRFB/1988, art. 17, § 1º).

Apesar de reconhecida por aquela Corte a constitucionalidade daquela previsão legislativa^[24], a verdade é que a novel disposição sempre causou aversão aos Tribunais Eleitorais, por implicar penalidade considerada demasiado severa, ainda mais diante do prazo tão diminuto para a regular desfiliação.

Tanto é assim que a jurisprudência eleitoral, aos poucos, acabou por contornar a excessiva rigidez na aplicação daquele dispositivo em determinadas hipóteses, tais como:

a) “filiações ocorridas sob a égide de legislações distintas não se configura dupla filiação, devendo ser cancelada a mais antiga e mantida a validade da mais recente”^[25] e, por conseguinte, “não configura dupla filiação a adesão a duas agremiações partidárias sendo a primeira na vigência da Lei 5.682/71 e a última sob a égide da Lei 9.096/95”^[26]. Em suma, entendeu-se que a penalidade de cancelamento de ambas as filiações, instituída pela Lei 9.096/1995, não poderia retroagir para alcançar fatos ocorridos antes de sua vigência, se a primeira filiação partidária lhe fosse anterior.

b) “havendo o candidato feito comunicação de sua desfiliação à Justiça Eleitoral e à agremiação partidária antes do envio das listas a que se refere o art. 19 da Lei nº 9.096/1995, não há falar em dupla filiação”^[27]. Esse entendimento acabou por dilatar o prazo de comunicação da desfiliação, o qual, pelo teor do art. 22, parágrafo único, da Lei 9.096/1995, seria no dia seguinte ao da nova filiação.

Porém, fora desses casos, continuava a incidir o cancelamento de ambas as filiações partidárias realizadas na vigência da Lei 9.096/1995, como na situação de o eleitor simplesmente se filiar a um partido e depois a outro sem fazer qualquer comunicação.

A fim de simplificar o procedimento de desfiliação partidária e, também, de reduzir o excesso de rigor da sanção anteriormente imposta, sobreveio mais uma alteração legislativa na matéria, dessa vez promovida pela Lei 12.891/2013, que acrescentou o inciso V ao art. 22 da Lei 9.096/1995 e modificou a redação do respectivo parágrafo único, in verbis:

Art. 22. O cancelamento imediato da filiação partidária verifica-se nos casos de:

[...]

V – filiação a outro partido, desde que a pessoa comunique o fato ao juiz da respectiva zona eleitoral;

[...]

Parágrafo único. Havendo coexistência de filiações partidárias, prevalecerá a mais recente, devendo a Justiça Eleitoral determinar o cancelamento das demais. (grifou-se)

Percebe-se claramente dessa recente inovação legal 3 (três) relevantes inovações em relação ao regime anterior^[28]:

a) em caso de pluralidade de filiações partidárias, basta ao filiado uma única providência, a saber, comunicar diretamente ao juiz da respectiva zona eleitoral o partido do qual pretenda se desligar, sem ter de fazer prévia comunicação à respectiva agremiação partidária;^[29]

b) não há mais prazo para essa comunicação, ao contrário da redação anterior, que exigia fosse feita no dia seguinte ao da nova filiação. Dessa forma, enquanto o caso não for decidido pela autoridade judiciária eleitoral competente, o filiado pode comunicar, a qualquer momento, sua intenção de se desvincular deste ou daquele partido;^[30]

c) ainda que o filiado permaneça inerte – e aqui a principal inovação – terá como sanção o cancelamento das filiações partidárias mais antigas (e não mais ambas), de forma a permanecer apenas a mais recente, por expressa disposição de lei, que agora presume ser a última aquela em relação à qual o eleitor pretende permanecer filiado.^[31]

Além disso, registre-se que, agora, por força da nova redação do art. 12 da Resolução-TSE 23.117/2009, serão expedidas notificações aos filiados e aos respectivos partidos, pelo TSE, apenas nos casos de “registros com idêntica data de filiação” (art. 12, caput)^[32], caso em que deverá ter vista dos autos o Ministério Público Eleitoral, “por 5 (cinco) dias, após os quais, com ou sem manifestação, o juiz decidirá em idêntico prazo” (art. 12, § 4º). Ainda, a situação dessas filiações com idêntica data – e apenas nesses casos – “permanecerá como sub judice até que haja o registro da decisão da autoridade judiciária eleitoral competente no sistema de filiação partidária” (art. 12, § 5º)^[33].

