Sumário: 1. A instalação das redes e o Decreto n. 7.154/2010. 2. Instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana: critérios comuns a todas as categorias de unidades de conservação em que é possível a sua instalação. 3. Instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana: critérios específicos para unidades de proteção integral habitadas por populações tradicionais. 4. A necessidade de o poder público fundamentar a necessidade de instalação da rede. 5. Uma visão integrativa do papel da Administração quanto às unidades de conservação e aos serviços essenciais: a concretização do desenvolvimento sustentável. 6. Conclusão. Referências.
1. A instalação das redes e o Decreto n. 7.154/2010.
A publicação do Decreto n. 7.154, de 9 de abril de 2010, que estabelece “procedimentos a serem observados para autorizar e realizar estudos de aproveitamentos de potenciais de energia hidráulica e sistemas de transmissão e distribuição de energia elétrica no interior de unidades de conservação bem como para autorizar a instalação de sistemas de transmissão e distribuição de energia elétrica em unidades de conservação de uso sustentável”, poderia fazer supor que estaria parcialmente esgotada a discussão acerca da interpretação do art. 46 da Lei n. 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação), que dispõe:
Art. 46. A instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana em geral, em unidades de conservação onde estes equipamentos são admitidos depende de prévia aprovação do órgão responsável por sua administração, sem prejuízo da necessidade de elaboração de estudos de impacto ambiental e outras exigências legais.
Nesse sentido, vejam-se os dispositivos do Decreto n. 7.154/2010 que cuidam da autorização para instalação de redes de distribuição ou transmissão de energia elétricaem unidades de conservação:
Art. 8º O concessionário, permissionário ou autorizado responsável pela distribuição ou transmissão de energia elétrica poderá requerer autorização para instalação desses empreendimentos nas unidades de conservação federais de uso sustentável, por meio de processo administrativo próprio requerido pelo interessado junto ao Instituto Chico Mendes.
Art. 9º O requerimento de autorização para a instalação dos empreendimentos de que trata o art. 8º deverá abranger as alternativas técnicas e locacionais que provoquem a menor interferência nos atributos ambientais da unidade.
Art. 10. A autorização de que trata o art. 8º poderá ser expedida desde que atendidos os seguintes requisitos mínimos:
I - os empreendimentos a serem instalados não poderão descaracterizar o conjunto dos atributos ambientais que determinaram a criação da unidade de conservação de uso sustentável;
II - os empreendimentos a serem instalados não poderão afetar as atividades previstas nos objetivos estabelecidos em lei para o tipo de unidade de uso sustentável onde se pretende instalá-los; e
III - a oitiva do Conselho da unidade, cabendo a decisão sobre a concessão da autorização ao Instituto Chico Mandes, mediante parecer técnico fundamentado.
Art. 11. A autorização a que se refere o art. 8º será emitida pelo Instituto Chico Mendes identificando as medidas mitigadoras, de controle e monitoramento.
Parágrafo único. A emissão de autorização para o licenciamento ambiental pelo Instituto Chico Mendes dispensa a obtenção da autorização a que se refere o art. 8º, ressalvada a aplicação do disposto no art. 12.
Entretanto, as normas previstas no decreto, para além dos significativos avanços, trouxeram outros elementos para a discussão, que deve ser realizada à luz do Sistema Nacional de Unidades de Conservação e do princípio do desenvolvimento sustentado, consagrado no paradigma constitucional adotado pela Constituição Federal. Além disso, continuam carecendo de regulamentação a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto e infra-estrutura urbana em unidades de conservação.
As regras previstas no Decreto n. 7.154/2010, a despeito de se aplicarem apenas à instalação de redes de distribuição ou transmissão de energia elétrica, servem de parâmetro para a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto e infra-estrutura urbana em geral, bem como para energia não-elétrica. O referido decreto tem o mérito de enfrentar questão pendente de regulamentação desde a edição da Lei n. 9.985/2000, especialmente por estabelecer o procedimento para obtenção da autorização para se instalar a rede elétrica, com previsão dos elementos mínimos necessários para o pedido de autorização e de requisitos mínimos para o seu deferimento, a cargo do Instituto Chico Mendes.
O procedimento prescrito no decreto citado, portanto, reduz a margem de discricionariedade da Administração, o que se coaduna com a necessidade de transparência e de segurança jurídica, elementos essenciais ao Estado Democrático de Direito.
