Este texto foi publicado no Jus no endereço https://jus.com.br/artigos/75401
Para ver outras publicações como esta, acesse https://jus.com.br

Gestão ambiental sustentável e multiculturalismo sob o viés indígena

considerações sobre a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas (PNGATI)

Gestão ambiental sustentável e multiculturalismo sob o viés indígena: considerações sobre a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas (PNGATI)

Publicado em . Elaborado em .

Analisa-se a relação entre o princípio do desenvolvimento sustentável e os povos indígenas, a partir da análise focal dos pontos fundamentais da atual PNGATI, notadamente abordando a sustentabilidade, o socioambientalismo e o multiculturalismo.

1. INTRODUÇÃO

A partir da década de 1960, passaram a ser questionados com mais ênfase os postulados da sociedade moderna liberal – pautada, desde a Revolução Industrial, na acumulação de riqueza e no investimento em automação tecnológica – que tinham impacto direto sobre o meio ambiente. O desenvolvimento econômico começou a ser concebido sob o viés da conservação ambiental, sobretudo ante a constatação da finitude dos recursos naturais usuais.

Inicialmente defendido em debates científicos, o princípio do desenvolvimento sustentável logo passou a ser consagrado em diplomas internacionais e incorporado ao ordenamento constitucional e legal de vários países, tendo, atualmente, posição de destaque no direito ambiental-constitucional brasileiro.

Ora, é inegável no Brasil que o direito ambiental se encontre relacionado com o direito dos povos indígenas, uma vez que grande parte das terras indígenas se superponham ou se entrelacem com áreas de proteção ambiental. É necessário reconhecer, inclusive, que os povos indígenas desempenham importante papel histórico na conservação dos recursos naturais, de sorte que, com políticas públicas adequadas, em muito podem contribuir com o primado do desenvolvimento sustentável, dados os seus saberes e práticas tradicionais.

Nesse passo, caberia ao Estado, nos termos consignados no Princípio 22 da Declaração do Rio firmada em 1992, “reconhecer e apoiar de forma apropriada a identidade, cultura e interesses dessas populações e comunidades, bem como habilitá-las a participar efetivamente da promoção do desenvolvimento sustentável”.

Dentro desse contexto, buscando conciliar sustentabilidade e multiculturalismo, construiu-se a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas – PNGATI –, que figurará como objeto do presente estudo, desenvolvido com vistas a analisar a adequação desta Política Nacional de Gestão em Terras Indígenas com os conceitos de sustentabilidade e respeito aos direitos indígenas.

Para tanto, desenvolver-se-á o artigo em três etapas: a primeira, voltada a traçar os contornos teóricos quanto à gestão ambiental e o desenvolvimento sustentável; a segunda, buscando relacionar o direito ambiental, indígena e o sócioambientalismo; e a terceira especificamente voltada à análise dos principais pontos do PNGATI.


2. GESTÃO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Nas últimas décadas, com o notório agravamento da crise ambiental mundial, evidenciada por fenômenos naturais como a destruição da camada de ozônio e o aquecimento global, ligou-se um alerta para o perigo inerente à gestão desqualificada do bem ambiental, de sorte que o crescimento ecômico - antes pautado, desde a Revolução Industrial, na acumulação de riquezas e evolução das teconologias -, passou a ser visto sob outro prisma: o da conservação do meio ambiente, quebrando-se a premissa de que os recursos naturais seriam infinitos.

Com esse novo paradigma, surgiu o princípio do desenvolvimento sustentável, embrionado na Conferência de Estocolmo Sobre o Meio Ambiente Humano (1972), na qual firmada a Declaração sobre o Meio Ambiente, que, dentre os vários princípios ali estabelecidos, delineou o desenvolvimento sustentável nos seguintes termos:

Princípio 13: A fim de conseguir uma gestão mais racional dos recursos e, por conseguinte, melhorar o ambiente, os Estados devem adotar uma abordagem integrada e coordenada do seu planejamento do desenvolvimento, a fim de assegurar que o desenvolvimento seja compatível com a necessidade de proteger e melhorar o ambiente em benefício de sua população.

Mais adiante, aludido princípio foi expressamente definido, pela primeira vez, no Relatório “Nosso Futuro Comum” – também denominado “Relatório Brundtland” –, elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1987), como “o desenvolvimento que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades”.

Seguindo essa tendência, a Constituição Federal de 1988, inovando na ordem constitucional, tratou de forma detida e precisa do meio ambiente, dedicando-lhe um capítulo específico (Título VIII, Capítulo VI, art. 225), elevando-o à categoria de direito fundamental e disciplinando-o em vários outros dispositivos esparsos (arts. 5º, LXXIII; 23, VI; 24, VI, VIII; 129, III; 170, VI; 174, § 3º; 186, II; 200, VIII; 220, § 3º, II).

Em sequência, diversas normas internacionais consolidaram o princípio, conferindo-se-lhe posição destacada, como a Declaração do Rio (1992), e, recentemente, o relatório “O caminho para a dignidade até 2030: acabando com a pobreza, transformando todas as vidas e protegendo o planeta”, elaborado por Ban Ki-Moon, Secretário-Geral das Nações Unidas, como síntese dos trabalhos da agenda sustentável pós-2015, com dezessete objetivos ligados à sustentabilidade.

Atualmente, despeito de a sustentabilidade constituir verdadeiro “princípio estruturante” do direito ambiental-constitucional (CANOTILHO, 2010), não se trata, contudo, de um conceito puramente ambiental, mas sim multidimensional, com reflexos econômicos, sociais, éticos e jurídico-políticos (FREITAS, 2016, p. 61).

