A licitação do software para os municípios

O avanço da tecnologia chegou definitivamente às administrações municipais. Um bom software pode significar melhoria da eficiência da gestão. Tanto para que os relatórios sejam gerados com qualidade, rapidez e segurança, quanto para o avanço das políticas de planejamento, gestão e transparência. Nesse artigo, vou destacar os principais pontos que devem ser observados na contratação de software de gestão pública.

A difusão na utilização de softwares é retratada na pesquisa "Munic" do IBGE, feita em 2015, ela apurou que, dos 5.570 municípios brasileiros, 5.261 utilizam sistema de informática para gerir a folha de pagamento, 4.750 para a execução orçamentária (pagamentos, tesouraria, planejamento) e 4.246 dispõem de sistema na área da saúde. O que significa dizer que é inviável gerir sem um sistema de informática.

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Qualidade 

O trabalho do gestor deve contar com dados precisos, possibilitando acesso à realidade do que ele arrecada e do que ele gasta. Um bom sistema, tem fácil acesso a tais informes. 

Para que se atinja esse nível de eficiência, é imprescindível que o software usado seja realmente testado, que esteja sendo usado amplamente, aumentando a confiabilidade e a segurança do usuário. Um diferencial na escolha de um software é a expertise da empresa que o desenvolve. Em quantos municípios ele já está sendo usado? 

Além do amplo uso nacional, também devem ser valorizados os softwares que já estão adaptados à realidade do seu Estado, principalmente no que se refere à prestação de contas a ser apresentada junto aos Tribunais de Contas, que seguem modelos diferentes em cada Estado brasileiro. Nas licitações, deve-se exigir atestados de capacidade técnica e integração com sistemas utilizados no Estado onde está localizado o seu município.

Por exemplo, um software bom para o Estado de Mato Grosso, necessariamente não está adaptado para o Estado de Minas Gerais. Os modelos de relatórios do TCE/MT não são iguais aos modelos de Minas Gerais. Hoje em dia ainda é exigível adaptação para os sistemas dos Tribunais de Justiça, visando o peticionamento eletrônico, que é imprescindível para os processos de execução fiscal.

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Rapidez

No aspecto rapidez são dois aspectos importantes a serem avaliados: resposta ágil na customização dos sistemas. Por exemplo, em janeiro de 2019 todas as prefeituras deverão estar adaptadas para o sistema do e-Social. A empresa a ser contratada, obrigatoriamente deve acompanhar as inovações exigidas na legislação brasileira, Estadual e Municipal. 

Nos últimos anos foram empreendidas mudanças significativas na legislação de contabilidade e planejamento (MPCASP e NPCASP), foram modificados os relatórios de acompanhamento dos gastos com educação e saúde (SIOBS e SIOPS), agora teremos pela frente as mudanças nos relatórios de pessoal (e-Social), além das inúmeras adaptações à realidade local.

O segundo fator é a resposta ágil, da empresa contratada, no suporte ao cliente/usuário. Ele precisa ocorrer de forma rápida, para se evitar a ocorrência de demora nas prestações de contas (há prazos estabelecidos em lei municipal), bem como, reparos em sistemas de tributos e folha de pagamento, que não podem esperar por muito tempo.

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Segurança

Já vi contas rejeitadas pelo TCE por culpa do sistema de informática ruim. Isso mesmo. O gestor precisa ter segurança na preparação das prestações de contas e na contabilização dos gastos mínimos com saúde, educação e gastos máximos com despesas de pessoal. Um bom sistema, além de efetivamente contabilizar esses valores, também possui relatórios para acesso das autoridades responsáveis por efetivar esse controle.

E mais, a questão tributária exige softwares que permitam auditoria permanente e segurança do gestor quanto a desvios éticos promovidos por servidores na baixa irregular de pagamentos e lançamentos indevidos de informes nos bancos de dados e cadastro das prefeituras quanto ao IPTU, ISS e ITBI.

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Preço x qualidade

A questão do preço pago na contratação dos sistemas é outro enorme diferencial. Primeiro que você deve avaliar que em muitos caso "o barato sai caro". Não justifica um sistema com baixo custo, que não lhe garante segurança nas prestações de contas e na elaboração de relatórios.

Outro fato importantíssimo é que existem empresas oferecendo preços de mensalidades baixas, mas, em contrapartida, exigem pagamento extra a cada visita ou atendimento dado ao cliente. No final das contas o custo sai muito maior do que um contrato onde não é cobrado por visitas e atendimentos.