Mas o Decreto n. 7.154/2010 também apresenta equívocos. Em especial, registra-se o reducionismo simplista consubstanciado na resposta do decreto à dúvida posta pela leitura direta do art. 46 da Lei n. 9.985/2000: “A instalação de redes (...)em unidades de conservação onde estes equipamentos são admitidos depende de prévia aprovação do órgão responsável por sua administração”. Ou seja, a lei não disse em quais grupos ou categorias de unidades de conservação a instalação de tais equipamentos é possível, e deixou margem para que o decreto efetuasse essa distinção. Todavia, o Decreto n. 7.154/2010 foi lacônico e estabeleceu, no seu art. 8º, que o “concessionário, permissionário ou autorizado responsável pela distribuição ou transmissão de energia elétrica poderá requerer autorização para instalação desses empreendimentos nas unidades de conservação federais de uso sustentável”.
Todavia, apesar de o art. 14 da Lei n. 9.985/2000 incluir as RPPNs no grupo de unidades de uso sustentável, nelas não é permitido o uso direto e, portanto, não é permitido o uso sustentável dos seus recursos naturais, razão pela qual as RPPNs, para fins de restrições às condutas humanas, devem ser tratadas juntamente com o grupo de unidades de proteção integral. Por isso, a simples menção do Decreto n. 7.154/2010 às “unidades de conservação federais de uso sustentável” é equivocada, porque inclui de forma indevida as RPPNs.
Esse mesmo reducionismo também é objeto de críticas sob outra perspectiva. Ora, a própria Lei n. 9.985/2000 permite a presença de populações tradicionais, de forma transitória, mesmo nas unidades de proteção integral de domínio público. Veja-se o que diz seu art. 42:
Art. 42. As populações tradicionais residentes em unidades de conservação nas quais sua permanência não seja permitida serão indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder Público, em local e condições acordados entre as partes.
§ 2o Até que seja possível efetuar o reassentamento de que trata este artigo, serão estabelecidas normas e ações específicas destinadas a compatibilizar a presença das populações tradicionais residentes com os objetivos da unidade, sem prejuízo dos modos de vida, das fontes de subsistência e dos locais de moradia destas populações, assegurando-se a sua participação na elaboração das referidas normas e ações.
Assim, entende-se que não é possível restringir a instalação de tais equipamentos mesmo em unidades de proteção integral, quando ainda existirem populações tradicionais ainda não realocadas, pois a Lei n. 9.985/2000, no art. 28, parágrafo único, garante a elas “as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais”. Por isso, para a definição de quando, onde e como será possível a instalação de redes de água, esgoto, energia e infra-estrutura, o Decreto n. 7.154/2010 será utilizado apenas como mais um parâmetro de definição de critérios.
2. Instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana: critérios comuns a todas as categorias de unidades de conservação em que é possível a sua instalação.
De início, é preciso definir em quais grupos ou categorias de unidades de conservação a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana é possível. Para enfrentar essa questão, mister é aferir a compatibilidade da referida instalação com o regime jurídico de cada um dos grupos e categorias de unidade. Isso porque o art. 225, § 1º, inciso III, in fine, da Constituição Federal e o art. 28 da Lei n. 9.985/2000 limitam a intervenção nas unidades de conservação às atividades e empreendimentos que não estejam em desacordo com as suas finalidades:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;"
Art. 28. São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos.
Portanto, nas unidades de proteção integral, nas quais é vedado por lei o uso direto dos recursos naturais[1], a instalação de tais equipamentos não é de ser admitida, à exceção da hipótese já indicada no item 1 (populações tradicionais ainda não realocadas). O mesmo se aplica às RPPNs, posto que nelas também é vedado o uso direto dos recursos naturais[2].
Nas unidades de uso sustentável, à exceção das RPPNs, é de se permitir a instalação das redes citadas, sobretudo porque, além de se permitir o uso direto dos recursos naturais nesse grupo de unidades[3], todas elas admitem de alguma forma a permanência humana no seu interior, do que decorre a necessidade de existência das redes de água, esgoto, energia etc.
Assim, superada a questão referente a quais categorias de unidades permitem a instalação das referidas redes, parte-se para a definição de critérios para a instalação que são comuns a todas elas. Como destacado no item 1, os parâmetros indicado no Decreto n. 7.154/2010, com as críticas já apresentadas, devem ser tomados por balizas iniciais.
Destarte, para a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana, o interessado deverá indicar no seu requerimento as alternativas técnicas e locacionais que provoquem a menor interferência nos atributos ambientais da unidade. Esse é um requisito essencial, que denota a essência da idéia de desenvolvimento ambientalmente sustentado, pois, a despeito de se permitir a instalação dos referidos equipamentos na unidade de conservação, essa instalação deverá se dar no local e da forma menos gravosa possível para a preservação dos atributos da unidade.
