Natureza tributária das anuidades dos conselhos profissionais e a possibilidade de protesto extrajudicial da certidão de dívida ativa

I – NATUREZA JURÍDICA DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS

Os atuais conselhos de fiscalização profissional foram criados por leis específicas, expressamente sob a forma de autarquias, ou sob formas assemelhadas, como reflexo ainda da tendência de “autarquização” pela qual passou a Administração Pública após a I Grande Guerra, e sobretudo a partir da década de 19301.

Nesse contexto, os conselhos profissionais são enquadrados como autarquias corporativas, uma vez que a base estrutural desses entes repousa na congregação de indivíduos para consecução de fins públicos2.

Todavia, de início, pode-se dizer que a expressão “corporativa” ressoa ultrapassada, eis que o espectro de atuação dos Conselhos Profissionais não se limita a questões meramente corporativas, mas sim a promoção do interesse público primário, eis que a lógica da regulamentação das profissões busca, em verdade, impor regras e critérios éticos de atuação profissional para proteção do cidadão que necessita da prestação de tais serviços.

Desse modo, como regra, os Conselhos Profissionais não devem (ou pelo menos não deveriam) cuidar de questões meramente corporativas, que são de competência dos sindicatos das categorias, mas sim promover, de forma coletiva strito sensu, o bom conceito da profissão, prezando pela atuação ética e moral na atuação dos profissionais que lhe são vinculados.

Nesse contexto, apenas para exemplificar, a recente Lei n.º 12.842/2013, chamada de Lei do Ato Médico, estabeleceu, em seu art. 7º, a competência do Conselho Federal de Medicina para editar normas definindo o caráter experimental de procedimentos em medicina, autorizando ou vedando a sua prática pelos médicos. Afirmou-se, ainda, que os CRM’s devem promover a fiscalização das normas editadas pelo CFM, inclusive com a aplicação de sanções caso descumpridas. Segue o texto normativo para melhor visualização:

Art. 7º Compreende-se entre as competências do Conselho Federal de Medicina editar normas para definir o caráter experimental de procedimentos em Medicina, autorizando ou vedando a sua prática pelos médicos.

Parágrafo único. A competência fiscalizadora dos Conselhos Regionais de Medicina abrange a fiscalização e o controle dos procedimentos especificados no caput, bem como a aplicação das sanções pertinentes em caso de inobservância das normas determinadas pelo Conselho Federal.

Assim, conforme o exemplo citato, é notório que a atual estatura jurídica do Conselho Federal de Medicina vai além de meros interesses corporativos, pois atua como verdadeira entidade delegada do Poder Público para promover a disciplina do caráter científico e da experimentação em procedimentos médicos, como o fez recentemente com o uso compassivo do canabidiol (Res. CFM 2.113/2014)3, autorizando sua utilização nos limites da norma.

Por derradeiro, cabe relatar que segundo o entendimento do STF, os Conselhos Profissionais possuem natureza jurídica de autarquias federais, eis que não é possível delegar a uma entidade privada, atividade típica de Estado que abrange poder de polícia, de tributar e de punir. De fato os conselhos exercem, por delegação, uma parcela da fiscalização do trabalho, que é competência da União (Constituição Federal art. 21, XXIV), para isso são dotados de poder de polícia e competência para apurar e punir infrações éticas e técnicas.

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II – NATUREZA JURÍDICA TRIBUTÁRIA DAS ANUIDADES DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS E POSSIBILIDADE DE EXECUÇÃO FISCAL

Os Conselhos possuem competência legal para cobrar um valor todos os anos dos profissionais que integram a sua categoria.

A isso se dá o nome de anuidade (art. 2º, II, da Lei n.º 12.514/2011). Veja o que diz também a Lei n.º 11.000/2004:

Art. 2º Os Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais, devidas por pessoas físicas ou jurídicas, bem como as multas e os preços de serviços, relacionados com suas atribuições legais, que constituirão receitas próprias de cada Conselho.

