Resumo: O presente artigo visa tecer breves considerações acerca do protesto da Certidão de Dívida Ativa. A questão é de relevância prática, haja vista a atualidade do tema, isso em vista da postura da Fazenda Pública em adotar tal expediente. É de se salientar que o texto busca uma visão imparcial, colacionando argumentos defendidos pelo Poder Público, buscando legitimar o ato, bem como argumentos que refutam a possibilidade da prática do ato, sob o aspecto doutrinário e a posição atual dos tribunais pátrios.
Palavras-chave: protesto, Certidão de Dívida Ativa, possibilidade, impossibilidade.
Sumário: 1 – Introdução. 2 – A Certidão de Dívida Ativa como Título Executivo Extrajudicial. 3 – Breves Considerações sobre o Protesto Extrajudiciais. 4 – O alcance do Protesto Extrajudicial às Certidões de Dívida Ativa – análise doutrinária e a interpretação dos Tribunais sobre a matéria. 5 – Conclusão. Referências.
1 – Introdução
Discute-se hodiernamente a possibilidade de a Fazenda Pública, antes de proceder ao ajuizamento da Ação de Execução Fiscal, protestar extrajudicialmente a Certidão de Dívida Ativa, proveniente de créditos tributários ou não tributários. A questão tem sido objeto de inúmeras discussões doutrinárias, além de implicações de ordem prática que diariamente são levadas ao Poder Judiciário para apreciação da legitimidade ou não do ato do protesto. O presente artigo analisará, pois, de forma analítica, sobre a legalidade ou não do protesto levado a efeito pela Fazenda Pública, tecendo considerações sobre o tema.
2 – A Certidão de Dívida Ativa como Título Executivo Extrajudicial
Inicialmente, a fim de situar o tema e discorrer sobre sua problemática, algumas breves considerações se fazem necessárias.
Como sabido, a Certidão de Dívida Ativa é título executivo extrajudicial, prevista no rol do artigo 585, especialmente no inciso VII, do Código de Processo Civil. A conceituação do que seria título executivo extrajudicial, conforme aponta a doutrina[1], é tormentosa e não há consenso entre os autores sobre a natureza e conceito do que seria título executivo. De uma forma bastante simplista, pode se dizer que o título executivo extrajudicial caracteriza-se como o documento, público ou particular, que materializa obrigação, dotado de eficácia executiva para a atuação prática do direito nele consubstanciado, não decorrente de uma decisão judicial.[2]
Nesse ponto, vale tecer breves considerações sobre os principais aspectos que tornam a Certidão de Dívida Ativa um título peculiar. Sua disciplina vem positivada tanto no Código Tributário Nacional quanto na Lei de Execução Fiscal (L.6.830/80), sendo certo que ambos os diplomas legais traçam pontos comuns. Com efeito, a fim de que tal título venha a adquirir a presunção de certeza e liquidez para a sua exigibilidade, mister que alguns requisitos materiais e formais sejam observados. Tais requisitos encontram-se, no Código Tributário Nacional, no artigo 202 e na Lei de Execução Fiscal, no artigo 2º, §5º.
É de se notar que a extração da certidão a fim de materializar o crédito fazendário constitui-se em ato administrativo vinculado, após a apuração da certeza e da liquidez do crédito. É, pois, um documento dotado de eficácia executiva, que materializa obrigação de contribuinte inadimplente perante a Fazenda Pública, após a sua verificação e expedição pela autoridade administrativa; daí sua inclusão no Código de Processo Civil como Título Executivo Extrajudicial.
3 – Breves considerações sobre o Protesto Extrajudicial
Antes de se adentrar no mérito da controvérsia que cerca o protesto da Certidão de Dívida Ativa, mister se faz uma investigação acerca do que vem a ser o Protesto Extrajudicial.
A atual lei que dispõe sobre os protestos de títulos extrajudiciais é a Lei Federal 9.492/97. Tal norma, em seu artigo 1º, define o protesto como o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.
A doutrina dispõe que o “protesto constitui-se tão somente como meio de prova que o devedor deixou de pagar no vencimento obrigação líquida e certa”. [3] Partindo-se da análise desse conceito e da interpretação da definição legal, o protesto é ato pelo qual o credor, munido de documento que consubstancia direito seu, v.g. pecuniário, visa comprovar a mora solvendi e provar a sua inadimplência, com vistas ao resguardo do crédito materializado no título. Trata-se de ato que deve observar as formalidades prescritas em lei, a fim de que produza os seus efeitos, revestindo-se, pois, de solenidades que são da substância do ato, praticado perante Oficial competente. É instituto típico do Direito Cambiário, argumento utilizado quando à ilegalidade quando protestada a Certidão de Dívida Ativa, pois, enquanto esta é título executivo extrajudicial, não é título de crédito[4] essencialmente falando, porquanto provém de uma única manifestação de vontade, ainda que de caráter vinculado, qual seja, a da Fazenda Pública.