Trata-se de um princípio constitucional que determina, com eficácia direta e imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretização solidária do desenvolvimento material e imaterial, socialmente incluso, durável e equânime, ambientalmente limpo, inovador, ético e eficiente, no intuito de assegurar preferencialmente de modo preventivo e precavido, no presente e no futuro, o direito ao bem estar (FREITAS, 2016, p. 41).

E, como norma-princípio constitucional que é, a ele se aplicam os tradicionais princípios de interpretação da Constituição Federal, notadamente o princípio da unidade, pelo qual as normas constitucionais devem ser analisadas em um sistema unitário, afastando-se aparentes contradições (CANOTILHO, 2003, p. 226).

Assim, a sustentabilidade irradia seus efeitos a todos os ramos do direito - no que o professor CANOTILHO (2010) denomina "dimensão jurídica irradiante" da juridicidade ambiental -, influenciando todo o ordenamento, pelo que FREITAS (2016, p. 139) defende a existência de um “direito fundamental à sustentabilidade multidimensional, que irradia efeitos para todas as províncias do Direito, não apenas para o Direito Ambiental, de sorte que o próprio sistema jurídico como que se converte em Direito da Sustentabilidade”.

Nessa ordem de ideias, é inegável que o direito ambiental destacadamente irradia seus efeitos e se interfluencia com o direito indígena, com o qual detém pontos de convergência e de divergência, impondo-se, neste último caso, uma perfeita harmonização, por força do citado princípio constitucional da unidade.


3. RELAÇÕES ENTRE O DIREITO INDÍGENA E O SOCIOAMBIENTALISMO

Assim como o fez com o direito ambiental, a Constituição Federal de 1988 inovou e quebrou paradigmas relacionados ao direito indígena, dedicando-lhe capítulo específico (Título VIII, Capítulo VII), abandonando a perspectiva assimilacionista – que pautava até o próprio Estatuto do Índio (Lei 6.001/73, arts. 3º e 4º) – e implantando um novo modelo multiculturalista, adequado à realidade multiétnica brasileira.

Com efeito, sob o viés assimilacionista ou integracionista, objetivava-se integrar /incorporar os índios à sociedade envolvente/dominante, revelando-se uma situação de provisoriedade da condição de povo diferenciado a eles atribuída. Tanto é assim que se conferia à União, nas Constituições anteriores à de 1988 (salvo a de 1937), a competência para legislar sobre “a incorporação dos silvícolas à comunhão nacional”.

Agora, sob o viés constitucional multicultural, são expressamente reconhecidos aos indígenas sua organização social, costumes, línguas, crenças, tradições e os direitos originários sobre as terras por eles tradicionalmente ocupadas (art. 231, caput, CF), consideradas como tais as terras por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições (art. 231, §1º, CF).

   Nesse diapasão, é constitucionalmente reconhecida a coexistência de culturas dentro de um mesmo Estado, as quais se interfluenciam sem qualquer pretensão assimilacionista. De modo mais específico, confere-se aos índios o “direito de serem índios”, proporcionando-lhes viver livremente de acordo com sua organização social, usos, costumes e tradições. A propósito, destacam FEIJÓ e SILVA (2013, p. 7) que:

“Neste novo cenário político e social introduzido pelo Estado Constitucional se desenvolveu a ideia de multiculturalismo, consistindo no reconhecimento da diversidade de culturas no mundo que coexistem e se autoinfluenciam. No dizer de Boa Ventura de Souza Santos, “o termo ‘multiculturalismo’ generalizou-se como modo de designar diferenças culturais em um contexto transnacional e global”. Compreendeu-se que os diversos povos que vivem em seus costumes próprios, reproduzindo as suas tradições milenares, se autorreconhecendo como segmento diferenciado da sociedade envolvente, merecem o direito à preservação de sua singularidade sociocultural, posto que sem ela perderiam a sua identidade enquanto povo, fator indissociável da preserva-ção de sua dignidade humana”.

Assim, concluem as referidas autoras (2013, p. 8) que o multiculturalismo está incorporado nas constituições pós-modernas, figurando como verdadeiro direito fundamental, eis que inarredável da proteção à dignidade humana dos povos indígenas.

Nada obstante, alerta Basso (2014, p. 7) que o multiculturalismo não pode ser visto como mero conceito, afigurando-se mais adequado tratá-lo como um “projeto”, no qual “o reconhecimento das diversidades culturais passa a compor as metas e políticas de um determinado Estado-nação, naquilo que Keith Banting e Will Kymlicka (2006, p. 1) denominam políticas multiculturais”. Exige-se uma postura estatal ativa, com promoção de políticas públicas de reconhecimento dos direitos indígenas.

E, nessa perspectiva de interligação cultural e efetivação do multiculturalismo, ganha especial relevo o socioambientalismo, reconhecendo-se o direito fundamental indígena a uma condição socioambiental de vida (SILVEIRA, 2009, p. 29).

Deveras, é nítido que, via de regra, comunidades indígenas, em diferentes graus, “mantém um relacionamento mais harmonioso com a natureza que a civilização hegemônica do ocidente”; o indígena “se coloca dentro do ambiente em condições de igualdade e de respeito com os outros organismos vivos, assim como se submetem ao normal funcionamento dos sistemas cósmico e terrestre” (SILVEIRA, 2006, p. 14).

