A importância do poder judiciário e do fenômeno da tributação na implementação das políticas públicas no Brasil

1 INTRODUÇÃO

O presente Paper visa abordar como o Poder Judiciário pode atuar na realização de políticas públicas no cenário brasileiro, assim como de que forma a tributação pode agir visando a implementação das citadas políticas públicas.

Deste modo, conceituaremos cidadania e políticas públicas e mostraremos como o Judiciário, diante da inércia dos Poderes Legislativo e Executivo, opera na concretização dos direitos fundamentais dos cidadãos, decorrentes de políticas públicas idealizadas na teoria.

Por fim, falaremos como a tributação pode fomentar a consecução desses objetivos sociais, dando ênfase às políticas públicas fiscais promovidas no Estado do Rio Grande do Norte.

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2 CONCEITO DE CIDADANIA

O dicionário Aurélio Buarque de Holanda Ferreira^[1] conceitua cidadania como sendo “a condição de cidadão”. Por sua vez, ensina que Cidadão é “o indivíduo no gozo dos direitos civis e políticos de um Estado”.

Ou seja, podemos perceber que existe uma forte ligação entre cidadania e a ideia de participação do indivíduo, o agir com o escopo de construir um destino próprio.

Essa noção de cidadania é muito importante para adentrarmos no núcleo do trabalho que consiste no estudo das políticas públicas e a sua relação com o Poder Judiciário e a tributação.

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3 DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Eros Grau^[2] define Políticas Públicas como sendo o conjunto de “todas as atuações do Estado, cobrindo todas as formas de intervenção do Poder Público na vida social”.

Percebemos que se trata de um conceito demasiadamente abrangente, no qual o Estado atua direta ou indiretamente na redistribuição de benefícios visando a diminuição de desigualdades produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico, promovendo, assim, uma maior inclusão dos cidadãos na busca de seus direitos e deveres legalmente assegurados.

A professora Maria Paula Dallari Bucci^[3] entende que políticas públicas são “programas de ação governamental voltados à concretização de direitos”.

Para definirmos políticas públicas, é indispensável examinarmos as complexas relações entre o Estado, a Economia e a Sociedade. Inúmeros são os campos do conhecimento humano necessários à compreensão das políticas públicas: a História, a Ciência Política, a Sociologia, a Economia, o Direito e a Administração Pública.

As políticas públicas consistem, pois, em uma união de atividades estatais que engloba atos e normas, caracterizando-se como um programa de ação do Governo com o fito de realizar a promoção de direitos sociais, econômicos e culturais.

Na Constituição Republicana de 1988, observamos que houve uma descentralização do Poder Público e a concretização de um ajustamento social das políticas, com a finalidade de tornar acessível um efetivo contato entre a sociedade civil e o Poder Público, mediante uma cooperação no planejamento, no monitoramento e na avaliação das políticas públicas.

E é neste viés que abordaremos o acesso de cidadãos ao subsistema da justiça, através das políticas públicas realizadas pelo Poder Judiciário.

A Carta Magna^[4], no título que aborda os direitos e garantias fundamentais, preceitua no art. 5º, XXXV, o chamado princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional, in verbis:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;

José Afonso da Silva^[5], que também denomina o referido princípio de proteção judiciária, aduz que “o mesmo constitui, em verdade, a principal garantia dos direitos subjetivos”.

O mestre se fundamenta no princípio da separação de poderes, o qual é reconhecido pela doutrina como a “garantia das garantias constitucionais”. Portanto, o que se consagra no dispositivo constitucional supracitado é a prerrogativa de invocar a atividade jurisdicional, como direito público subjetivo.

Não estamos falando somente em direito de ação, visto que a Constituição ainda garante a plenitude de defesa, no inciso LV, do art. 5º, ao dizer que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.

O Poder Judiciário, quando incluído nos estudos que abrangem temas que dizem respeito ao sistema político brasileiro, geralmente fica restrito à enfatização de políticas de segurança pública (modelo hobbesiano, absolutista e liberal) ou dá respaldo aos contratos e à economia de mercado (modo smithiano).

No embate entre os três Poderes, em especial sobre a elaboração das políticas públicas, o Poder Judiciário fica, juntamente com as agências reguladoras, como tema a ser acessado somente por especialistas, haja vista a pouca atenção dada ao sistema madisoniano de compreensão do conceito de Estado, no que tange à junção Poder Judiciário/Políticas Públicas.