4 – O alcance do Protesto Extrajudicial às Certidões de Dívida Ativa – análise doutrinária e a interpretação dos Tribunais sobre a matéria
Como já explanado acima, a Certidão de Dívida Ativa é um título executivo extrajudicial, que consubstancia uma dívida oriunda de um crédito tributário já formalizado pelo ato administrativo do lançamento (art. 142 do CTN), e previsto em lei, corroborando a premissa de que não podem existir títulos executivos senão os previstos em lei. A problemática que surge seria a interpretação da expressão “outros documentos de dívida” contida no primeiro dispositivo da lei que regulamenta o Protesto Extrajudicial, acima colacionado, ou seja, estaria a referida certidão incluída na dicção da lei? Sobre o alcance dessa expressão, assim se posiciona a doutrina, favorável a uma interpretação extensiva do dispositivo, incluindo, pois, a Certidão de Dívida Ativa[5]:
“A doutrina tem se debruçado sobre o exato sentido da expressão ‘outros documentos de dívida’, considerando que o estatuto legal sobre protesto não a aclara. Entendemos que o sentido de tal expressão deve ser perquirido no mundo complexo e inesgotável das obrigações e, por isso, o legislador agiu cedo em não defini-la. Entretanto, se o protesto visa a provar a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos não correspondem a títulos cambiários, parece-nos induvidoso que qualquer documento que traduza assunção de obrigação líquida, a prazo certo, exigível, vencida e não cumprida, pode ser objeto de protesto, inclusive contratos. Por outro lado, a título ilustrativo, são documentos de dívidas protestáveis as Certidões da Dívida Ativa da Fazenda Pública, que correspondem a títulos executivos extrajudiciais (CPC, art. 585, VI), embora não se subsumam como títulos cambiários”.
A discussão acerca da possibilidade ou não do protesto de tal título cinge-se à existência da Lei de Execução Fiscal (L.6.830/80), que disciplina a cobrança da dívida ativa das fazendas públicas. Aí surge a problemática da legalidade ou não de o Poder Público proceder ao protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa, porquanto, existindo regra especial para a cobrança e satisfação dos créditos fazendários, não se faria necessária ou não seria legítima a adoção da postura do protesto extrajudicial pelo Poder Público, pois tal norma, por si só já se configura como privilégio, além de que o protesto seria procedimento mais gravoso que o processo judicial. Esses são argumentos despendidos pela posição que considera o protesto da Certidão de Dívida Ativa ilegal ou ilegítimo, ou até mesmo desnecessário. Nesse sentido, conclui Cleide Previtalli Cais:
“... somente se pode concluir que o protesto da certidão de dívida ativa constitui um flagrante abuso da Fazenda Pública em relação ao contribuinte, eis que nada lhe impede de requerer a execução fiscal do título em causa, com as prerrogativas e privilégios conferidos pela Lei 6.830/80”.[6]
É certo que a satisfação de qualquer obrigação não cumprida deve ser executada de forma menos gravosa para o devedor, mas com real efetividade para o credor, que não pode ficar a mercê dos devedores. Por isso, impera atualmente o princípio de menor gravosidade para o devedor, insculpido na norma do artigo 620 do Código de Processo Civil; todavia, também é certo que o Processo de Execução deve atender aos interesses do credor, visto que sua existência justifica-se pela atuação prática do seu direito, preexistente ao ajuizamento da demanda.
O processo de execução visa à satisfação de um crédito, de modo que se proceda à expropriação de tantos bens quantos forem necessários para a satisfação do credor, ao passo que o protesto sequer é meio de cobrança. É, como já explicitado, meio de demonstração do inadimplemento de uma obrigação certa, líquida e exigível, têm por escopo o fator psicológico, que visa evitar a ambas as partes custos excessivos, decorrente de processo judicial.
Desta feita, conforme vozes defensoras da legitimidade do protesto da Certidão de Dívida Ativa, consoante interpretação extensiva da lei regulamentadora do referido procedimento, não haveria de se olvidar que um procedimento extrajudicial (tal qual o protesto é) seja mais gravoso que um processo judicial.