A relação entre os indígenas e suas terras vai muito além de qualquer interesse econômico. “Para muitas etnias, a terra assume um caráter central em seus mitos religiosos, correspondendo a uma figura divina, da qual tudo provém” (BASSO, 2014). Deveras, conforme destacou o Ministro Ayres brito, no julgamento da Pet. 3.388/RR (Caso Raposa Serra do Sol):

“viver em determinadas terras é tanto pertencer a elas quanto elas pertencerem a eles, os índios (...). Espécie de cosmogonia ou pacto de sangue que o suceder das gerações mantém incólume (...). As terras, então, a assumir o status de algo mais que útil para ser um ente. A encarnação de um espírito protetor. Um bem sentidamente congênito, porque expressivo da mais natural e sagrada continuidade etnográfica, marcada pelo fato de cada geração aborígine transmitir a outra, informalmente ou sem a menor precisão de registro oficial, todo o espaço físico de que se valeu para produzir economicamente, procriar e construir as bases da sua comunicação linguística e social genérica. Nada que sinalize, portanto, documentação dominial ou formação de uma cadeia sucessória. E tudo a expressar, na perspectiva da formação histórica do povo brasileiro, a mais originária mundividência ou cosmovisão. (...) (destaquei)”.

Assim, afigura-se imperioso reconhecer o papel fundamental das comunidades indígenas na gestão ambiental sustentável, com base em seus conhecimentos e práticas tradicionais. Nossa “civilização hegemônica do ocidente” em muito tem a aprender, afigurando-se indispensável essa interligação cultural para, a um só tempo, fortalecer a autodeterminação dos povos indígenas e preservar o meio ambiente.

A propósito do tema, destaca-se o Princípio nº 22 da Declaração do Rio (1992):

As populações indígenas e suas comunidades, bem como outras comunidades locais, têm papel fundamental na gestão do meio ambiente e no desenvolvimento, em virtude de seus conhecimentos e práticas tradicionais. Os Estados devem reconhecer e apoiar de forma apropriada a identidade, cultura e interesses dessas populações e comunidades, bem como habilitá-las a participar efetivamente da promoção do desenvolvimento sustentável

Ainda internacionalmente, a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas é expressa quanto à necessária harmonização da sustentabilidade com os direitos indígenas, destacando, em seu preâmbulo, que “o respeito aos conhecimentos, às culturas e às práticas tradicionais indígenas contribui para o desenvolvimento sustentável e equitativo e para a gestão adequada do meio ambiente”; prevendo mais adiante, de forma complementar, em seu artigo 25, que:

Os povos indígenas têm o direito de manter e de fortalecer sua própria relação espiritual com as terras, territórios, águas, mares costeiros e outros recursos que tradicionalmente possuam ou ocupem e utilizem, e de assumir as respon-sabilidades que a esse respeito incorrem em relação às gerações futuras.

Do mesmo modo, a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) – promulgada no ordenamento jurídico pátrio por meio do Decreto nº 5.051/2004 –, em seu artigo 15.1, pontua que “os direitos dos povos interessados aos recursos naturais existentes nas suas terras deverão ser especialmente protegidos”, destacando que “esses direitos abrangem o direito desses povos a participarem da utilização, administração e conservação dos recursos mencionados”.

De fato, possuem as comunidades indígenas “um enorme potencial para a conservação dos recursos naturais, tendo suas populações importante papel na manutenção da biodiversidade brasileira” (SILVEIRA, 2009, p. 28).

Os dados do Ministério do Meio Ambiente, colhidos no Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) deixam essa constatação assente, na medida em que, conforme histórico de desmatamento na Amazônia Legal, no período de 2004 a 2016, os desmatamentos em áreas indígenas representaram, em média, cerca de 2,5% do desmatamento total na Amazônia Legal, sendo que, no ano de 2016, essa porcentagem foi de apenas 1,3%, afigurando-se oportuno aqui ressaltar, conforme bem lembram BRITO e BARBOSA (2015), que boa parte dessa degradação não é provocada pelos indígenas, eis que “as terras indígenas, nos últimos anos, têm sofrido constantes prejuízos ambientais decorrentes de desmatamentos ilegais, da instalação irregular de madeireiras ao seu redor e, principalmente, da presença constante de atividades agropecuárias no entorno das aldeias”.

Nesse passo, denota-se que a conservação da biodiversidade e a proteção das culturas indígenas não podem ser vistos como objetivos contraditórios/antagônicos, mas sim complementares.

A propósito, conforme dados apresentados pela FUNAI em 2013, na cartilha “Plano de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas: orientações para elaboração”, “a superfície total das terras indígenas com limites definidos corresponde a 12,64% do território nacional”, reforçando, ante os índices acima, seu “papel estratégico na conservação da biodiversidade e na manutenção de funções ecossistêmicas”.