A par disso, tem-se como conclusão inexorável a natureza tributária de tais contribuições, sendo classificadas como “contribuições profissionais ou corporativas”.

O fato gerador dessas anuidades é a existência de inscrição no conselho, ainda que por tempo limitado, ao longo do exercício (art. 5º da Lei n.º 12.514/2011). Portanto, em decorrência da inscrição e manutenção do registro perante os Conselhos Profissionais, o profissional (médico, engenheiro, enfermeiro, etc.) será tributado no valor correspondente à anualidade.

A par disso, isto é, da natureza tributária das anuidades, bem como pelo fato de os Conselhos profissionais serem autarquias, em caso de inadimplemento de tais valores, abre-se a possibilidade de se promover a execução fiscal da dívida, nos termos em que definido pela Lei n.º 6830/80 (LEF) e pelo próprio Código Tributário Nacional - CTN, os quais estabelecem privilégios e preferências à Fazenda Pública no exercício de cobrança da dívida ativa tributária.

A execução fiscal, nesse caso, será de competência da Justiça Federal tendo em vista que os Conselhos são autarquias federais (Súmula 66 do STJ).

Vale ressaltar também que, após a edição da Lei n.º 13.043/2014, ainda que o executado seja domiciliado em comarca que não possua sede de Vara Federal, a competência para processar e julgar a execução será da Justiça Federal, havendo, assim, a exclusão da possibilidade de delegação da competência federal em tais hipóteses, devendo o executivo fiscal tramitar obrigatoriamente perante o Juízo Federal, já que se trata de regra de competência absoluta.

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III – RESTRIÇÃO DE VALOR DA EXECUÇÃO FISCAL ESTABELECIDA PELA LEI N.º 12.514/2011

Diante do grande volume de inadimplência no pagamento das anuidades nesses Conselhos profissionais, eram ajuizadas, anualmente, milhares de execuções fiscais, a maioria referente a pequenos valores, abarrotando a Justiça Federal.

Além disso, o custo do processo judicial muitas vezes era superior ao crédito perseguido por meio da execução.

Para apaziguar isso, o legislador editou a Lei n.º 12.514/2011 trazendo uma restrição de valor para que o Conselho possa ajuizar a execução fiscal cobrando as anuidades em atraso:

Art. 8º Os Conselhos não executarão judicialmente dívidas referentes a anuidades inferiores a 4 (quatro) vezes o valor cobrado anualmente da pessoa física ou jurídica inadimplente.

Desse modo, o art. 8º da Lei acima referida traz uma nova condição de procedibilidade para o ajuizamento de execuções fiscais pelos Conselhos profissionais, pois a quantia executada deverá totalizar, no mínimo, o valor correspondente a quatro vezes o valor da anuidade. Na prática, o Conselho precisa aguardar que o profissional fique inadimplente 4 (quatro) anos para propor a execução fiscal.

Vale ressaltar que, mesmo não podendo ajuizar a execução, os Conselhos poderão tomar outras medidas contra o inadimplente, como, por exemplo, suspender seu exercício profissional. Veja:

Art. 8º (...) Parágrafo único. O disposto no caput não limitará a realização de medidas administrativas de cobrança, a aplicação de sanções por violação da ética ou a suspensão do exercício profissional.

Ocorre que a alternativa da suspensão profissional para compelir o pagamento poderá resultar no efeito inverso e não desejado, tudo em detrimento do objetivo maior que se perfaz no recebimento do crédito tributário, pois, estando suspenso, o profissional não poderá exercer regularmente a profissão, o que, por lógica, lhe impossibilitará de arcar com o ônus da anualidade, estando, inclusive, sujeito a outras sanções, como a prática do ilícito penal pelo exercício ilegal da profissão (art. 282 do Código Penal, no caso dos médicos, dentistas e farmacêuticos).