É o argumento da Fazenda Pública quando se vê diante de demanda judicial questionando sua postura. Sintetiza-se tal argumento nas seguintes premissas: a autorização para o protesto atende não somente ao interesse da Fazenda Pública, mas também ao interesse coletivo, considerando que é instrumento apto a inibir a inadimplência do devedor; contribui para a redução do número de execuções fiscais ajuizadas, com vistas à melhoria da prestação jurisdicional e à preservação da garantia constitucional do acesso à justiça; a conveniência de se proceder ao protesto é faculdade do credor, sendo meio de satisfação de seu crédito ante a inadimplência do devedor; sendo credor a Fazenda Pública, o interesse público sobre a arrecadação de tributos é de suma importância, sendo princípio basilar de orientação da Administração Pública.
Insta salientar alguns pontos que podem ser aproveitáveis a ambas as partes: o protesto possibilita ao devedor a quitação ou parcelamento da dívida. As custas são certamente inferiores às judiciais, bem como não há constrição de bens tal como ocorre nas execuções fiscais.
Em vista das inúmeras demandas envolvendo o tema, que diariamente são ajuizadas, Conselho Nacional de Justiça (CNJ), através de decisão exarada no Pedido de Providências 200910000045376 [7], decidiu pela possibilidade de a Certidão de Dívida Ativa ser levada a protesto, desde que observadas as formalidades pertinentes da legislação que o institua no âmbito da Fazenda Pública, haja vista que não há vedação expressa para que aquela assim proceda, até mesmo pelo Princípio da Legalidade que permeia e direciona a Administração Pública.
Os Tribunais de Justiça têm entendimento no sentido da possibilidade do protesto de Certidão de Dívida Ativa, desde que existente norma autorizadora emanada pelo Poder Público, no exercício da competência legiferante de cada ente (União, Estados, Município e Distrito Federal), além de regulamentação pelas respectivas Corregedorias de Justiça[8]. A interpretação que se dá é pela extensividade da expressão “outros documentos de dívida” contida na parte final do artigo 1º da lei que regulamenta o Protesto Extrajudicial, sistematicamente com o disposto no artigo 585 do Código de Processo Civil, que dispõe sobre os Títulos Executivos Extrajudiciais.
O Superior Tribunal de Justiça, doutra banda, vela pela desnecessidade do protesto da Certidão de Dívida Ativa. Apoiam-se os julgados[9] na presunção legal de certeza e liquidez que embasam referido título, presunção essa que só pode ser ilidida por meio inequívoco, além de que, se extraída Certidão de Dívida Ativa pela autoridade administrativa, a inscrição do crédito em dívida ativa torna se pública, ensejando assim a possibilidade de ajuizamento de Execução Fiscal, ao passo que o Protesto Extrajudicial tão somente torna pública a inadimplência, não havendo, pois, interesse para que seja o título levado a protesto.
Poder-se-ia argumentar que a Corte Superior, enquanto decide pela desnecessidade do protesto, não traria a sua impossibilidade; tratar-se-ia, pois, de questão de interpretação semântica. O que é desnecessário não significa que é dispensável; assim, diferente seria se a Corte Superior se posicionasse no sentido da impossibilidade, pois de tal forma se inviabilizaria o ato de protesto. Todavia, a questão que fundamenta as decisões daquele sodalício é a falta de interesse da Fazenda Pública proceder ao protesto, pois não é meio necessário a conferir a certeza e liquidez do título, a fim de que seja exigido, e não a gramática utilizada para exteriorizar as decisões.
5 – Conclusão
Verifica-se que a Certidão de Dívida Ativa é um Título Executivo Extrajudicial, porquanto previsto no Código de Processo Civil como tal, e consubstancia a materialização de uma dívida existente, de titularidade da Fazenda Pública, oriunda de crédito tributário ou não-tributário, sendo, pois um documento de dívida.
Após a publicação da lei que atualmente regulamenta o Protesto Extrajudicial, surgiu a controvérsia acerca da possibilidade de que seja levada a protesto a referida certidão, haja vista a norma em comento trazer que aquele ato é possível para documentos de dívida. É assim que o Poder Público vêm editando normas visando autorizar a que se pratique tal ato, isso como meio de evitar os custos de um processo judicial e incentivar os contribuintes inadimplentes a cumprir as suas obrigações.
É certo que a doutrina pátria se divide a respeito, e nesse diapasão, os Tribunais de Justiça pátrios também são divergentes quanto à legitimidade do ato.