Porém, se é certo que os povos indígenas manejam seu território com base nos conhecimentos regidos por suas tradições culturais, apresentando os mais altos índices de preservação ambiental em suas terras, por qual razão se afiguraria necessária a elaboração de políticas públicas específicas voltadas à gestão ambiental em terras indígenas? A resposta, segundo Bavaresco e Menezes (2014, p. 10),

(...) É que as terras indígenas, na atualidade, estão sendo pressionadas de várias formas: pelo avanço de atividades agropecuárias de propriedades rurais em seus entornos, pelas obras de infraestrutura (estradas, barragens, portos) e o avanço das áreas urbanas, para citar algumas das pressões externas. Ao mesmo tempo, no interior das terras indígenas, o número de pessoas e de aldeias está aumentando, e os recursos, antes abundantes, estão diminuindo e podem não ser suficientes para garantir a qualidade de vida de suas comunidades. Os jovens estão caçando menos, as roças e atividades extrativistas, em muitos casos, estão sendo substituídas por produtos comprados nas cidades próximas. O crescimento da população e a existência de limites, somados à pressão crescente exercida no entorno das terras indígenas, tem transformado os territórios indígenas em verdadeiras ilhas, que se tornam alvo de invasões para retirada de recursos que estão desaparecendo rapidamente. O aumento das necessidades de bens e serviços externos, como a compra de alimentos e vestuário, a incorporação das escolas e postos de saúde nos contextos indígenas, também provocam alterações significativas nos modos de vida dos povos indígenas, refletindo em novas formas de organização do espaço e das atividades produtivas e cotidianas, bem como no usufruto e na gestão do meio ambiente. (...)

Diante de tantas transformações, cada vez mais se afigura indispensável pensar novas estratégias visando a sustentabilidade nas terras indígenas, garantindo uma gestão sustentável naqueles territórios, com políticas públicas específicas voltadas àqueles povos, formuladas a partir da interinfluência entre os saberes indígenas e a ciência não indígena, isto é, combinando-se práticas sustentáveis indígenas com os estudos técnicos “não indígenas”, sem pretensão assimilacionista.

O diálogo entre diferentes formas de conhecimentos, sobretudo de conhecimentos indígenas locais e de conhecimentos acumulados nos moldes da ciência ocidental é um aspecto desejável para melhorar a efetividade de ações de gestão ambiental nas terras indígenas. No entanto, é importante considerar nesse processo de diálogo, que a base de construção de estratégias de gestão deve privilegiar os conhecimentos locais e que, conhecimentos externos (como aqueles propostos pela ciência ocidental ou outros atores) sejam, antes de tudo, apropriados pelos povos indígenas de acordo com sua lógica e racionalidade específicas (SMITH e GUIMARÃES, 2010).


4. A ATUAL POLÍTICA NACIONAL DE GESTÃO AMBIENTAL E TERRITORIAL EM TERRAS INDÍGENAS - PNGATI (Decreto nº 7.747/2012)

Ante a citada necessidade de políticas públicas específicas voltadas à gestão ambiental sustentável em terras indígenas, movimentos sociais e ambientalistas passaram a pressionar governos e instituições nesse sentido, originando-se, em 1991, o PPG7, um programa piloto para a proteção de florestas tropicais no Brasil, fruto de acordo entre Brasil, União Europeia, Banco Mundial e G7 (GUIMARÃES, 2014, p. 10).

Nesse PPG7, ainda segundo GUIMARÃES (2014, p. 10), foram desenvolvidos projetos de sustentabilidade direcionados às populações locais e à preservação das florestas tropicais, o que contribuiu para a construção, no ano de 2001, dos chamados Projetos Demonstrativos dos Povos Indígenas (PDPI), os quais tinham por objetivo “melhorar a qualidade de vida dos povos indígenas da Amazônia Legal brasileira, fortalecendo sua sustentabilidade econômica, social e cultural, em consonância com a conservação dos recursos naturais de seus territórios” (GUIMARÃES, 2014).

Na esteira, sobrevieram outros projetos no mesmo sentido – a exemplo do programa “Carteira Indígena” e do projeto “GEF Indígena" –, até que, no ano de 2008, o Ministério da Justiça – representado pela FUNAI –, o Ministério do Meio Ambiente e a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (APIB), conjuntamente deram origem ao Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para elaboração da nova Política Nacional de Gestão Ambiental e Territorial em Terras Indígenas – PNGATI.

Com efeito, referido Grupo de Trabalho Interministerial foi instituído por meio da Portaria Interministerial dos Ministérios da Justiça e do Meio Ambiente nº 276, de 12/09/2008, posteriormente substituída pela Portaria Interministerial nº 434/2009, de 09/12/2009, afigurando-se interessante destacar, de logo, em tais atos normativos, a preocupação estatal com a efetiva participação indígena no processo.

Nesse sentido, o GTI, em 2008, foi composto pelos seguintes membros: 3 (três) da FUNAI, 3 (três) do Ministério do Meio Ambiente e 6 (seis) representantes indígenas (sendo dois do Norte e um de cada outra Região) indicados pelos membros indígenas da Comissão Nacional de Política Indigenista – CNPI. Igualmente, em 2009, foi o GTI composto por: 2 (dois) da FUNAI, 2 (dois) do MMA, 1 (um) do ICMBio, 1 (um) do IBAMA e 6 (seis) indígenas (dois do Norte e um de cada outra Região) indicados pelo CNPI.

Ainda, previu-se no art. 3º da Portaria Interministerial nº 276/2009 e no artigo 2º, § 4º, da Portaria Ministerial nº 434/2009, que, na elaboração da referida proposta de formulação da PNGATI deveriam ser observadas as seguintes diretrizes:

I - participação e controle social dos Indígenas no processo de elaboração e implementação da Política Nacional de Gestão Ambiental em Terras Indígenas;

II - fortalecimento dos sistemas indígenas de conservação ambiental;

III - proteção dos saberes e conhecimentos tradicionais indígenas;

IV - desenvolvimento da gestão etnoambiental como instrumento de proteção dos territórios e das condições ambientais necessárias à reprodução física e cultural e ao bem-estar das comunidades indígenas; e

V - valorização das identidades étnicas e de suas organizações sociais.

