3 OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL FRENTE AOS LIMITES ORÇAMENTÁRIOS A QUE ESTA SUBMETIDA.
3.1 A estrutura administrativa em relação às áreas de atuação do Poder Público.
A organização estrutural da Administração Pública do Município decorre da capacidade de auto-administração. Tudo o que diz respeito ao modus operandi do poder público na circunscrição municipal passa por um sistema de execução estruturado administrativamente. Cada município pode planejar, organizar e executar as funções públicas conforme as diretrizes da Lei Orgânica Municipal em perfeita consonância com as premissas constitucionais. Desde que não haja impropriedades, o governo local tem a prerrogativa de promover a sua atuação por meio de um modelo de administração dos serviços públicos e dos serviços de utilidade pública que melhor se amolde à realidade.
O essencial no tocante à Administração do Município é não perder de vista a razão fundamental de sua existência: promover o desenvolvimento, o progresso e o bem-estar da população. Por isso, a presença do poder público se dá num leque bastante expressivo de setores da sociedade. Mesmo nas atividades eminentemente privadas, há a participação dos órgãos públicos, seja com ações autorizativas, fiscalizatórias, arrecadatórias, ou ainda, com medidas secundárias de incentivos e parcerias. Nada do que pertence ao eixo da organização social escapa do vasto limite de abrangência do interesse público.
Dessa maneira, para responder positivamente à demanda oriunda de suas atribuições, a Administração Pública precisa de organicidade em suas atividades típicas ou atípicas, próprias do Poder Executivo ou as exercidas de forma acessória por ser característica fundamental de outro poder. Para tanto, faz-se necessário subdividir-se em áreas específicas de atuação, a fim de tornar viável o cumprimento das suas obrigações, reflexos das competências institucionais inerentes ao seu domínio administrativo. Conforme dispõe o art. 30, V da CF, que atribui ao Município a competência para “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo, que tem caráter essencial”.
Em vista disso, a estrutura administrativa deve espraiar-se nas diferentes áreas que abrangem as necessidades setoriais de cada segmento populacional. Contudo, é preciso buscar melhor entendimento do real alcance do termo “interesse local”. Nesse sentido, são bastante oportunas as explicações de Meirelles (2006, p.109):
Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a autonomia de faz praça a Constituição. Mesmo porque não há interesse municipal que não o seja reflexamente da União e do Estado-membro, como, também, não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios, como partes integrantes da Federação Brasileira. O que define e caracteriza o interesse local, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União.
Essa estrutura organizacional responsável pelos serviços de interesse local é materializada no organograma estabelecido pela municipalidade, tendo a Prefeitura como órgão emanador de todas atividades públicas, sejam elas executadas direta ou indiretamente. No centro da Administração, no topo da hierarquia municipal, está o cargo do Prefeito.
A partir do seu gabinete, são criadas pastas setoriais estruturadas operacionalmente em secretarias, que respondem pelo planejamento, implantação e execução das políticas públicas da Administração, da Educação, da Assistência Social, da Saúde, do Desporto, da Indústria e do Comércio, da Agricultura e do Meio Ambiente, das Finanças Públicas, do Transporte e dos Serviços Urbanos, entre outras. Cada Secretaria, por sua vez, estrutura-se em departamentos e repartições, de maneira a responder eficazmente à prestação dos serviços atinentes ao seu eixo de responsabilidades, limitadas pelas competências municipais enumeradas no art. 30 da Constituição Federal.
Assim, em função dos avanços constitucionais e do conseqüente aperfeiçoamento dos mecanismos de ação da Administração Municipal, tornou-se comum sua estruturação assentar-se sob quatro pilares básicos. Esse modelo é defendido por José Alberto Silva Rappeti (2006), como “um exemplo típico de estrutura administrativa”, representado pelos órgãos: a) de aconselhamento – Assessoria de Gabinete, Assessoria de Imprensa e Assessoria Jurídica; b) de administração geral – estabelecida pelas Secretarias de Administração, de Fazenda ou de Finanças; c) de administração específica – onde atuam as Secretarias de Obras, de Educação e Cultura, de Indústria, Comércio e Turismo, de Saúde, de Esportes, entre outras pastas; d) de desconcentração administrativa – Subprefeituras, nos municípios maiores, com a função de executar atividades outorgadas pelo Chefe do Executivo.