Inegável que a nova legislação se revela mais benéfica ao filiado, porque desburocratiza o processo de desfiliação partidária, para o qual se exige agora tão somente comunicação à autoridade judiciária eleitoral; e, mesmo em caso de inércia do interessado, mantém-lhe a capacidade eleitoral passiva (antes ameaçada pelo cancelamento de ambas as filiações) pela sigla de filiação mais recente, o que também preserva a última manifestação de vontade do filiado.

Além disso, percebe-se que a Lei 12.891/2013, na realidade, resgata em certa medida a antiga jurisprudência dominante no TSE a respeito do tema, na vigência da antiga Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei 5.681/1981), segundo a qual deveria prevalecer a apenas a filiação mais recente, orientação rompida pelo advento do art. 22, parágrafo único, da Lei 9.096/1995.

Portanto, verifica-se que houve profundas alterações na disciplina legislativa da pluralidade de filiações partidárias, desde a remota Lei 5.681/1981 até a recente Lei 12.891/2013 e Resolução-TSE 23.421/2014. Resta perquirir, apenas, se esse último diploma legal alterou o processo eleitoral para efeito de invocação do princípio inscrito no art. 16 da CRFB/1988.

2.2 A Lei 12.891/2013 e sua (in)aplicabilidade às Eleições Gerais de 2014: uma proposta de interpretação conforme à Constituição e análise crítica da jurisprudência dos Tribunais Regionais Eleitorais

Apesar de a discussão relativa à aplicação imediata da Lei 12.891/2013, no tocante às consequências da pluralidade de filiação partidária, não ter chegado ainda ao STF nem ao TSE, a jurisprudência dos Tribunais Regionais Eleitorais tem se orientado, pacificamente, no sentido de que a nova regra não implica alteração do processo eleitoral, de modo a afastar a incidência do art. 16 da CRFB/1988.

O principal argumento dessa corrente jurisprudencial, que vem ganhando corpo nas Cortes Eleitorais, consiste em que a Lei 12.891/2013, ao determinar que prevaleça a filiação mais recente, com exclusão das demais, revela-se mais benéfica ao eleitor, de modo que pode ser aplicada retroativamente em favor deste.

Em outros julgados, ainda, encontram-se as seguintes explicações: a) a novel legislação amplia a capacidade eleitoral passiva, de modo a conferir ao eleitor mais opções de candidaturas, o que recomenda a aplicação imediata daquela em respeito ao princípio democrático; b) a nova redação do art. 22, parágrafo único, da Lei 9.096/1995 não alterou o processo eleitoral, o que afastaria, por si só, a aplicação do art. 16 da CRFB/1988.

É o que se extrai, em síntese, dos seguintes julgados dos Egrégios Tribunais Regionais Eleitorais do Distrito Federal, Paraná, Rio de Janeiro e Santa Catarina:

Fato gerador da duplicidade de filiações ocorreu na vigência do art. 22 da Lei n. 9.096/1995, alterado pela Lei n. 12.891, de 11/12/2013. Contendo a nova lei disposição mais favorável ao eleitor é possível aplicá-la retroativamente de modo a cancelar a filiação mais antiga, prevalecendo a mais recente.^[34]

EMENTA – RECURSO ELEITORAL – FILIAÇÃO PARTIDÁRIA – DUPLICIDADE DE FILIAÇÃO – CANCELAMENTO – SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 12.891/2013 – REATROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – COEXISTÊNCIA DE FILIAÇÕES PARTIDÁRIAS – MANUTENÇÃO DA FILIAÇÃO MAIS RECENTE - RECURSO PROVIDO.^[35]

1. O disposto no art. 22, parágrafo único, da Lei nº 9.096/1995, foi alterado, em 11.12.2013. A nova redação do referido dispositivo legal afasta a regra que impunha a nulidade de ambas as filiações, caso não houvesse comunicação de nova filiação, no prazo legal, perante a Justiça Eleitoral.

2. Trata-se de norma de natureza administrativa sancionatória, que foi abrandada em beneficio da sociedade, já que evita a exclusão de candidatos do processo eleitoral, em razão de dupla filiação, ao estabelecer que deverá prevalecer a última realizada pelo candidato. A referida norma, em sua redação atual, não altera o processo eleitoral, e a ela não se aplica o Princípio da Anualidade Eleitoral, previsto no art. 16 da Constituição da República, o que justifica a sua incidência imediata.

3. Às disposições de direito administrativo eleitoral, de natureza sancionatória, aplica-se o principio da retroatividade benéfica, sobretudo se norteadas pelo interesse público. Na hipótese, o propósito do legislador foi o de proporcionar ao eleitor mais opções de candidaturas, em obediência ao Principio Democrático.