A partir dessas disposições, ficou latente a preocupação estatal originária com o direito de consulta e efetiva participação dos povos indígenas na construção de suas políticas públicas, em estrita observância ao disposto em normas internacionais, como a Declaração do Rio de 1992 (v.g. princípio 22) e a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas (v.g. artigo 18 e 19), destacando-se, de modo mais enfático, o disposto na Convenção 169 da OIT (Decreto 5.051/04):

Artigo 6º

1. Ao aplicar as disposições da presente Convenção, os governos deverão:

a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente;

b) estabelecer os meios através dos quais os povos interessados possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros setores da população e em todos os níveis, na adoção de decisões em instituições efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza responsáveis pelas políticas e programas que lhes sejam concernentes;

2. As consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas.

Deveras, a Convenção 169 da OIT prevê o "direito de consulta prévia como ex-pressão da dimensão participativa que se relaciona com o princípio da autodetermina-ção dos povos e componente da sua própria dignidade" (ROLAND e FARIA JÚNIOR, 2012), sendo essa previsão devidamente observada na construção do PNGATI, não apenas sob o viés puro da “consulta”, mas sim da participação efetiva, construtiva, respeitando-se o multiculturalismo e a autodeterminação dos povos indígenas, bem como refletindo o protagonismo destes na busca pela efetivação de seus direitos.

E tal postura se manteve, até que, após sete reuniões do GTI e cinco consultas públicas regionais (CASTRO, 2013), finalmente foi instituída a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas – PNGATI, por meio do Decreto nº 7.747, de 05/06/2012, com 15 (quinze) artigos e o objetivo primordial de:

(...) garantir e promover a proteção, a recuperação, a conservação e o uso sustentável dos recursos naturais das terras e territórios indígenas, assegurando a integridade do patrimônio indígena, a melhoria da qualidade de vida e as condições plenas de reprodução física e cultura das atuais e futuras gerações dos povos indígenas, respeitando sua autonomia sociocultural, nos termos da legislação vigente (ARTIGO 1º).

Noutros termos, tem o PNGATI, de modo bem definido/claro, o objetivo magno de promover a sustentabilidade ambiental nas terras indígenas, de forma compatível com o multiculturalismo, respeitando a autodeterminação dos povos indígenas na implementação de medidas voltadas à sustentabilidade ambiental em suas terras.

As diretrizes fixadas no artigo 3º do Decreto deixam assente essa constatação, todas elas voltadas ao reconhecimento da autodeterminação dos povos indígenas, com respeito aos seus costumes e tradições (v.g. incisos I, II), conferindo-lhes um protagonismo na gestão (v.g. inciso III) e participação ativa (v.g. inciso XI – “direito de consulta”), valorizando-se suas organizações e o uso de seus conhecimentos na conservação e recuperação ambientais (v.g. incisos II, III, IV, IX, XII), para assegurar o meio ambiente saudável e o uso sustentável dos recursos naturais imprescindíveis à reprodução física e cultural dos povos indígenas (v.g. incisos IV, V, VI, X, XIII), inclusive os isolados, de recente contato ou em área urbana (v.g. incisos VII, VIII).

Busca-se, como dito alhures, a interinfluência entre os saberes indígenas e a ciência não indígena, com a combinação das práticas sustentáveis indígenas com os estudos técnicos formulados pelos “não indígenas”, sem pretensão assimilacionista e, ao contrário, grande preocupação multiculturalista, sempre priorizando a participação indígena e o protagonismo desses povos na gestão ambiental de suas terras.

A partir dessas premissas é que se desenvolvem quaisquer atividades voltadas à política ambiental em comento, firmando o artigo 4º Decreto, nessa ordem, sete eixos de atuação: (1) proteção territorial e dos recursos naturais; (2) governança e participação indígena; (3) áreas protegidas, unidades de conservação e terras indígenas; (4) prevenção e recuperação de danos ambientais; (5) uso sustentável de recursos naturais e iniciativas produtivas indígenas; (6) propriedade intelectual e patrimônio genético; (7) capacitação, formação, intercâmbio e educação ambiental.

Cada um desses eixos traz objetivos específicos, que devem ser seguidos para se alcançar o objetivo geral da PNGATI (artigo 1º), merecendo maior destaque na análise da compatibilização entre os conceitos de sustentabilidade e de multicultura-lismo (sem desconsiderar a importância dos demais), as previsões dispostas nos eixos 1 (proteção territorial e dos recursos naturais), 2 (governança e participação indígena) e 5 (uso sustentável de recursos naturais e iniciativas produtivas indígenas).

Com efeito, o eixo 1, com 10 (dez) objetivos específicos, volta-se à proteção das terras indígenas, com "mecanismos e instrumentos que vão desde a recuperação de áreas que estão desmatadas às ações em parceria com os órgãos de fiscalização e controle, para evitar e combater as invasões e a retirada ilegal de recursos naturais” (BAVARESCO; MENEZES, 2014, p. 18), enfatizando a necessária participação dos povos indígenas nas ações de proteção ambiental e territorial das terras indígenas.

Sequencialmente, no eixo 2, com 6 (seis) objetivos, valoriza-se o protagonismo indígena na busca pela concretização da sustentabilidade, garantindo-se a participação ativa dos povos indígenas na governança e decisão referentes à implementação da PNGATI, “assim como incentiva a participação qualificada dos indígenas em fóruns, comitês, comissões e redes que tenham como objetivo discutir o desenvolvimento de determinada região” (BAVARESCO; MENEZES, 2014, p. 21).