O Superior Tribunal de Justiça, no exercício da sua função jurisdicional outorgada pela Constituição Federal de 1988, de unificação da interpretação da legislação federal, se inclina pela desnecessidade do protesto da Certidão de Dívida Ativa, pois esta já goza de presunção legal de certeza e liquidez, e a Fazenda Pública já tem meio especial para a satisfação dos seus créditos inscritos em dívida ativa, a Lei de Execução Fiscal (L. 6.830/80), que se constitui em verdadeiro privilégio. Vê-se, pois, que a questão é tormentosa, e está longe de uma orientação pacífica e unânime, pois existentes argumentos de peso para ambas as posições, sendo que a prática demonstra que a controvérsia é contemporânea e está na atualidade do Poder Judiciário.
Referências Bibliográficas
ASSIS, Araken de. Manual da execução, 11ª Edição, Editora RT: São Paulo, 2007.
BARBOSA MOREIRA, José Carlos. O Novo Processo Civil Brasileiro, 28ª Edição, Forense: Rio de Janeiro, 2010.
CAIS, Cleide Previtalli. O Processo Tributário, 7ª Edição, Editora RT: São Paulo, 2011.
KFOURI JR., Anis. Curso de Direito Tributário, 1ª Edição, Saraiva: São Paulo, 2010.
PAES DE ALMEIDA, Amador. Teoria e Prática dos Títulos de Crédito, 28ª Edição, Saraiva: São Paulo, 2009.
ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. da. Títulos de Crédito, 2ª Edição, Editora Renovar: Rio de Janeiro, 2002.
THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil, v.2, Processo de Execução e Processo Cautelar, Forense: Rio de Janeiro, 2008.
Sítio eletrônico consultado
http://www.institutodeprotestorj.com.br/novo/artigosjuridicos.php, acessado em 12/10/2012.
Notas
[1] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil, v.2, Processo de Execução e Processo Cautelar, Forense: Rio de Janeiro, 2008, p.28.
[2] Quando decorrente de sentença proferida pelo Poder Judiciário ou de sentença arbitral, o título que se forma é judicial, com previsão no artigo 475-N do Código de Processo Civil.
[3] PAES DE ALMEIDA, Amador. Teoria e Prática dos Títulos de Crédito, 28ª Edição, Saraiva: São Paulo, 2009, p.428.
[4] No rol do artigo 585 do Código de Processo Civil, se pode citar como título de crédito, v.g., a nota promissória e a letra de câmbio.
[5] ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. da, artigo: Reflexões sobre o protesto, disponível em http://www.institutodeprotestorj.com.br/novo/arquivos/Reflexoes%20Sobre%20o%20Protesto.pdf, acessado em 12/10/2012.
[6] CAIS, Cleide Previtalli. O Processo Tributário, 7ª Edição, Editora RT: São Paulo, 2011, p.628.
[7] Ementa: “Pedido de Providências. Certidão de dívida ativa. Protesto extrajudicial. Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Legalidade do ato expedido. Inexiste qualquer dispositivo legal ou regra que vede ou desautorize o protesto dos créditos inscritos em dívida ativa em momento prévio à propositura da ação judicial de execução, desde que observados os requisitos previstos na legislação correlata”. (Processo 0004537-54.2009.2.00.0000, Rel. Conselheira Morgana de Almeida Richa, j. 06/04/2010)
[8] A respeito, confira-se, dentre outros: Apelação 0005981-77.2010.8.26.0028, Rel. Des. Reinaldo Miluzzi, j. 21/05/2012, v.u. (TJSP), Apelação 991.02.074405-6, Rel. Des. Eutálio Porto, j. 02/09/2010, v.u. (TJSP); Mandado de Segurança nº 0035565-40.2011.8.19.0000, Rel. Des. Carlos Azeredo de Araújo, j. 10/10/2011, v.u. (TJRJ); Apelação nº 2008.020998-7, Rel. Des. Cláudio Barreto Dutra, j. 22/11/2011, (TJSC), v.u.
Em sentido contrário: Apelação 861.133-2, Rel. Des. Paulo Habith, j. 07/08/2012, v.u. (TJPR); Reexame Necessário 70012999215, Rel. Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro, j. 04/10/2005, Decisão Monocrática, (TJRS).
[9] Exemplificando: AgRg no Ag 1316190/PR, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 17/05/2011, v.u.; REsp 1.093.601/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 18/11/2008, v.u.; AgRg no Ag 1.172.684/PR, Rel. Mauro Campbell Marques, j. 05/08/2010, v.u.