Além disso, Rappeti (2006) destaca ainda a terceirização dos serviços como a possibilidade do poder público transferir a execução de serviços:
É a contratação de empresas, por parte da prefeitura, para realização de serviços que não fazem parte de sua atividade principal, como por exemplo: coleta de lixo, construção de estradas, transporte público, recebimento de impostos e taxas. Mas a idéia de terceirizar vem atingindo as funções essenciais da área de recursos humanos como, seleção, recrutamento, treinamento e administração de salários e benefícios.
Esse registro é importante na medida em que aponta para uma tendência crescente na Administração Pública. Conforme observa o autor, as atividades públicas transferidas a terceiros abrangem cada vez mais setores, incluindo, até mesmo, órgãos responsáveis pelo funcionamento e pela gestão direta de departamentos administrativos.
Dessa maneira, aparelha-se a máquina administrativa que dirige o ente de terceiro grau da federação. Não resta dúvida que, ao estruturá-la, de acordo com as prerrogativas do governo local, consolida-se em termos administrativos o princípio constitucional da Autonomia Municipal. Resta saber se essa consolidação é suficiente para garantir o êxito das ações públicas, no que concerne aos seus objetivos maiores relacionados imediatamente com a promoção humana, social e econômica na circunscrição do Município. Esse aspecto será observado na seqüência deste trabalho ao se verificar a questão orçamentária.
3.2 A problemática social frente à realidade orçamentária.
Todo o exercício administrativo do município deve estar voltado à prestação de serviços e à estruturação da sociedade. Para tanto, é necessário uma fonte arrecadatória que possibilite ao poder público realizar a gestão administrativa de forma a contemplar as demandas sociais. É preciso investigar de onde vêm e qual é a estrutura orçamentária disponível ao ente municipal, para se ter uma visão completa dos recursos e a destinação social para a qual são instituídos.
A Constituição Federal reveste a municipalidade brasileira com a autonomia financeira a partir da prerrogativa de instituir e arrecadar tributos pertinentes à sua competência. Além dos recursos que provêm dos tributos locais, ainda compõem o orçamento do município os repasses dos outros entes federados. Esses repasses fazem parte das transferências legais e voluntárias, as quais a União e os Estados são obrigados a destinar aos cofres públicos do município, a título de cooperação, financiamento, auxílio ou assistência financeira.
Dessa maneira, pode-se visualizar as receitas municipais a partir das determinações constitucionais, elencando-se as fontes de arrecadação. No tocante aos impostos de competência exclusiva dos municípios, constam: o IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano, o ISS – Imposto sobre Serviços e o ITBI – Imposto de Transmissão de Bens Imobiliários “Inter Vivos”.
Em relação às transferências de impostos da União e do Estado que são destinadas aos municípios, de acordo com a orientação do IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal (2006), tem-se a seguinte composição: 22,5% do IR/IPI (Imposto de Renda/Imposto sobre Produtos Industrializados) formam o FPM – Fundo de Participação dos Municípios; 50% do ITR – Imposto Territorial Rural; 100% do Imposto de Renda retido na fonte; 25% do Fundo Estadual sobre Produtos industrializados exportados, formado por 10% do IPI pertencente aos Estados; 50% do IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores.
Além disso, incrementam a receita própria do município as arrecadações decorrentes das Taxas, Contribuições de Melhoria, Receita de Contribuições, Patrimonial, Agropecuária, Industrial, de Serviços e outras Receitas Correntes, mais as oriundas das Operações de crédito.
Com essa rápida enumeração, pode-se visualiza a origem dos recursos orçamentários do município. A soma de cada fonte de arrecadação irá compor o montante destinado a garantir a execução orçamentária, dando condições à máquina pública de atuar nas diversas áreas que estruturam o organismo social. A arrecadação de tributos próprios e a garantia constitucional de recursos provenientes dos outros entes tornam possível a composição de uma estrutura fundamental estável para as finanças municipais. E é justamente a característica orçamentária do município, com arrecadação e execução próprias, a base para a autonomia no seu sentido mais amplo.