Por seu turno, o eixo 5, com 10 (dez) objetivos específicos, “visa fortalecer o uso sustentável dos recursos naturais e as iniciativas produtivas dos povos indígenas” (BAVARESCO; MENEZES, 2014, p. 30), pontuando que as atividades produtivas tradicionais devem ser preservadas, mas também podem ser fortalecidas por meio do desenvolvimento de novas tecnologias e abordagens, ou seja, por meio da citada interconexão entre saberes indígenas e a ciência não indígena, viés este que, nos termos já destacados neste trabalho, bem traduz o conceito de multiculturalismo.

Conforme se observa, portanto, há, ao menos em teoria, uma perfeita inter-relação entre sustentabilidade e multiculturalismo na PNGATI, valorizando-se o prota-gonismo indígena e suas práticas sustentáveis, sem prejuízo aos estudos voltados à possibilidade de aprimoramento de tais práticas tradicionais, sempre visando à preservação e recuperação ambiental e a melhoria da qualidade de vida indígena.

Para além dessa adequação teórica, a concretização da política pública em epígrafe tem como principais instrumentos para tanto os Planos de Gestão Territorial e Ambiental em Terras Indígenas – PGTAs, podendo-se defini-los como:

(...) instrumentos de caráter dinâmico, que visam à valorização do patrimônio material e imaterial indígena, à recuperação, à conservação e ao uso sustentável dos recursos naturais, assegurando a melhoria da qualidade de vida e as condições plenas de reprodução física e cultural das atuais e futuras gerações indígenas. (...) devem expressar o protagonismo, a autonomia e autodeterminação dos povos na negociação e no estabelecimento de acordos internos que permitam o fortalecimento da proteção e do controle territorial, bem como ser um subsídio que oriente a execução de políticas públicas voltadas para os povos indígenas (FUNAI, 2013).

Com efeito, tais planos são construídos a partir de ferramentas como o etno-mapeamento e o etnozoneamento, consistindo o etnomapeamento no “mapeamento participativo das áreas de relevância ambiental, sociocultural e produtiva para os povos indígenas, com base nos conhecimentos e saberes indígenas”; e o etnozonea-mento, em um “instrumento de planejamento participativo que visa à categorização de áreas de relevância ambiental, sociocultural e produtiva para os povos indígenas, desenvolvido a partir do etnomapeamento” (artigo 2º, Decreto nº 7747/2012).

Nessa ordem, os PGTAs, segundo BAVARESCO e MENEZES (2014, p.13):

(...) estão embasados nas noções de autonomia, protagonismo e autode-terminação dos povos, no que se refere à negociação e ao estabelecimento de acordos que permitam o fortalecimento da proteção e do controle ter-ritorial, bem como à construção coletiva de estratégias, ações e projetos de interesse das comunidades indígenas. Dessa forma, os PGTAs propiciam o fortalecimento dos sistemas próprios de tomada de decisão dos povos indígenas, contribuindo para a valorização do conhecimento dos povos indígenas sobre seus territórios e permitindo a transmissão de conhecimento entre gerações, entre outros benefícios.

Tais planos devem ser construídos de acordo com as peculiaridades de cada local, considerando-se os costumes e tradições daquela comunidade indígena determinada, bem como as especificidades ambientais do território, regendo-se, segundo a FUNAI (2013, p. 8), de acordo com os seguintes princípios:

Protagonismo Indígena: o Plano de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas é um instrumento feito pelos e para os indígenas, segundo suas aspirações e visões de futuro, com a colaboração e o apoio do Estado e de parceiros da sociedade civil.

Legalidade: o Plano de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas se dá no âmbito do ordenamento jurídico nacional, seguindo e respeitando as normas vigentes, consideradas as especificidades indígenas.

Sustentabilidade: o Plano de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas visa à sustentabilidade dos povos e das Terras Indígenas, consideran-do os aspectos socioculturais, econômicos, políticos e ambientais, no sentido de atender às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das gerações futuras também atenderem às suas próprias necessidades.

Estabelecimento de acordos/pactos: o estabelecimento de acordos possibilita que os planos sejam potencializados como ferramentas de diálogo interno e externo, contribuindo para efetividade das ações planejadas e para efici-ência das políticas públicas e demais serviços voltados aos povos indígenas. (destaque no original)

A partir desses princípios, priorizando-se o protagonismo indígena, respeitando as normas vigentes, com a mentalidade sempre voltada à sustentabilidade dos povos e das terras indígenas, além de constantes diálogos e acordos, constrói-se um PGTA adequado, observando-se, ainda segundo a FUNAI (2013, p. 9), cinco etapas:

a) sensibilização e mobilização (explanação do PGTA à comunidade);

b) diagnóstico (levantamento de informações, com etnomapeamento);

c) planejamento (priorização de ações/projetos, conforme diagnósticos);

d) execução (implementação das ações planejadas); e

e) monitoramento e avaliação (constante avaliação do projeto e dos atores, para aprimoramento dinâmico e frequentes atualizações do PGTA). (destaque no original).

Nessa ordem, tratam-se os PGTAs de instrumentos fundamentais de planejamento e concretização do PNGATI, promovendo a articulação entre povos indígenas e Estado, com protagonismo dos primeiros, possibilitando-os planejarem a gestão territorial e ambiental nas terras indígenas, em perfeita compatibilização, como já destacado alhures, entre os conceitos de multiculturalismo e sustentabilidade.