Também devem ser considerados valores que o gestor paga a título de consultoria, que por ineficiência dos sistemas, são necessárias para efetivar prestações de contas e atendimento a itens como transparência, controle de gastos e envio de informações aos TCEs.

Uma pesquisa realizada pelo IBGE em 2015 mostrou que dos 5.570 municípios brasileiros, 3.959 contrataram consultoria na área contábil. Os custos dessas consultorias são altíssimos, sendo que grande parte desse trabalho poderia ser efetivado por meio de um bom sistema de informática. A terceirização pode ser considerada burla à regra do concurso público, eis que os consultores substituem o trabalho que poderia ser realizado por intermédio do concursado.

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Software livre

O país desenvolveu, incentivado pelo Governo Federal, um projeto de software livre, onde os sistemas eram disponibilizados gratuitamente para a utilização das prefeituras municipais (códigos-fonte abertos). O ponto negativo desses sistemas, que só se verificou na prática, é que os custos para manutenção, suporte e treinamento das equipes, contratados por empresa terceirizada, via licitação, são altíssimos. Isso porque o programa software livre só fornece o programa básico, aberto, que terá que ser manipulado por servidores públicos dos quadros municipais ou por empresa terceirizada. Em alguns contratos esses valores chegam a ser mais altos que a contratação do pacote sistema e suporte, que é adotado por grande parte dos municípios brasileiros.

Outros fatores pesaram contra o software livre, que é a necessidade de adaptação à legislação (coisa muito comum no Brasil), adaptação aos sistemas de prestação de contas dos tribunais estaduais, peticionamento eletrônico dos tribunais de justiça, realização online de protestos de títulos da dívida ativa, que mudam de Estado para Estado, além da legislação municipal.

Também existem críticas quanto à segurança desses sistemas. Há relatos de perda de informação e prejuízos ao erário, por paralisações no sistema, funcionamento precário e até ataques de vírus. Imagine um cadastro imobiliário de contribuintes de IPTU aberto, acessível para hackers e outros usurpadores eletrônicos!

Por fim, devemos destacar que o software livre pode muito bem ser usado nas prefeituras para atividades de digitação de textos, elaboração de planilhas simples e até para a comunicação interna, quanto a esses serviços, não há objeção quanto ao Linux, por exemplo, mas atividades relacionadas aos bancos de dados (impostos e folha de pagamento), prestação de contas, planejamento e transparência, imprescindível que a prefeitura contrate um aplicativo de qualidade e testado pelo mercado.

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Conclusão

A contratação de software deve sempre levar em consideração as mudanças constantes das leis brasileiras. O acompanhamento dessa agenda de prazos estabelecidos na área pública, necessariamente devem ser acompanhados por especialistas, que adaptam os sistemas a cada nova realidade. A experiência indica que empresas de pequeno porte, que não dispõem de especialistas em seus quadros técnicos, pode ser um diferencial negativo na contratação.

Muito se questiona quanto à opção de modalidade licitatória, se é obrigatória a utilização do pregão ou optar-se por utilizar modalidade que admita a avaliação da técnica e do preço, de forma conjunta. Os tribunais não firmaram entendimento de repercussão geral. A escolha deve levar em conta a utilização dada ao sistema. Os chamados softwares de prateleira, como Windows e Acrobat, por exemplo, são sistemas imutáveis. Neles, o uso será o mesmo, com atualização via internet. Os sistemas de contabilidade, recursos humanos e transparência, por exemplo, exigirão, ao longo do contrato, atualização e customização. O pregão se presta para a contratação de sistemas de prateleira, que durante todo o contrato permanecerão com características imutáveis, sem necessidade, por exemplo, de adaptação às novas leis.

Assim, considerando a mutabilidade e customização constante das características dos principais sistemas necessários para o funcionamento de uma prefeitura, entendemos que a melhor opção é a contratação via modalidade que permita a avaliação técnica do sistema. Considerar um sistema de contabilidade ou de tributos comum, é desprezar as constantes adaptações que são necessárias quase de forma rotineira nos sistemas. A caracterização é possível no ato da licitação, mas ao longo dos meses (48 meses, segundo artigo 57, IV da Lei nº 8666/93) tais modelos vão sendo substituídos por necessidade de adaptação aos avanços tecnológicos e mudanças na legislação. 

Os editais de licitação devem prever tais mecanismos de customização, não sendo o preço o aspecto mais relevante. 

Software público, no passado, significava apenas um conforto para a gestor, pois facilitava o trabalho do dia a dia da administração. Hoje a realidade é bem diferente, exige especialidade do prestador de serviços, experiência prévia e capacidade operacional.