Resumo: Não obstante o ICMBIO seja a autarquia encarregada da gestão das unidades de conservação federais, sua competência vai além de seus limites territoriais, atingindo quaisquer atividades ou empreendimentos que impactem de forma significativa ou direta esses espaços protegidos, independentemente da localização da infração.
Palavras-chave: Instituto Chico Mendes. Poder de polícia. Unidades de conservação. Território. Impacto direto ou significativo. Paralelismo com o licenciamento.
Uma das competências do Instituto Chico Mendes da Conservação da Biodiversidade é o exercício do poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União, conforme art. 1º, IV da Lei nº 11.516/2007, que criou a autarquia. O que causa ainda certa tergiversação a respeito do exercício dessa competência é a atribuição conferida ao ICMBIO pelo art. 1º, I da mesma Lei de execução da política nacional referente às unidades de conservação, que pode levar à conclusão que o exercício do poder de polícia do Instituto estaria circunscrito aos limites territoriais das unidades de conservação federal.
O tema ganha mais relevo e importância em âmbito federal porque nele foi criada uma entidade autárquica para gerir as unidades de conservação, atraindo para si a competência autorizativa do licenciamento prevista no art. 36 da Lei nº 9.985/2000. Nos Estados e Municípios, de uma forma geral, o órgão licenciador coincide com o gestor das unidades de conservação, o que não desperta as mesmas indagações, de caráter jurídico, sobre até onde se estenderia a sua competência fiscalizatória, a exemplo do que ocorria com o IBAMA até a criação do ICMBIO.
A competência para fiscalizar – bem como de seus consectários, a exemplo das análises, vistorias e exames – toma por referencial a competência para licenciar, nos do art. 17 da Lei Complementar nº 140/2011, in verbis:
“Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada”.
Assim, a solução da questão – até onde o ICMBIO pode fiscalizar – repousa na identificação das hipóteses de competência licenciatória da União, quando se tratar de empreendimentos poluidores que atinjam unidades de conservação federais. Sobre o tema, os arts. 7º, XIV, d e 8º, XVI, a da LC nº 140/2011 revelam que a competência para licenciar e fiscalizar é conferida ao ente que instituiu a unidade de conservação em um perfeito paralelismo, que só é quebrado nas hipótese de Área de Preservação Ambiental. Se a criação do espaço protegido acarreta a obrigação de garantir a higidez ambiental da área, nada mais natural do que atribuir ao ente federativo a competência administrativa necessária ao atingimento da finalidade de proteção.
Ao Instituto Chico Mendes da Conservação da Biodiversidade compete autorizar o licenciamento, quando um empreendimento causar significativo impacto sobre unidade de conservação ou sobre sua zona de amortecimento, conforme dispõe o art. 36 §3º da Lei nº 9.985/2000, bem como o exercício do poder de polícia para proteção das unidades de conservação criadas pela União, conforme art. 6°, III, da Lei n. 9.985/2000 c/c art. 1º,I e IV da Lei nº 11.516/2007.
Quer em matéria de licenciamento, quer em matéria de fiscalização, não há limitação territorial da competência da autarquia, que pode se estender pela sua zona de amortecimento ou mesmo para além dela, quando houver impacto danoso à unidade. A lei, no particular, não limitou territorialmente a competência do ICMBIO.
Com efeito, o art. 1º da Resolução CONAMA 428/2010 dispõe que “o licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação.”
Destarte, independente da sua localização do empreendimento, sempre que houver significativo impacto ambiental apurado em EIA/RIMA que afete unidade de conservação federal, a autorização para o licenciamento será requerida do Instituto Chico Mendes, sem a qual o licenciamento sequer terá início.
De outro lado, o art. 5º da Resolução CONAMA 428/2010 prescreve que “nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA/RIMA o órgão ambiental licenciador deverá dar ciência ao órgão responsável pela administração da UC, quando o empreendimento: I – puder causar impacto direto em UC; II – estiver localizado na sua ZA; III – estiver localizado no limite de até 2 mil metros da UC, cuja ZA não tenha sido estabelecida no prazo de até 5 anos a partir da data da publicação desta Resolução.”
Assim, estando o empreendimento sujeito ao licenciamento ambiental, mas não havendo significativo impacto, o ICMBIO será chamado a ter ciência do licenciamento, quando poderá sugerir condicionantes ao órgão licenciador, sempre que o empreendimento se localizar na zona de amortecimento da unidade ou num raio de 2 mil metros, quando esta última não estiver oficialmente instituída, ou, em qualquer localização, desde que o empreendimento possa causar impacto direto em unidade de conservação.
De outro lado, se o empreendimento ocorrer no interior da unidade de conservação, mesmo sendo hipótese de dispensa de licenciamento, competirá ao ICMBio emitir autorização direta para sua realização, nos termos da Instrução Normativa nº 04/2009, que estipula a necessidade de “autorização de atividades condicionadas ao controle do poder público e não sujeitas ao licenciamento ambiental previsto na Resolução CONAMA nº 237/97 e de atividades cuja autorização seja exigida por normas específicas”, afinal se foi criada uma autarquia para gerir a política nacional das unidades de conservação, não faz sentido excluir da sua governança as ações que ocorram em seu interior com base em manifestação de outro órgão. Trata-se, portanto, de um contrassenso.
Portanto, o poder de polícia ambiental do Instituto Chico Mendes é exercido no interior das unidades de conservação federais, mas a ele não está adstrito. Seu poder fiscalizatório se norteia pelo critério territorial e finalístico, alcançando também atividades a quilômetros de distância daqueles espaços territoriais especialmente protegidos pela União desde que lhe causem impacto direto ou significativo.