4. Deve prevalecer, nos termos da atual redação do art. 22, parágrafo único, da Lei nº 9.096/1995, a filiação mais recente do recorrente, diante da coexistência de duas filiações.

[...].^[36]

- DUPLICIDADE DE FILIAÇÃO.

 A partir da publicação da Lei n. 12.891, de 11/12/2013, que alterou o parágrafo único do art. 22 da Lei n. 9.096/1995, constatada a duplicidade de filiações partidárias, deverá ser cancelada a mais antiga, prevalecendo a inscrição mais recente.

 A prescrição legal mais benéfica deve ser aplicada aos processos em trâmite à época da publicação da nova legislação, uma vez que o cancelamento das filiações encontradas em duplicidade possui caráter sancionatório.^[37]

Apesar de evidente que a nova redação do art. 22, parágrafo único, da Lei 9.096/1995 – dada pela Lei 12.891/2013 – corrige distorções do regime anterior e amplia a capacidade eleitoral passiva do filiado, entende-se que deve ser visto com reservas o entendimento pretoriano – hoje majoritário – de aplicação imediata da nova regra no tocante à filiação partidária.

Isso porque a filiação partidária consiste em um dos pressupostos de elegibilidade (CRFB/1988, art. 14, § 3º, V; Lei 9.504/1997, art. 11, § 1º, III), requisito que deve ser atendido pelo candidato ao menos com um ano de antecedência da data do pleito, sem prejuízo da possibilidade de o estatuto da agremiação partidária estipular prazo superior, nos termos dos art. 18 e 20, caput, da Lei 9.096/1995, in verbis:

Art. 18. Para concorrer a cargo eletivo, o eleitor deverá estar filiado ao respectivo partido pelo menos um ano antes da data fixada para as eleições, majoritárias ou proporcionais.

Art. 20. É facultado ao partido político estabelecer, em seu estatuto, prazos de filiação partidária superiores aos previstos nesta Lei, com vistas à candidatura a cargos eletivos.

[...]

Complementam esses dispositivos o disposto no art. 9º da Lei 9.504/1997, segundo o qual “para concorrer às eleições, o candidato deverá possuir domicílio eleitoral na respectiva circunscrição pelo prazo de, pelo menos, um ano antes do pleito e estar com a filiação deferida pelo partido no mesmo prazo”.

Pertinente rememorar, no ponto, as lapidares palavras do eminente Ministro Gilmar Ferreira Mendes, relator no STF do RE 633.703/MG, que discutia a aplicação imediata da LC 135/2010 às Eleições Gerais que ocorreriam no mesmo ano, na parte em que discorre sobre o início da fase pré-eleitoral:

A LC 135/2010 interferiu numa fase específica do processo eleitoral, qualificada na jurisprudência como a fase pré-eleitoral, que se inicia com a escolha e a apresentação das candidaturas pelos partidos políticos e vai até o registro das candidaturas na Justiça Eleitoral. Essa fase não pode ser delimitada temporalmente entre os dias 10 e 30 de junho, no qual ocorrem as convenções partidárias, pois o processo político de escolha de candidaturas é muito mais complexo e tem início com a própria filiação partidária do candidato, em outubro do ano anterior. A fase pré-eleitoral de que trata a jurisprudência desta Corte não coincide com as datas de realização das convenções partidárias. Ela começa muito antes, com a própria filiação partidária e a fixação de domicílio eleitoral dos candidatos, assim como o registro dos partidos no Tribunal Superior Eleitoral. A competição eleitoral se inicia exatamente um ano antes da data das eleições e, nesse interregno, o art. 16 da Constituição exige que qualquer modificação nas regras do jogo não terá eficácia imediata para o pleito em curso.^[38]

Dessa forma, uma lei que se proponha a alterar as consequências da pluralidade de filiações partidárias – como o fez a Lei 12.891/2013 – pode acarretar, conforme o caso, inegável influência sobre o processo eleitoral, porquanto uma pessoa que, nos termos da redação originária do art. 22, parágrafo único, da Lei 9.096/1995, não preencheria o requisito de elegibilidade relativo à regular filiação partidária, poderia vir preenchê-lo nos termos da nova legislação.

Deve-se ressaltar que o só fato de a nova lei ser mais benéfica ao eleitor não constitui critério para afastar o princípio da anualidade da norma eleitoral (CRFB/1988, art. 16), visto que a Constituição apenas se refere a lei que altere o processo eleitoral; pouco importa que esta amplie ou restrinja direitos políticos.