Cabe destacar, também, que o orçamento dos Conselhos Profissionais é integralmente composto pelo valor das contribuições pagas pelos profissionais que lhe são vinculados, não recebendo qualquer verba orçamentária da União, de modo que a restrição para execução judicial de tais verbas em um valor mínimo de 04 anualidades impõe graves e negativas repercussões na gestão orçamentária de tais entidades, pois continuam a arcar com o ônus de suas atividades legais de fiscalização, o que gera despesas das mais variadas espécies, como pessoal, estrutura e inspeções in loco.

Assim, tal situação imposta pela Lei n.º 12.514/2011, que limita a execução das anuidades em número mínimo de 04, gera relevante situação de déficit orçamentário nos Conselhos Profissionais, motivo pelo qual, conforme se passa expor no tópico seguinte, o protesto extrajudicial das certidões de dívida ativa passa a compor relevante ferramenta de recuperação de receitas para tais Autarquias.

IV – PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA – CDA e A LEI N.º 12.767/2012

Protesto de título é o ato público, formal e solene, realizado pelo tabelião, com a finalidade de provar a inadimplência e o descumprimento de obrigação constante de título de crédito ou de outros documentos de dívida.

A regulamentação legal para a promoção do protesto é realizada pela Lei n.º 9.492/97, a qual estabelece que o tabelião de protesto é quem detém a competência para promover tal ato.

Nesse contexto, existem inúmeros efeitos que decorrem do protesto, porém, as duas principais vantagens para o credor são as seguintes:

1. Serve como meio de provar que o devedor está inadimplente;

2. Funciona como uma forma de coerção para que o devedor cumpra sua obrigação sem que seja necessária uma ação judicial (como o protesto lavrado gera um abalo no crédito do devedor, que é inscrito nos cadastros de inadimplentes, a doutrina afirma que o receio de ter um título protestado serve como um meio de cobrança extrajudicial do débito).

Segundo o art. 1º da Lei n.º 9.492/97, poderão ser objeto de protesto tanto os títulos quanto outros documentos de dívida. Nesse caso, o termo “títulos” deve ser interpretado como sendo os títulos de crédito instituídos conforme as regras do direito cambiário.

Já o “documento de dívida” é todo e qualquer meio de prova escrita que comprove a existência de uma obrigação líquida, certa e exigível.

A par disso, como a Lei n.º 9.492/97 inovou no tratamento jurídico sobre o tema e permitiu, em seu art. 1º, que o protesto fosse realizado não apenas sobre títulos como também com relação a outros documentos de dívida, iniciou-se uma intensa discussão acerca da possibilidade e conveniência do protesto da certidão de dívida ativa da Fazenda Pública.

De início, o STJ afirmou que não haveria interesse jurídico em se realizar o protesto da CDA considerando que, por ser título executivo, é possível o ajuizamento, desde logo, da execução fiscal (STJ AgRg no Ag 1316190/PR, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, 1ª Turma, j. 17/05/2011, DJe 25/05/2011).

O legislador, porém, dissentindo do entendimento exposto pelo STJ, tornou o âmbito de aplicação da norma mais claro com a publicação da Lei n.º 12.767/2012, a qual incluiu um parágrafo único ao art. 1º da Lei n.º 9.492/97, de modo a permitir o protesto de certidões da dívida ativa. Confira:

Art. 1º (...)

Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. (Incluído pela Lei n. 12.767/2012)

Portanto, atualmente, há expressa previsão legal do protesto de CDA na Lei n.º 9.492/97.

A par disso, no final de 2013, o STJ alterando sua antiga posição, passou a entender que na vigência da Lei n. 12.767/2012 mostra-se possível o protesto de Certidão de Dívida Ativa – CDA.