O paradigma madisoniano trouxe para o Estado a definição de políticas públicas como sendo as ações determinantes para um padrão de proteção social por ele implementado, sustentando a necessidade de transferência para os cidadãos de recursos monetários e serviços, objetivando uma melhor condição de inclusão de uma gama de indivíduos na obtenção de seus direitos e deveres garantidos em lei.

Cada um dos três Poderes do Estado moderno exerce uma função específica na sua organização, formulação, execução e fiscalização de políticas públicas.

Estas, no entanto, não dizem respeito apenas ao Poder Executivo, porquanto não são tarefas exclusivas dos gestores da máquina pública. Isto porque o Poder Legislativo implementa as políticas públicas através das leis; o Poder Executivo fomenta a execução destas ações determinadas por lei e o Poder Judiciário fiscaliza a execução das citadas políticas, baseado na legislação pertinente às mesmas.

Dentre estas ações, destacaremos algumas que são desenvolvidas pelo Judiciário, voltadas para uma melhor distribuição de benefícios, e que ajudam a minorar as desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico.

Os magistrados, servidores públicos que estão na “linha de frente” do Poder Judiciário, desenvolvem, através do seu serviço de prestação jurisdicional, um importante papel no processo de implementação de políticas públicas.

Os Juízes possuem uma prerrogativa primordial, que é a de interpretar as normas e promover uma melhor aplicação das leis em prol dos cidadãos e da própria Administração Pública, fomentando, mediante as suas decisões, uma grande parcela na realização de políticas públicas.

De acordo com a Doutrina, as políticas públicas diretamente ligadas às decisões judiciais são: as regulatórias, que visam tratar das normas pertinentes à liberdade das pessoas, sejam estas físicas ou jurídicas; as políticas públicas que tratam diretamente ou indiretamente das liberdades civis ou políticas, tais como liberdade de expressão, liberdade de associação, direito à privacidade, entre outras; como também as chamadas políticas públicas sociais, as quais objetivam a redução das desigualdades, ou a implementação de mecanismos que promovam uma isonomia de oportunidades para diferentes categorias sociais.

Quanto a este último pensamento doutrinário, entendemos que coaduna com o ensinamento do sociólogo alemão Niklas Luhmann^[6], que, em sua obra “a nova teoria dos sistemas”, traz a inclusão social aqui em debate.

O Poder Judiciário também protagoniza a implementação de políticas públicas ao emitir uma decisão ou sentença, e, até mesmo, através da edição de uma súmula que interprete uma determinada norma, vinculando, assim, centenas ou mesmo milhares de processos àquela interpretação jurisprudencial.

Desta maneira, podemos citar como exemplos da atuação do Judiciário na elaboração de políticas públicas os casos de decisões que tratam da aplicação de leis de cotas raciais para o acesso às universidades e decisões em dissídios coletivos trabalhistas que visam a inclusão de deficientes físicos no mercado de trabalho, com base nos dispositivos legais de cotas.

Destarte, em nossa opinião, também podem ser consideradas políticas públicas implementadas pelo Poder Judiciário as denominadas Semanas de Conciliações, as Metas exigidas pelo Conselho Nacional de Justiça, os Mutirões da Justiça (como o do DPVAT) e as ações denominadas de “Justiça na Praça”, estas últimas propiciando, em larga escala, a inclusão de cidadãos a vários subsistemas sociais legalmente constituídos.

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4 A CONEXÃO ENTRE POLÍTICAS PÚBLICAS E TRIBUTAÇÃO

Neste instante, chegamos ao terceiro objetivo do nosso estudo, que consiste em tratar da relação existente entre políticas públicas e tributação. Em outras palavras, como a tributação pode funcionar na implementação das referidas políticas públicas.

Diferentemente do modelo tradicional (a denominada tributação fiscal), cuja finalidade precípua é arrecadar recursos financeiros para custear os serviços públicos, a tributação extrafiscal possui outras funções, tais como a defesa da economia nacional, a redistribuição da renda e da terra, a promoção do desenvolvimento regional ou setorial e, ainda, a implementação de políticas públicas.

Luciano Amaro^[7] compreende que a diferença entre tributos com finalidade fiscal e tributos com finalidade extrafiscal reside, exatamente, “no objetivo visado pela lei de incidência”.

E é através desse cunho extrafiscal do tributo que se objetiva corrigir externalidades, positivas e negativas. A tributação, como ferramenta para a implementação de políticas públicas, pode ter como escopo o incentivo à criação de empregos ou ser utilizada como meio de facilitar o ingresso de estudantes carentes no ensino superior.