Também não se está a falar em Direito Penal, no qual a lei sempre retroage em benefício do réu (CRFB/1988, art. 5º, XL); nem em Direito Administrativo pura e simplesmente. Filiação partidária é matéria afeta ao Direito Eleitoral, o qual possui regras e princípios próprios, de forma que não se revela possível tomar emprestados indistintamente conceitos ou posições de outros ramos jurídicos, com outra base axiológica, para transmudar o sentido e o alcance do art. 16 da CRFB/1988.

Em suma, deve-se frisar que um dos objetivos mais evidentes dessa garantia constitucional é impedir que haja alteração no cenário de disputa e competitividade a menos de um ano das eleições; é isso que importa, não havendo razão para perquirir a quem a nova regra beneficie ou prejudique.

Por isso, irrelevantes quaisquer considerações subjetivas acerca da moralidade ou conveniência das novas regras para fins de aplicação do princípio da anualidade da norma eleitoral, como enfatizado pelo STF no julgamento do RE 633.703/MG, quando se afastou a aplicação imediata da LC 135/2010 às Eleições Gerais de 2010.

Além disso, igualmente frágil o argumento dos Tribunais Regionais Eleitorais de que as alterações promovidas pela Lei 12.891/2013 não alteram o processo eleitoral, o que se contradiz com a própria premissa estabelecida nos respectivos acórdãos, de que a nova regra amplia a capacidade eleitoral passiva do filiado e possibilita ao eleitor maior leque de opções de voto.

Na realidade, em se tratando de pluralidade de filiações partidárias, devem se distinguir 2 (duas) situações:

a) se a última filiação for tardia a ponto de inviabilizar a candidatura, isto é, a menos de 1 (ano) antes da eleição ou o período estabelecido no estatuto do partido (Lei 9.096/1995, arts. 18 e 20, caput), não importa se serão canceladas todas as filiações (como era) ou somente a(s) mais antiga(s) (como prevê a Lei 12.891/2013), uma vez que, em qualquer caso, não se atenderá à condição de elegibilidade relativa à filiação partidária. Nesse caso, portanto, não haveria qualquer alteração do processo eleitoral, de modo que não há prejuízo em se aplicar a nova disciplina legal (manter somente a filiação mais recente);

b) contudo, se a última filiação for tempestiva a ponto de viabilizar eventual candidatura, revela-se inegável que, a depender do caso, poderia haver alteração no processo eleitoral, porque, pelo regime anterior, todas as filiações seriam canceladas (e, portanto, a pessoa não seria elegível); e, pelo novo regramento legal, o eleitor seria elegível (pelo partido de filiação mais recente).

Essa construção jurídica, embora possa parecer extravagante num primeiro momento, na realidade apresenta uma simplicidade tamanha que poderia ser sintetizada na seguinte premissa: se, no último dia do prazo para aferir o requisito da filiação partidária (um ano antes das eleições ou no prazo estabelecido no estatuto de cada partido, se superior – Lei 9.096/1995, arts. 18 e 20, caput), o eleitor não tivesse preenchido essa condição de elegibilidade nos termos do regime anterior, e o atendesse apenas por força da nova legislação, estará configurada a deformação do processo eleitoral, porquanto estar-se-á exercendo inegável influência sobre quem poderia ou não ser candidato. Essa situação se assemelha à toda evidência, mutatis mutandis, àquela trazida pela LC 135/2010, que levou o STF a invocar o princípio da anualidade da norma eleitoral para afastar a aplicação imediata das novas regras.

Nesse contexto, a solução que se reputa mais coerente, além de tecnicamente adequada, consiste em atribuir à Lei 12.891/2013, nesse ponto, interpretação conforme os arts. 14, § 3º, V, e 16 da CRFB/1988, e, por conseguinte, manter apenas a filiação mais recente dos eleitores sub judice, com a ressalva – e aqui a razão da interpretação conforme – de que estarão impossibilitados de concorrer a qualquer cargo eletivo nas Eleições Gerais de 2014, por não atenderem ao pressuposto de elegibilidade relativo à filiação partidária.^[39]

Em outras palavras, para que o eleitor envolvido em pluralidade de filiações partidárias preencha a condição de elegibilidade relativa à tempestiva filiação a partido político, com a finalidade de disputar o pleito de 2014, deveria ter regularizado sua situação perante a Justiça Eleitoral no prazo dos arts. 18 e 20 da Lei 9.096/1995, e nos termos do regime anterior (com dupla comunicação, uma ao partido e outra à autoridade judiciária eleitoral, admitida apenas essa última comunicação somente na hipótese prevista no art. 13, § 5º, da Res.-TSE 23.117/2009).