Transcreve-se a Ementa do julgado de Relatoria do Min. Herman Benjamim por ser esclarecedora, a saber:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROTESTO DE CDA. LEI 9.492/1997. INTERPRETAÇÃO CONTEXTUAL COM A DINÂMICA MODERNA DAS RELAÇÕES SOCIAIS E O "II PACTO REPUBLICANO DE ESTADO POR UM SISTEMA DE JUSTIÇA MAIS ACESSÍVEL, ÁGIL E EFETIVO". SUPERAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ.

1. Trata-se de Recurso Especial que discute, à luz do art. 1º da Lei 9.492/1997, a possibilidade de protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA), título executivo extrajudicial (art. 586, VIII, do CPC) que aparelha a Execução Fiscal, regida pela Lei 6.830/1980.

2. Merece destaque a publicação da Lei 12.767/2012, que promoveu a inclusão do parágrafo único no art. 1º da Lei 9.492/1997, para expressamente consignar que estão incluídas "entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas".

3. Não bastasse isso, mostra-se imperiosa a superação da orientação jurisprudencial do STJ a respeito da questão.

4. No regime instituído pelo art. 1º da Lei 9.492/1997, o protesto, instituto bifronte que representa, de um lado, instrumento para constituir o devedor em mora e provar a inadimplência, e, de outro, modalidade alternativa para cobrança de dívida, foi ampliado, desvinculando-se dos títulos estritamente cambiariformes para abranger todos e quaisquer "títulos ou documentos de dívida". Ao contrário do afirmado pelo Tribunal de origem, portanto, o atual regime jurídico do protesto não é vinculado exclusivamente aos títulos cambiais.

5. Nesse sentido, tanto o STJ (RESP 750805/RS) como a Justiça do Trabalho possuem precedentes que autorizam o protesto, por exemplo, de decisões judiciais condenatórias, líquidas e certas, transitadas em julgado.

6. Dada a natureza bifronte do protesto, não é dado ao Poder Judiciário substituir-se à Administração para eleger, sob o enfoque da necessidade (utilidade ou conveniência), as políticas públicas para recuperação, no âmbito extrajudicial, da dívida ativa da Fazenda Pública.

7. Cabe ao Judiciário, isto sim, examinar o tema controvertido sob espectro jurídico, ou seja, quanto à sua constitucionalidade e legalidade, nada mais. A manifestação sobre essa relevante matéria, com base na valoração da necessidade e pertinência desse instrumento extrajudicial de cobrança de dívida, carece de legitimação, por romper com os princípios da independência dos poderes (art. 2º da CF/1988) e da imparcialidade.

8. São falaciosos os argumentos de que o ordenamento jurídico (Lei 6.830/1980) já instituiu mecanismo para a recuperação do crédito fiscal e de que o sujeito passivo não participou da constituição do crédito.

9. A Lei das Execuções Fiscais disciplina exclusivamente a cobrança judicial da dívida ativa, e não autoriza, por si, a insustentável conclusão de que veda, em caráter permanente, a instituição, ou utilização, de mecanismos de cobrança extrajudicial.

10. A defesa da tese de impossibilidade do protesto seria razoável apenas se versasse sobre o "Auto de Lançamento", esse sim procedimento unilateral dotado de eficácia para imputar débito ao sujeito passivo.

11. A inscrição em dívida ativa, de onde se origina a posterior extração da Certidão que poderá ser levada a protesto, decorre ou do exaurimento da instância administrativa (onde foi possível impugnar o lançamento e interpor recursos administrativos) ou de documento de confissão de dívida, apresentado pelo próprio devedor (e.g., DCTF, GIA, Termo de Confissão para adesão ao parcelamento, etc.).

12. O sujeito passivo, portanto, não pode alegar que houve "surpresa" ou "abuso de poder" na extração da CDA, uma vez que esta pressupõe sua participação na apuração do débito. Note-se, aliás, que o preenchimento e entrega da DCTF ou GIA (documentos de confissão de dívida) corresponde integralmente ao ato do emitente de cheque, nota promissória ou letra de câmbio.