Convém salientar que a tributação independe da vontade do indivíduo, em decorrência do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. Se assim não fosse, poucas pessoas pagariam tributos e as políticas públicas não seriam concretizadas.

É este o entendimento de Marcus de Freitas Gouvêa^[8], ao afirmar: “eis a extrafiscalidade como princípio, decorrente da supremacia do interesse público, que fundamenta, juridicamente, a tributação com fins diversos do puramente arrecadatório”.

Na mesma linha de raciocínio, o mestre Hugo de Brito Machado^[9] assevera que “o tributo é extrafiscal quando seu objetivo principal é a interferência no domínio econômico, buscando um efeito diverso da simples arrecadação de recursos financeiros”.

Assim, a extrafiscalidade se caracteriza pelo exercício da cobrança para obedecer outros interesses diferentes da mera arrecadação de recursos financeiros, tais como a correção de situações sociais ou econômicas incomuns.

No que diz respeito à educação superior, verificamos uma preocupação do Estado na realização de valores sociais, conforme preceitua o artigo 6º, da Carta Política, ao elencar a “educação” como um direito social, ao lado da saúde, alimentação, o trabalho, o lazer, a segurança, dentre outros. Marcos Augusto Maliska^[10] vai mais além e assevera que o direito à educação é considerado “um fundamento prestacional do Estado”.

Exemplificando, quando o Imposto Territorial Rural (ITR) visa atender, incialmente, à finalidade de ordem social e econômica, e não o incremento da receita, ao fazer incidir a cobrança de maneira mais gravosa, no caso dos imóveis não explorados ou de baixa produtividade, verificamos uma preocupação do Estado em promover uma política pública de inclusão indireta daqueles que não possuem terra para a sua moradia e/ou sustento, em obediência ao princípio da função social da propriedade^[11].

A prerrogativa de fomentar o bem comum incumbe ao legislador, mediante uma atuação voltada à vontade social, como, por exemplo, o dever de solucionar eventuais conflitos provenientes da própria autoridade administrativa em prol dos interesses da sociedade.

Atualmente, esses interesses sociais foram alterados e estendidos justamente visando o bem comum, o que pode ser observado através da noção de interesse público e privado; homogêneo e difuso; coletivo e individual.

Nesse sentido, Daniel Cavalcante Silva foi feliz ao lembrar que a legislação do Imposto de Renda e proventos de qualquer natureza (IR) admite o abatimento de verbas gastas em certos investimentos considerados como de interesse social ou econômico, a citar o reflorestamento, que tem justamente a possibilidade de incentivar a formação e manutenção de reservas florestais no país.

As chamadas políticas públicas fiscais, ainda que não prescindissem dos regramentos jurídico-constitucionais, pela possibilidade de ofenderem direitos e garantias individuais, estariam diretamente ligadas ao campo da extrafiscalidade e, assim, sob a luz do Direito Econômico, trariam para as pessoas físicas e até mesmo jurídicas (para estas últimas, como um instrumento de proteção da indústria e do comércio nacionais), benefícios que, como políticas públicas, atuariam direta ou indiretamente sobre elas.

Com base nestes argumentos, podemos inferir que a complexidade dos fenômenos econômicos e tributários justificam a possibilidade de o Estado instituir tributos com a finalidade de auferir outros objetivos diversos da mera obtenção de receitas para custear as suas atividades e, deste modo, através da implementação destas políticas públicas tributárias, interferir no direito de propriedade, no livre exercício do trabalho, profissão ou ofício, caracterizando-se, portanto, em uma política pública inclusiva.

Recentemente, o Estado do Rio Grande do Norte^[12] firmou um acordo com o Grupo Elizabeth, maior fábrica de cerâmicas do país, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, no intuito de implantar no município de Baía Formosa/RN, uma fábrica de pisos cerâmicos que será a maior do Brasil, com capacidade de produzir 3 (três) milhões de metros quadrados de porcelanatos mensalmente.

Fazendo um paralelo da parceria outrora firmada com o presente estudo no tocante à técnica de inclusão por subsídio e incentivo fiscal, temos a isenção parcial do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e o valor subsidiado do fornecimento de gás natural (Progás) como uma política pública tributária de inclusão ao subsistema de mercado de trabalho naquela região, posto que a instalação da fábrica proporcionará a geração de 450 (quatrocentos e cinquenta) empregos diretos.