Dessa forma, entende-se que, nessa situação, o pretenso candidato não poderia se valer da nova regra insculpida no inciso V do art. 22 da Lei 9.096/1995 e, com base nela, fazer comunicação tão somente ao juiz eleitoral, sob pena de se emprestar efeitos retroativos à Lei 12.891/2013 nesse tocante, além do malferimento ao art. 16 da CRFB/1988.

Entende-se, ainda, que a própria Corregedoria-Geral Eleitoral do TSE já acenou no sentido remeter a exame posterior, e caso a caso, eventuais pedidos de registro de candidatura, conforme consta ao final do voto da Ministra Laurita Vaz (relatora) no Processo Administrativo 19.096/DF, que deu origem à edição da recente Res.-TSE 23.421/2014. Após discorrer sobre os inegáveis avanços da novel legislação, a insigne relatora consignou o seguinte:

A imediata implementação das alterações ora trazidas à apreciação do Plenário na sistemática de processamento dos dados sobre cidadãos vinculados a partidos políticos, presente a entrega das relações de filiados pelas siglas partidárias durante a segunda semana do corrente mês de abril, na forma do já mencionado art. 19 da Lei de regência e de cronograma aprovado pelo Provimento nº  3-CGE/2014, publicado no DJe de 3.42014, poderá ser feita sem prejuízo do exame – como, aliás, já ocorre hoje –, em sede própria, do requisito legal para eventual e futuro pedido de registro de candidatura.^[40]

Portanto, considera-se que a novidade introduzida pela Lei 12.891/2012 no tocante à pluralidade de filiações partidárias, conquanto tenha corrigido certas distorções do regime anterior, deve ser analisada com cautela, de modo que sua incidência imediata ocorra apenas em relação à filiação partidária propriamente dita, mas sem constituir “carta branca” para que filiados que outrora não preencheriam a respectiva condição de elegibilidade possam disputar o pleito de 2014, o que representaria inegável deformação do processo eleitoral (CRFB/1988, art. 16).

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

O princípio da anualidade da norma eleitoral, inscrito no art. 16 da CRFB/1988, sempre foi e continua sendo objeto de amplo debate, tanto na doutrina e como jurisprudência, seja porque se trata de cláusula constitucional aberta – a qual, por isso, não possui definição jurídica unívoca quanto ao conceito de processo eleitoral – seja por consistir um dispositivo cuja aplicabilidade ou não geralmente vem à tona em anos eleitorais, em razão dos interesses que permeiam todo e qualquer pleito eleitoral.

Apesar disso, entende-se que a concepção clássica apresentada pela doutrina e também por alguns julgados, inclusive do STF, segundo a qual o processo eleitoral tem início com as convenções partidárias, longe está de abarcar todas as hipóteses efetivamente abrangidas pelo instituto. Isso porque o processo eleitoral, para fins do art. 16 da CRFB/1988, deve compreender também todos os atos que possam, de alguma forma, influir na formação do cenário político, como a filiação partidária, o registro dos partidos perante o TSE e a própria fixação de domicílio eleitoral dos pretensos candidatos, conforme assentado pelo STF no RE 633.703/MG (caso “Lei da Ficha Limpa”).

Assim, considera-se que uma lei que se proponha a alterar as consequências da pluralidade de filiações partidárias – como o fez a Lei 12.891/2013 – pode acarretar, conforme o caso, inegável influência sobre o processo eleitoral, porquanto uma pessoa que, nos termos da redação originária do art. 22, parágrafo único, da Lei 9.096/1995, não preencheria o requisito de elegibilidade relativo à regular filiação partidária, poderia vir preenchê-lo nos termos da nova legislação.

Nesse contexto, a solução que se reputa mais coerente, além de tecnicamente adequada, consiste em atribuir à Lei 12.891/2013, nesse ponto, interpretação conforme o arts. 14, § 3º, V, e 16 da CRFB/1988, e, portanto, manter apenas a filiação mais recente dos eleitores sub judice, com a ressalva – e aqui a razão da interpretação conforme – de que estarão impossibilitados de concorrer a qualquer cargo eletivo nas Eleições Gerais de 2014, por não atenderem ao pressuposto de elegibilidade relativo à filiação partidária.