13. A possibilidade do protesto da CDA não implica ofensa aos princípios do contraditório e do devido processo legal, pois subsiste, para todo e qualquer efeito, o controle jurisdicional, mediante provocação da parte interessada, em relação à higidez do título levado a protesto.

14. A Lei 9.492/1997 deve ser interpretada em conjunto com o contexto histórico e social. De acordo com o "II Pacto Republicano de Estado por um sistema de Justiça mais acessível, ágil e efetivo", definiu-se como meta específica para dar agilidade e efetividade à prestação jurisdicional a "revisão da legislação referente à cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública, com vistas à racionalização dos procedimentos em âmbito judicial e administrativo".

15. Nesse sentido, o CNJ considerou que estão conformes com o princípio da legalidade normas expedidas pelas Corregedorias de Justiça dos Estados do Rio de Janeiro e de Goiás que, respectivamente, orientam seus órgãos a providenciar e admitir o protesto de CDA e de sentenças condenatórias transitadas em julgado, relacionadas às obrigações alimentares.

16. A interpretação contextualizada da Lei 9.492/1997 representa medida que corrobora a tendência moderna de intersecção dos regimes jurídicos próprios do Direito Público e Privado. A todo instante vem crescendo a publicização do Direito Privado (iniciada, exemplificativamente, com a limitação do direito de propriedade, outrora valor absoluto, ao cumprimento de sua função social) e, por outro lado, a privatização do Direito Público (por exemplo, com a incorporação - naturalmente adaptada às peculiaridades existentes - de conceitos e institutos jurídicos e extrajurídicos aplicados outrora apenas aos sujeitos de Direito Privado, como, e.g., a utilização de sistemas de gerenciamento e controle de eficiência na prestação de serviços).

17. Recurso Especial provido, com superação da jurisprudência do STJ.

(REsp 1126515/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 03/12/2013)

Desse modo, cabe a Administração Pública eleger, sob o enfoque da necessidade (utilidade ou conveniência), as políticas públicas para recuperação, no âmbito judicial ou extrajudicial, da dívida ativa da Fazenda Pública.

Como dito pelo Ministro Relator, “a manifestação judicial sobre essa relevante matéria, com base na valoração da necessidade e pertinência desse instrumento extrajudicial de cobrança de dívida, carece de legitimação, por romper com os princípios da independência dos poderes (art. 2º da CF/1988) e da imparcialidade”.

Como se vê, a previsão legal de procedimento específico para cobrança judicial dos créditos tributários não excluiu outras formas e mecanismos de recuperação do crédito fiscal.

Como se extrai do julgado do STJ, a Lei 9.492/1997 deve ser interpretada em conjunto com o contexto histórico e social. De acordo com o "II Pacto Republicano de Estado por um sistema de Justiça mais acessível, ágil e efetivo", definiu-se como meta específica para dar agilidade e efetividade à prestação jurisdicional a "revisão da legislação referente à cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública, com vistas à racionalização dos procedimentos em âmbito judicial e administrativo".

Tais iniciativas levaram, inclusive, o Conselho Nacional de Justiça a considerar legais normas expedidas pelas Corregedorias de Justiça dos Estados do Rio de Janeiro e de Goiás que, respectivamente, orientam seus órgãos a providenciar e admitir o protesto de CDA e de sentenças condenatórias transitadas em julgado, relacionadas às obrigações alimentares.

Desse modo, juridicamente, são diversas as vantagens do protesto da CDA, pois, dentre outras, mostra-se factível obter: celeridade (pagamento em 3 dias); sem custos para o credor; envio eletrônico dos dados; publicidade; interrupção da prescrição; cultura do adimplemento; prevenção de fraudes antes da citação, bem como presume fraudulenta a alienação ou operação de bens quando o devedor é sujeito passivo em débito para com a fazenda pública; nas pequenas cidades o que se tem a receber é a soma de pequenos créditos; eficácia do protesto (restrição ao nome do devedor).