Nessa linha de compatibilizar a finalidade legal da categoria de unidade de conservação com a instalação das redes citadas, devem ser utilizados os critérios definidos pelo Decreto n. 7.154/2010, como requisitos mínimos para a sua instalação. Assim, para que seja possível autorizar a instalação, “os empreendimentos a serem instalados não poderão descaracterizar o conjunto dos atributos ambientais que determinaram a criação da unidade de conservação”[4]. Os empreendimentos a serem instalados também “não poderão afetar as atividades previstas nos objetivos estabelecidos em lei para o tipo de unidade onde se pretende instalá-los”[5].
Em atenção aos princípios de publicidade e participação popular nas decisões da Administração, essenciais ao Estado Democrático de Direito, no procedimento de emissão da autorização devem ser ouvidos os conselhos consultivos e deliberativos das unidades, que são os órgãos representativos da sociedade vinculados à gestão das unidades de conservação. No caso dos conselhos deliberativos, existentes apenas nas Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável[6], essa manifestação vincula a decisão da administração da unidade de conservação, pois a Lei n. 9.985/2000 atribuiu aos referidos conselhos a própria gestão da unidade[7].
3. Instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana: critérios específicos para unidades de proteção integral habitadas por populações tradicionais.
Como já apontado no item 1, deve ser autorizada a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana nas unidades de proteção integral habitadas por populações tradicionais. Aplicam-se aqui todos os critérios comunsàs categorias de unidades de conservação em que é possível a sua instalação. Todavia, nesta hipótese, por se tratar de caso excepcional (posto que, de regra, é proibida tal instalação em unidades de proteção integral), a referida autorização deve guardar elementos específicos.
Nas demais categorias de unidades, não é necessário para a concessão da autorização que as referidas redes sejam instaladas para atender demanda da unidade de conservação ou mesmo às populações residentes nessas unidades. No caso de unidade de proteção integral habitada por população tradicional, justamente por se tratar de grupo em que é vedada, de regra, tal empreendimento, a lógica se inverte um pouco. Em tais casos, a instalação só é de ser permitida se guardar relação de utilidade para com as populações tradicionais ali residentes, no sentido de garantir a elas não apenas o mínimo existencial[8], mas para permitir-lhes o completo desenvolvimento social, tudo decorrente do princípio constitucional da dignidade da pessoa humana.
Assim, mesmo que se trate de unidade de proteção integral habitada por populações tradicionais, não será admissível a instalação das referidas redes se elas não tiverem por objetivo prover justamente as demandas dessas populações tradicionais.
4. A necessidade de o poder público fundamentar a necessidade de instalação da rede.
Outro requisito essencial à autorização para a instalação das redes água, energia, esgoto e infra-estrutura em unidades de conservação é a necessidade de motivação do ato autorizativo, que se consubstancia na obrigatoriedade de o poder público fundamentar a necessidade de instalação da rede. Trata-se de mais um corolário do paradigma do Estado Democrático de Direito, que se articula com os princípios constitucionais da legalidade e da publicidade[9], posto que não basta apenas fundamentar a necessidade de instalação, ela deve tomar por base a lei, bem como a ela deve ser dada publicidade, para que a sociedade possa exercer o controle do referido ato, como umas das formas de participação do cidadão na Administração Pública[10].
A necessidade de fundamentação, que a Constituição Federal expressamente determina nos casos de decisões judiciais e de decisões administrativas dos tribunais[11], é de se aplicar também à autorização para instalação das redes citadas, para que os cidadãos possam lançar mão das normas de garantia, que são “aquelas colocadas à disposição do cidadão para fazer valer seus direitos fundamentais”[12].
5. Uma visão integrativa do papel da Administração quanto às unidades de conservação e aos serviços essenciais: a concretização do desenvolvimento sustentável.
A instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura em unidades de conservação é medida não apenas para garantir serviços essenciais (como no caso excepcional de sua concessão nas unidades de proteção integral habitadas por populações tradicionais), mas especial e diretamente se relaciona com a necessária visão integrativa do papel da Administração pública, como orientadora do desenvolvimento sustentável, ao realizar a conciliação possível entre as atividades econômicas e a preservação ambiental. Isso se verifica através da concessão de autorização para instalação de tais redes dentro dos parâmetros indicados no presente estudo, posto que o desenvolvimento sustentável, na verdade,refere-se num mesmo momento ao direito do ser humano de satisfazer suas necessidades, desenvolver-se e realizar as suas potencialidades, quer individual, quer socialmente, e ao dever de assegurar a proteção ambiental para que as gerações posteriores tenham condições ecológicas e econômicas favoráveis. Surge, então, evidente a reciprocidade entre direito de desenvolver-se e o dever de conservar o meio ambiente.[13]
Ressalte-se, nesse sentido, que o desenvolvimento sustentável não é o resultado ou produto do conflito entre o desenvolvimento econômico e a proteção ao meio ambiente, posto que a colisão entre tais princípios é apenas aparente, pois “Cada um desses princípios faz parte de nosso ordenamento e constitui uma comunidade comprometida com a consolidação de cada um deles, não como antagônicos, mas como complementares”[14]. E para atingir esse objetivo, é imprescindível o “agir integrativo da Administração”[15], através do qual se estabelece um regime colaborativo entre os agentes públicos e os cidadãos, para maximizar a proteção do meio ambiente. Isso porque, segundo Canotilho,Se, atrás, colocámos o acento tónico nos deveres ecológicos dos cidadãos, agora, concretamente, impõe-se a abertura à comparticipação dos cidadãos nos procedimentos ambientais mais relevantes.[16]
6. Conclusão.
Assim,para a interpretação da autorização prevista no art. 46 da Lei n. 9.985/2000, é preciso definir os parâmetros mínimos essenciais à sua concessão nas unidades de conservação, que, em resumo, deverão observar os seguintes critérios indicativos:
· É vedada, em regra, a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana em unidades de proteção integral, que não permitem o uso direto dos recursos naturais;
· Deve ser concedida autorização para instalação de tais redes mesmo em unidades de proteção integral, quando estas ainda estiverem habitadas por populações tradicionais;
· Deve ser concedida, em regra, a referida autorização nas unidades de uso sustentável, que permitem o uso direto dos seus recursos naturais;
· É vedada a instalação das redes citadas nas Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs), porque nestas, apesar de expressamente arroladas pela lei no grupo de unidades de uso sustentável, não se admite o uso direto dos recursos naturais;
· Em todas as hipóteses, os empreendimentos a serem instalados não poderão descaracterizar o conjunto dos atributos ambientais que determinaram a criação da unidade de conservação;
· O poder público deve fundamentar a necessidade de instalação das redes;
· É necessário abrir à participação dos cidadãos o procedimento de autorização.
Referências.
ACETI JÚNIOR, Luiz Carlos; BORSARI, Juliana Marques. Introdução e princípios de direito ambiental. Repertório de jurisprudência IOB – N.º 3/2006 – Volume III, p. 104/111.
BARCELLOS, Ana Paula de. A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais – O princípio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Estado de Direito. Lisboa: Fundação Mário Soares, 1999.
REPOLÊS, Maria Fernanda Salcedo. O princípio da “prevalência do interesse público em face do interesse privado” em matéria ambiental: o desafio hermenêutico. R. Proc.-Geral Mun. Belo Horizonte – RPGMBH, ano 1, n. 2, p. 163-175, jul./dez. 2008.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Tutela constitucional do meio ambiente. São Paulo: Saraiva, 2008.
Notas
[1] Art. 7º, § 1º, da Lei n. 9.985/2000. A referida lei traz definição para uso direto: “aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não, dos recursos naturais” (art. 2º, inciso X).
[2] Ver item 1.
[3] Art. 7º, § 2º, da Lei n. 9.985/2000.
[4] Art. 10, inciso I, do Decreto n. 7.154/2010.
[5] Art. 10, inciso II, do Decreto n. 7.154/2010.
[6] Art. 18, § 2º, e art. 20, § 4º, da Lei n. 9.985/2000.
[7] Art. 18, § 2º, e art. 20, § 4º, da Lei n. 9.985/2000.
[8]“Esse núcleo, no tocante aos elementos materiais da dignidade, é composto de um mínimo existencial, que consiste em um conjunto de prestações materiais mínimas sem as quais se poderá afirmar que o indivíduo se encontra em situação de indignidade” (BARCELLOS, Ana Paula de. A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais – O princípio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 304).
[9] Art. 37, caput, da Constituição Federal.
[10] Como prescreve o art. 37, § 3º, da Constituição.
[11] Art. 93, incisos IX e X.
[12] SIRVINSKAS, Luís Paulo. Tutela constitucional do meio ambiente. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 138.
[13] ACETI JÚNIOR, Luiz Carlos; BORSARI, Juliana Marques. Introdução e princípios de direito ambiental. Repertório de jurisprudência IOB – N.º 3/2006 – Volume III, p. 106.
[14] REPOLÊS, op. cit., p. 172.
[15] Para utilizar a expressão de Canotilho (Estado constitucional ecológico..., p. 109).
[16] Estado constitucional ecológico..., p. 109.