Desse modo, entende-se que a incidência imediata das novas regras se faça tão somente em relação à filiação partidária propriamente dita, mas sem constituir “carta branca” para que filiados que outrora não preencheriam a respectiva condição de elegibilidade possam disputar o pleito de 2014, o que representaria inegável deformação do processo eleitoral (CRFB/1988, art. 16).

Portanto, restam confirmadas as hipóteses inicialmente levantadas e explicitadas na introdução deste trabalho, e espera-se que a Lei 12.891/2013 seja devidamente compreendida no contexto do processo eleitoral como um todo e, principalmente, sensatamente aplicada pelos tribunais eleitorais e pelo próprio STF nessas Eleições Gerais de 2014, para evitar interpretações que ignorem a complexidade dos atos que envolvem o processo eleitoral.

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REFERÊNCIAS

BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. vol. 2. São Paulo: Saraiva, 1989.

BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

CÂNDIDO, Joel José. Direito eleitoral brasileiro, 7. ed. Bauru – SP: Edipro, 1998.

CERQUEIRA, Thales Tácito; CERQUEIRA, Camila Albuquerque. Direito eleitoral esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2012.

RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. 5. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006.

SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

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Notas

^[1] Dispunha a redação originária do art. 16 da CRFB/1988: “A lei que alterar o processo eleitoral só entrará em vigor um ano após sua promulgação”.

^[2] No Concurso para o provimento de cargos de Consultor Legislativo – Área I, da Câmara dos Deputados, realizado em 2014, constou da segunda prova objetiva (conhecimentos específicos) as seguintes questões: a) “o princípio da anualidade da lei eleitoral foi consagrado no sistema jurídico brasileiro pela CF, cujo texto pertinente, originalmente, limitava-se a estabelecer que a lei que alterasse o processo eleitoral só entraria em vigor um ano após sua promulgação” (n. 182, item certo); b) “introduzida no texto constitucional por meio de emenda, a nova redação do dispositivo que consagra princípio da anualidade da lei eleitoral aperfeiçoou a redação do texto constitucional, ao igualar os conceitos de vigência ou aplicação e de eficácia” (n. 183, item errado). O erro dessa última questão se deve ao fato de que a EC 4/1993 procurou justamente distinguir os conceitos de vigência e eficácia, e não igualá-los, como afirmado. A prova está disponível em: <http://www.cespe.unb.br/conCursOs/CD_14_AT/arquivos/CAMARA14_002_03.pdf>. Acesso em 26 maio 2014.

^[3] Interessante refletir que, segundo o art. 1º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), existem os seguintes marcos que podem ser adotados para o início de vigência de uma lei: a) em primeiro lugar, a data nela indicada, que pode ou não ser a data da publicação (geralmente é, mas pode ser estabelecido outro termo a quo); b) em caso de omissão, “a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada” e “nos Estados, estrangeiros, a obrigatoriedade da lei brasileira, quando admitida, se inicia três meses depois de oficialmente publicada”, consoante o art. 1º, caput e § 1º, da LINDB. Acredita-se que a Constituição não tenha pretendido alterar essa disciplina legal relativa ao início da vigência de norma alteradora do processo eleitoral; porém, ante a supremacia e clareza do art. 16 da CRFB/1988, a norma referida nesse dispositivo constitucional entrará em vigor, necessariamente, na data de sua publicação, isto é, sem haver vacatio legis, de modo a ser insubsistente qualquer previsão legal em sentido diverso, ainda que aparentemente respaldada na LINDB. É assim que parece se orientar também a doutrina majoritária, mas por enquanto ainda não houve qualquer questionamento jurisprudencial de relevo sobre esse peculiar assunto.

^[4] STF, ADI 3.685/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Ellen Gracie Northfleet, j. em 22.3.2006.

^[5] “Cumpre registrar que esse princípio é, na verdade, o da ‘anualidade e um dia’, porquanto, se estivermos diante de uma lei que altere o ‘processo eleitoral’, ela não terá eficácia para as eleições em curso, somente no próximo pleito. Então, para surtir eficácia, a lei deve ser publicada (e não promulgada), no mínimo, ‘um ano e um dia’ antes da eleição” (CERQUEIRA, Thales Tácito; CERQUEIRA, Camila Albuquerque. Direito eleitoral esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 39).

^[6] Por isso, considera-se mais tecnicamente adequado referir-se a “princípio da anualidade da norma eleitoral”, em vez de “princípio da anualidade da lei eleitoral” (que restringe, ao menos pela literalidade da expressão, seu alcance às leis em sentido estrito emanadas do Legislativo), tendo sempre presente também que não é qualquer norma eleitoral que se sujeita à referida anualidade, mas somente aquelas que alterem o processo eleitoral.