Finalizando, podemos mencionar outra situação prática de política pública fiscal implementada pelo Governo do Estado do RN^[13], intitulada de “Programa Cidadão Nota 10”. A sua finalidade é combater a sonegação fiscal, estimulando, assim, uma contribuição para o crescimento do Estado e a melhoria da realidade das instituições beneficentes do Rio Grande do Norte.

A dita tributação, como política pública, tem o propósito persuasivo, uma vez que, através da motivação pessoal em querer ajudar pessoas necessitadas (enfermos, idosos, crianças carentes e afins), os cidadãos são induzidos a exigir a nota fiscal nas suas transações comerciais realizadas, o que propicia indiretamente a inclusão daqueles indivíduos carentes aos subsistemas vinculados ao citado Programa Beneficente.

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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Assim sendo, o estudo em destaque buscou abordar o que vem a ser políticas públicas e cidadania e como aquelas se materializam na prática através da atuação do Poder Judiciário na sua implementação.

Além disso, a presente lição traçou um paralelo entre as referidas políticas públicas e como o fenômeno da tributação pode agir para a consecução das mesmas.

O que observamos é que a implantação de políticas públicas reflete em toda a fundamentação do Estado Contemporâneo. A extrafiscalidade da norma tributária e a ação do Poder Judiciário surgem como um meio institucional legítimo na formulação, mecanização e implementação de políticas públicas viáveis.

Nesse sentido, a finalidade extrafiscal das normas e a jurisdicionalização das políticas públicas se constituem na aplicação de um modelo jurídico ou tributário na obtenção de objetivos que se sobreponham aos fins meramente arrecadatórios de recursos financeiros para o Estado.

Ademais, podemos inferir que a utilização do Poder Judiciário não deve se ater à mera aplicação da lei, uma vez que, caso aquela política pública pretendida não seja devidamente implementada pelos Poderes Legislativo e Executivo, o Judiciário poderá agir com o intuito de formalizar o acesso dos cidadãos aos seus direitos, deveres e valores estabelecidos na Constituição Federal.

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REFERÊNCIAS

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FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Miniaurélio: o minidicionário da língua portuguesa dicionário / Aurélio Buarque de Holanda Ferreira; coordenação de edição Marina Baird Ferreira; equipe de lexicografia Margarida dos Anjos. 7 ed. Curitiba: Ed. Positivo, 2008.

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Sítio eletrônico que dispõe sobre o Programa Cidadão Nota 10: <Http://www.cidadaonota10.set.rn.gov.br/>. Acesso no dia 15 de novembro de 2013.

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Notas

^[1] FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Miniaurélio: o minidicionário da língua portuguesa dicionário / Aurélio Buarque de Holanda Ferreira; coordenação de edição Marina Baird Ferreira; equipe de lexicografia Margarida dos Anjos. 7 ed. Curitiba: Ed. Positivo, 2008.

^[2] Apud GONÇALVES, ALCINDO. Políticas Públicas e a Ciência Política. In BUCCI, Maria Paula Dallari (org). Políticas Públicas – reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Editora Saraiva, 2006. P. 75-76.

^[3] BUCCI, Maria Paula Dallari (org). Políticas Públicas – reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Editora Saraiva, 2006.

^[4] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso no dia 13 de novembro de 2013.

^[5] DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26 edição, revista e atualizada nos termos da Reforma Constitucional, até a Emenda Constitucional n. 48, de 10.8.2005. São Paulo: Malheiros, 2006. P. 430.

^[6] LUHMANN, N. O conceito de sociedade. In: NEVES, C. B.; SAMIOS, E. M. B. (Org.). Niklas Luhmann: a nova teoria dos sistemas. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 1997.

^[7] AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 2. ed. Revisada. São Paulo: Saraiva, 1998. P. 67. 

^[8] GOUVÊA, Marcus de Freitas. A extrafiscalidade no direito tributário. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006. P. 43.

^[9] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 34 edição, revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros, 2013. P. 69.

^[10] MALISKA, Marcos Augusto. O direito à educação e a Constituição. Porto Alegre: Sérgio Fabris Editor, 2001. P. 243.

^[11] Garante o art. 5º, XXIII, da Lei Fundamental que “a propriedade atenderá a sua função social”.

^[12] Grupo Elizabeth implantará a maior fábrica de pisos cerâmicos do país. Texto disponível em: <Http://www.sindusconrn.com.br/?p=texto&id=576>. Acesso no dia 15 de novembro de 2013.

^[13] Sítio eletrônico que dispõe sobre o Programa Cidadão Nota 10: <Http://www.cidadaonota10.set.rn.gov.br/>. Acesso no dia 15 de novembro de 2013.