 Por fim, é de fundamental importância para a consolidação da PNGATI, ainda, o cumprimento dos objetivos específicos elencados no eixo 7 (capacitação, formação, intercâmbio e educação ambiental) do Decreto nº 7747/2012, a saber:

a) promover a formação de quadros técnicos, estruturar e fortalecer os órgãos públicos e parceiros executores da PNGATI;

b) qualificar, capacitar e prover a formação continuada das comunidades e organizações indígenas sobre a PNGATI;

c) fortalecer e capacitar as comunidades e organizações indígenas para participarem na governança da PNGATI;

d) promover ações de educação ambiental e indigenista no entorno das terras indígenas;

e) promover ações voltadas ao reconhecimento profissional, à capacitação e à formação de indígenas para a gestão territorial e ambiental no ensino médio, no ensino superior e na educação profissional e continuada;

f) capacitar, equipar e conscientizar os povos indígenas para a prevenção e o controle de queimadas e incêndios florestais; e

g) promover e estimular intercâmbios nacionais e internacionais entre povos indígenas para a troca de experiências sobre gestão territorial e ambiental, proteção da agrobiodiversidade e outros temas pertinentes à PNGATI. 

Deveras, esses objetivos especificamente voltados às ações de capacitação e formação de representantes dos povos indígenas e servidores públicos, assim como à promoção de ações de educação ambiental no entorno das terras indígenas (conscientização ambiental da população), são fundamentais/indispensáveis para a adequada implementação da PNGATI e a concretização de seus objetivos, seguindo os parâmetros desenvolvidos ao longo do presente artigo, isto é, com o respeito à autodeterminação dos povos indígenas e adequado tratamento do meio ambiente. 


5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ante a sua faceta multidimensional, a sustentabilidade irradia seus efeitos a todos os ramos do direito, para além do ambiental, aí se incluindo, de forma inegável, o indígena, desenvolvendo-se, nessa interfluência, íntima relação entre a sustentabilidade ambiental e o multiculturalismo, devendo-se voltar os olhos ao desenvolvimento de práticas direcionadas a garantir a sustentabilidade aos povos e terras indígenas.

Deveras, os próprios indígenas buscam tal auxílio, eis que suas terras, apesar dos índices de conservação ainda altos, vêm sofrendo com alguns avanços das áreas urbanas, aumento populacional, diminuição dos recursos naturais antes abundantes, menor dedicação dos jovens e outros fatores que acima já foram elencados, impondo-se ao Estado a busca pela promoção da melhor política pública específica na área.

Para concretizar essa compatibilidade entre o multiculturalismo e a sustentabilidade, o Decreto nº 7.747/2012 instituiu a PNGATI, objetivando garantir e promover a proteção, recuperação, conservação e uso sustentável dos recursos naturais das terras indígenas, assegurando a integridade do patrimônio indígena, melhoria da qualidade de vida e as condições plenas de reprodução física e cultura dos povos indígenas, respeitando sua autonomia sociocultural (artigo 1º).

E tal normatização, como visto, adequadamente harmonizou essa interrelação existente entre a sustentabilidade e multiculturalismo, reconhecendo a autodeterminação dos povos indígenas, com respeito aos seus costumes e tradições, conferindo-lhes um protagonismo na gestão e participação ativa em quaisquer deliberações, valorizando-se suas organizações e o uso de seus conhecimentos na conservação e recuperação ambientais, para assegurar o meio ambiente saudável e o uso sustentá-vel dos recursos naturais imprescindíveis à reprodução física e cultural desses povos.

Conferindo concretude a essas normas, ainda, os PGTAs se destacam como instrumentos fundamentais de planejamento e concretização do PNGATI, promovendo a articulação entre povos indígenas e Estado, com protagonismo dos primeiros, possibilitando-os planejarem a gestão territorial e ambiental nas terras indígenas, em perfeita compatibilização entre multiculturalismo e sustentabilidade, em uma interfluência entre práticas tradicionais indígenas e conhecimentos científicos não indígenas, sem qualquer pretensão assimilacionista (visão abandonada desde 1988).

Assim, trata-se de normatização adequada aos conceitos aqui tratados, cujas práticas e objetivos por ela estatuídos devem ser incentivados e disseminados – v.g. com cursos, capacitações, treinamentos, conforme eixo 7 do PNGATI –, de modo a proporcionar a gestão ambiental sustentável nas áreas indígenas e promover uma melhor qualidade de vida àqueles povos, em harmonia com o meio ambiente.


REFERÊNCIAS

BASSO, Joaquim. O Direito às Terras Indígenas e o Multiculturalismo como Bases para a Sustentabilidade. Disponível em: http://periodicoscientificos.ufmt.br/ojs/index. php/res/article/view/2593. Acesso em 03 jun. 2017.

BAVARESCO, Andréia; MENEZES, Marcela. Entendendo a PNGATI: Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental Indígenas – PNGATI. Brasília: GIZ/Projeto GATI/FUNAI, 2014. Acesso em 10 jun. 2017.

BENSUSAN, Nurit. Terras Indígenas e Unidades de Conservação da Natureza: o desafio da sobreposição. São Paulo: Instituto Socioambiental, 2004.

BRASIL. Construindo a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental das Terras indígenas: documento de apoio para as consultas regionais. 2010. Disponível em: file:///C:/Users/Cayo/Downloads/Documento+Apoio_PNGATI-04-05-10.pdf. Acesso em 1 jun. 2017.