^[7] STF, ADI 3.685/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Ellen Gracie Northfleet, j. em 22.3.2006.

^[8] STF, RE 637.485/RJ, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. em 1º.8.2012.

^[9] Em razão disso, entende-se que por emenda constitucional se poderia aumentar o prazo ânuo previsto no art. 16 da CRFB/1988, o que daria ainda mais respaldo ao princípio da segurança jurídica. Contudo, a diminuição desse prazo inegavelmente passaria por intenso debate acerca de violação ou não dessa cláusula pétrea.

^[10] TSE, Consulta 715, rel. Min. Garcia Vieira, j. em 26.2.2002.

^[11] Essa constitui mais uma demonstração de que o vocábulo “lei”, inserto no art. 16 da CRFB/1988, não passa de mais uma atecnia de redação, de modo que a ele deve ser dada interpretação aberta para compreendê-lo como “norma” que alterar o processo eleitoral.

^[12] STF, ADI 3.685/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Ellen Gracie Northfleet, j. em 22.3.2006.

^[13] MC na ADI 4.307/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Cármen Lúcia Antunes Rocha, j. em 11.11.2009.

^[14] ADI 4.307/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Cármen Lúcia Antunes Rocha, j. em 11.4.2013.

^[15] TSE, RO 452.425/MA, rel. Min. Marco Aurélio Mendes de Farias Mello, rel. desig. Min. Enrique Ricardo Lewandowski, j. em 14.12.2010.

^[16] STF, RE 633.703/MG, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. em 23.3.2011; grifou-se.

^[17] CRFB/1988, art. 14, § 5º, com redação conferida pela EC 16/1997: “o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente”.

^[18] TSE, REspe 32.507/AL, rel. Min. Eros Roberto Grau, j. 17.12.2008; REspe 32.539/AL, rel. Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira, rel. desig. Min. Carlos Augusto Ayres de Freitas Britto, j. 17.12.2008.

^[19] STF, RE 637.485/RJ, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. em 1º.8.2012.

^[20] O termo “cidadão” se extrai do art. 16 da Lei 9.096/1995, segundo o qual só pode filiar-se a partido político o eleitor, ou seja, a pessoa regularmente alistada perante a Justiça Eleitoral, marco da cidadania. No que tange à plenitude de gozo dos direitos políticos, contudo, a jurisprudência do TSE acabou por consolidar a orientação de que a inelegibilidade não impede a filiação partidária, embora afete inequivocamente a capacidade eleitoral passiva (Res.-TSE 23.117/2009, art. 1º).

^[21] TSE, REspe 7.655/SP, rel. Min. Sebastião Reis, j. em 17.10.1988; Consulta 9.057/DF, rel. Min. Roberto Ferreira Rosas, j. em 3.3.1988; Consulta 7.633/SP, rel. Min. Carlos Mário da Silva Velloso, j. em 24.4.1986; Consulta 6.490/PR, rel. Min. José Maria de Souza Andrade, j. em 24.6.1982; dentre inúmeros outros.

^[22] TSE, REspe 10.814/BA, rel. Min. Carlos Mário da Silva Velloso, j. em 1º.10.1992.

^[23] TSE, REspe 10.304/SP, rel. Carlos Mário da Silva Velloso, j. em 21.9.1992.

^[24] STF, ADI 1.465/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Joaquim Benedito Barbosa Gomes, j. em 24.2.2005.

^[25] TRE/BA, Recurso Eleitoral 7.174, rel. Eliezé Bispo Santos, j. em 23.4.2004.

^[26] TRE/ES, Recurso Eleitoral 445, rel. Manoel Alves Rabelo, j. em 28.7.2004. No mesmo sentido: Recurso Eleitoral 370, rel. Alexandre Miguel, rel. desig. Pedro Valls Feu Rosa, j. 12.5.2004.

^[27] TSE, AI 10.745/MG, rel. Min. Arnaldo Versiani Leite Soares, j. em 26.5.2009; REspe 32.726/BA, rel. Min. Arnaldo Versiani Leite Soares, j. em 5.2.2009; RO 1.195/MA, rel. Min. Carlos Eduardo Caputo Bastos, j. em 17.10.2006; AgRg no REspe 22.375/PR, rel. Min. Carlos Mário da Silva Velloso, rel. desig. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. 24.9.2004; AgRg no REspe 22.132/TO, rel. Min. Francisco Peçanha Martins, rel. desig. Min. Gilmar Ferreira Mendes, j. em 2.10.2004.