A título de exemplo, no Distrito Federal, conforme dados do TJDFT4, a fim de regulamentar a alteração trazida pela Lei 12.767/2012, previu-se no novo Provimento Geral da Corregedoria aplicado aos Serviços Notariais e de Registro, que entrou em vigor no dia 07/01/2014, a possibilidade de protesto da Certidão de Dívida Ativa – CDA (art. 96 do PGC). Tal inovação representou significativa diminuição da inadimplência no Distrito Federal, com recuperação de créditos no importe de R$ 2.175.022,95 (dois milhões, cento e setenta e cinco mil e vinte e dois reais e noventa e cinco centavos), no período compreendido entre 11/04/2014 e 24/10/2014, segundo dados informados pelo Instituto de Estudos de Protesto de Títulos do Brasil – Seção Distrito Federal (IEPTB-DF).

Por outra via, cabe alertar que a possibilidade do protesto da CDA não implica ofensa aos princípios do contraditório e do devido processo legal, pois subsiste, para todo e qualquer efeito, o controle jurisdicional, mediante provocação da parte interessada, em relação à higidez do título levado a protesto.

Portanto, a promoção do protesto extrajudicial das certidões de dívida ativa da Fazenda Pública é medida extremamente eficaz, pois atende ao interesse público na recuperação dos créditos fiscais, diminui o quantitativo de processos judiciais, bem como encontra amparo no princípio da eficiência, já que a um só tempo promove o resultado esperado pela satisfação do credor e a menor onerosidade ao devedor.

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V – CONCLUSÃO: POSSIBILIDADE DE COBRANÇA DAS ANUIDADES PROFISSIONAIS POR MEIO DO PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA

Conforme exposto, uma vez definida a natureza tributária das contribuições devidas aos Conselhos Profissionais, as quais são classificadas como “contribuições profissionais ou corporativas”, bem como a possibilidade em se promover o protesto extrajudicial das certidões de dívida ativa (art. 1º, parágrafo único, da Lei n.º 9492/97), entende-se ser plenamente cabível e legal a conduta dos Conselhos Profissionais que, após regular lançamento tributário e posterior extração da CDA referente às anuidades devidas pelos profissionais inadimplentes, promova o protesto extrajudicial de tais títulos perante o tabelionato de protestos.

Tal forma extrajudicial de cobrança se mostra de extrema relevância e eficiência, eis que em tal hipótese, os Conselhos poderão cobrar de forma extrajudicial e com menores custos os débitos inferiores a 4 (quatro) anuidades devidas por seus profissionais inscritos, o que se mostra atualmente vedado pela Lei n.º 12.6514/2011, pois, na prática, o Conselho precisa aguardar que o profissional fique inadimplente 04 (quatro) anos para propor a execução fiscal.

Por fim, esclareça-se que naqueles casos em que o débito for superior a 04 anuidades caberá ao próprio Conselho, dentro de sua conveniência e oportunidade, avaliar sobre as vantagens em se promover a execução fiscal ou cobrar seus créditos por meio do procedimento extrajudicial do protesto da CDA, o qual não possui limitação legal de valor.

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Notas

1 Contrim Neto Apud Luísa Hickel Gamba, in Conselhos de Fiscalização Profissional, Ed RT.

2 Neste ponto, vale ressaltar, que a OAB é geralmente classificada como entidade de natureza sui generis e, como tal, diferencia-se das demais entidades que fiscalizam as profissões (Neste sentido: STJ RESP 497871, DJ 02/06/2003).

3 https://portal.cfm.org.br/canabidiol/

4 https://www.tjdft.jus.br/institucional/imprensa/noticias/2014/dezembro/protesto-de-certidao-de-divida-ativa-diminui-inadiplencia-no-df, acessado em 06/01/2015.