BRITO, Adam Luiz Claudino de; BARBOSA, Erivaldo Moreira. A Gestão Ambiental das Terras Indígenas e de seus Recursos Naturais: fundamentos jurídicos, limites e desafios. Disponível em: http://www.domhelder.edu.br/revista/index.php/veredas/ar ticle/viewFile/544/456. Acesso em 04 jun. 2017.

BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 8 ed. SP: Saraiva, 2014.

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed. rev. Coimbra: Almedina, 2003.

__________. O princípio da sustentabilidade como Princípio estruturante do Direito Constitucional. Revista de Estudos Politécnicos 2010, Vol. VIII. Disponível em: http://www.scielo.mec.pt/pdf/tek/n13/n13a02.pdf. Acesso 02 fev. 2017.

CASTRO, Ana Caroline Henley de. Gestão Ambiental e Territorial em Terras Indígenas: o processo de construção da Política Nacional de Gestão Ambiental e Territorial em Terras Indígenas. Graduação, 2013. Disponível em: http://nippromove. hospedagemdesites.ws/anais_simposio/arquivos_up/documentos/artigos/cff516483996d07deba975e118648bb9.pdf. Acesso em 08 jun. 2017.

DECLARAÇÃO da Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente. Estocolmo, 16-junho-1972. Disponível em: <http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?Docu mentID=97&ArticleID=1503&l=en>. Acesso em 05 jun. 2017.

FEIJÓ, Julianne Holder da Câmara Silva; SILVA, Maria dos Remédios Fontes. Dignidade Indígena, Multiculturalismo e a Nova Hermenêutica Constitucional. Disponível em: <https://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/direitopublico/article/view/ 2072>. Acesso em 05 jun. 2017.

FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 14 ed. São Paulo: Saraiva, 2013.

FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro. 3ed. BH: Fórum, 2016.

FUNDAÇÃO NACIONAL DO ÍNDIO, COORDENAÇÃO GERAL DE GESTÃO AMBI-ENTAL (Org.). Plano de Gestão territorial e Ambiental de Terras Indígenas: orienta-ções para elaboração. Brasília/DF: FUNAI, 2013. Acesso em 16 jun. 2017.

GUIMARÃES, Verônica Maria Bezerra. Política nacional de gestão territorial e ambiental de terras indígenas (PNGATI): a busca pela autonomia ambiental e territorial das terras indígenas no Brasil. Disponível em: www.ucs.br/etc/revistas/ index.php/direitoambiental/article/view/3689. Acesso em 10 jun. 2017.

MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal.  Disponível em: http://www.mma.gov.br/florestas/ controle-e-preven%C3%A7%C3%A3o-do-desmatamento/plano-de-a%C3%A7%C3% A3o-para-amaz%C3%B4nia-ppcdam. Acesso em 10 jun. 2017.

NOVELINO, Marcelo. Manual de Direito Constitucional. São Paulo: Método, 2014.

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Disponível em: http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/ 01/rio92.pdf. Acesso em 10 jun. 2017.

__________. Plataforma Agenda 2030. Disponível em: http://www.agenda2030.com. br/. Acesso em 10 jun. 2017.

__________. Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas. Disponível em: http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_pt.pdf. Aces-so em 12 jun. 2017.

ROLAND, Manoela Carneiro; FARIA JÚNIOR, Luiz Carlos Silva. Neoconstitucionalismo e estado democrático e social de direito: o caso da regula-mentação pelo brasil do mecanismo de “consulta prévia e informada” previsto na Convenção 169 da OIT. Disponível em: http://www.publicadireito.com.br/publicacao/ livro.php?gt=136. Acesso em 12 jun. 2017.

SILVA, Maria Beatriz Olivera da (org.). Direito e Sustentabilidade – Diálogos e Conflitos. São Paulo: Editora Max Limonad, 2016.

SILVEIRA, Edson Damas da. Meio ambiente, terras indígenas e defesa nacional: direitos fundamentais em tensão nas fronteiras da Amazônia brasileira. Tese de Doutorado (PUC/PR), 2009. Disponível em: www.dominiopublico.gov.br/download/ teste/arqs/cp120953.pdf. Acesso em 05 jun. 2017.

__________. Socioambientalismo amazônico e a propedêutica de uma ética ambiental emancipatória. Disponível em: http://www.publicadireito.com.br/conpedi/ manaus/arquivos/anais/manaus/estado_dir_povos_edson_damas_da_silveira.pdf. A-cesso em 05 jun. 2017.

SMITH, Maira; GUIMARÃES, Marco Aurélio. Gestão Ambiental e Territorial de Terras Indígenas: reflexões sobre a construção de uma nova política indigenista. Disponível: http://docslide.com.br/documents/smith-guimaraes-2010.html. Acesso 10 jun. 2017.

THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. 6 ed. Salvador: JusPodivm, 2016.


Autor

  • Cayo Cézar

    Procurador Federal na Advocacia-Geral da União (AGU/PGF). Ex-Defensor Público do Estado do Amazonas (DPE/AM). Graduado em Direito pela UFRR (2013). Pós-graduado em Direito Público pela Universidade Anhanguera-UNIDERP (2015). Mestre em Segurança Pública, Direitos Humanos e Cidadania pela UERR (2019). Currículo completo disponível na plataforma lattes: http://lattes.cnpq.br/1788267674297534.

    Textos publicados pelo autor

    Fale com o autor


Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

CÉZAR, Cayo. Gestão ambiental sustentável e multiculturalismo sob o viés indígena: considerações sobre a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas (PNGATI). Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 24, n. 5906, 2 set. 2019. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/75401. Acesso em: 5 jul. 2020.