^[28] Ressalte-se que essas alterações foram recentemente incorporadas à Res.-TSE 23.117, de 20.08.2009 – que regulamenta a Lei 9.096/1995 no tocante à filiação partidária – por força da Res.-TSE 23.421/2014, aprovado pelo órgão de cúpula da Justiça Eleitoral na sessão administrativa de 06.05.2014 e que detalha o procedimento a ser seguido para cumprir a nova sistemática trazida pela Lei 12.891/2013 sobre o tema.

^[29] Segundo o § 4º do art. 13 da Res.-TSE 23.117/2009 – por força da recente Res.-TSE 23.421/2014 – “para cancelamento imediato da filiação anterior, o interessado deverá comunicar o ingresso no novo partido ao juízo eleitoral de sua zona de inscrição”. Entende-se, porém, que a necessidade de comunicação apenas ao juiz eleitoral, e não mais ao partido político, restringe-se à hipótese de pluralidade de filiações partidárias. Dessa forma, caso o eleitor se encontrar filiado a apenas um partido político e dele pretender se desvincular, deve proceder nos termos do art. 21 da Lei 9.096/1995, de forma que permanece, nesse caso, a exigência de dupla comunicação (à agremiação partidária e à autoridade judiciária eleitoral), dispensada a comunicação ao partido apenas “na hipótese de inexistência de órgão municipal ou comprovada impossibilidade de localização do representante do partido político” (TSE, Res. 23.117/2009, art. 13, § 5º).

^[30] A referência ao prazo também já foi suprimida da nova redação conferida ao § 4º do art. 13 da Res.-TSE 23.117/2009, e também por conta da revogação do § 6º do mesmo artigo, por força da Res.-TSE 23.421/2014.

^[31] Nos termos da nova redação dos arts. 11 e 11-A da Res.-TSE 23.117/2009, conferida pela Res.-TSE 23.421/2014, nos processamentos levados a efeito pela Justiça Eleitoral nos meses de abril e outubro de cada ano, a nova sistemática (cancelamento das filiações mais antigas e manutenção da mais recente) dar-se-á automaticamente (leia-se: de ofício) pela Justiça Eleitoral, a indicar que para tanto não haveria necessidade de decisão judicial.

^[32] Em razão dessa previsão, alterou-se o § 2º do art. 12 da Res.-TSE 23.117/2009 – que antes previa a competência da autoridade judiciária eleitoral da zona de filiação mais recente – para explicitar que “a competência para processo e julgamento das situações descritas no caput será do juízo eleitoral da zona de inscrição do filiado”. Ou seja, como somente serão levados à apreciação do juiz eleitoral casos de “registros com idêntica data de filiação”, referida resolução agora presume que não haveria como haver filiações efetivadas no mesmo dia perante órgãos partidários pertencentes a Zonas Eleitorais distintas.

^[33] Percebe-se que foi suprimida a referência originalmente prevista nos §§ 4º e 5º do art. 12 da Res.-TSE 23.117/2009 de que, não apresentada resposta do filiado no prazo estipulado ou não registrada tempestivamente a decisão judicial no sistema próprio (ELO6), operar-se-ia o cancelamento automático de ambas as filiações. De acordo com a nova sistemática, portanto, a anotação sub judice apenas será baixada por expressa determinação do juiz eleitoral, e enquanto não houver o registro no sistema permanecerá aquela anotação.

^[34] TRE/DF, Recurso Eleitoral 673, rel. Maria de Fátima Rafael de Aguiar, j. em 17.3.2014; grifou-se.

^[35] TRE/PR, Recurso Eleitoral 10.297, rel. Renata Estorilho Baganha, j. em 25.2.2014; grifou-se.

^[36] TRE/RJ, Recurso Eleitoral 2.619, rel. Ana Tereza Basilio, j. 10.2.2014; grifou-se.

^[37] TRE/SC, Recurso Eleitoral 16.858, rel. Ivorí Luis Da Silva Scheffer, j. em 23.1.2014; grifou-se. Em semelhante sentido, confira-se ainda: TRE/PA, Recurso Eleitoral 4.429, rel. Mancipor Oliveira Lopes, j. em 18.3.2014.

^[38] STF, RE 633.703/MG, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 23/03/2011; grifou-se.

^[39] Nessa tese estão contempladas ambas as situações retratadas nas alíneas ‘a’ e ‘b’ anteriormente mencionadas.

^[40] TSE, Processo Administrativo 19.096/DF, rel. Min. Laurita Hilário Vaz, j. 6.5.2014; grifou-se.