É preciso verificar, entretanto, se esse sistema formador das receitas municipais é suficiente para a promoção de todas as demandas sociais e para o desenvolvimento econômico local. Quando se confronta a problemática social que se observa em toda a municipalidade brasileira, vê-se, de imediato, a limitação do poder público em corresponder integralmente com as obrigações a que está vinculado. O reflexo disso tudo se encontra no fracasso da Administração Pública na prestação dos serviços públicos, com qualidade e eficiência.
No Brasil, a atuação do governo municipal geralmente é maculada pela ineficiência, pelo atendimento parcial de suas obrigações ou pela prática viciada de estruturas burocráticas defasadas. Não fosse assim, não haveria enormes déficits educacionais, atendimento precário na saúde, infra-estrutura urbana atrasada onde boa parte da população está a margem dos serviços essenciais de saneamento básico, além de tantos outros indicadores sociais, detectados pelo IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, que mostram problemas comuns a todos os municípios.
A título de ilustração, observe-se a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, disponibilizada pelo mesmo Instituto. Em 2000, de acordo com tabela 46 (Anexo A), verificou-se, em todas as regiões do país, o elevado número de municípios das regiões metropolitanas, sem redes coletoras de esgoto. Embora haja regiões em que o problema aparece em escala menor em função das condições diferenciadas de desenvolvimento, a leitura dos dados demonstra a incapacidade e a limitação dos recursos do governo local, que fica na dependência dos programas federais e estaduais, para efetivar medidas que tragam maior qualidade de vida à população, no quesito fundamental do Saneamento Básico. Trata-se apenas de um indicativo. Porém, seus desdobramentos sociais revelam o quadro de carências com que se depara a municipalidade brasileira.
Ao lado disso, encontra-se a população fragilizada. Os índices de miserabilidade apontam para a incapacidade do poder público viabilizar o acesso universal aos bens de consumo de forma igualitária. Como resultado, verifica-se o fenômeno da exclusão social, com taxas alarmantes de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza, assistidas por programas sociais do município ou dos outros entes da federação.
É claro que essa realidade é bastante complexa, e não pode ser analisada apenas na esfera das competências municipais. Deve-se considerar que aqui, ela foi suscitada apenas para se contrapor ao quadro das finanças municipais, ressaltando-se a grave limitação do poder público municipal, que contabiliza um orçamento mínimo frente às necessidades imediatas da sociedade para desenvolver-se e promover a melhoria de vida da população.
Embora a receita municipal tenha sido ampliada pela Constituição atual, é bastante notório que o sistema de distribuição dos recursos públicos entre os entes federados prejudica o município ao atribuir-lhe limitada capacidade tributária própria, mantendo a dependência direta do Estado e da União. De todos os impostos, apenas três são de competência do município. Isso mostra a concentração orçamentária em torno dos outros entes.
Em conformidade com os dados fornecidos pela Recita Federal (2006), expressos nas tabelas do anexo B, pode-se verificar claramente o total da arrecadação e o percentual destinado da Carga Tributária Bruta a cada ente da federação.
O estudo mostra, de acordo com a tabela – 1 (anexo B), a Carga Tributária referente aos anos de 2004 e 2005, em relação ao PIB. A União arrecadou o montante maior, perfazendo um total de 25,00 e 26,18, respectivamente aos anos citados; os Estados, 9,36 e 9,62; os Municípios, 1,52 e 1,57. O montante total da Carga Tributária foi de 35,88, em 2004 e de 37,37, em 2005.
Outra informação importante, obtida a partir da tabela – 2 e do gráfico – 1 (anexo B), relaciona-se ao aumento da arrecadação. Durante o período de 2001 a 2005, a União teve o acréscimo de 23,47 a 26,18, em percentual referente ao PIB, ou seja, um aumento de quase 3%. Enquanto isso, os Estados tiveram a variação de 9,02 para 9,62, algo em torno de 0,6 %. Por sua vez, os Municípios tiveram a pequena oscilação de 1,53 para 1,57.
Por outro prisma, observando-se a participação de cada ente federado no mesmo período de 2001 a 2005, em consonância com os dados da tabela – 4 (anexo B), tem-se a seguinte situação: a União teve a elevação de 69,00 para 70,04 em percentual de toda arrecadação tributária; os Estados sofreram o decréscimo de 26,51 para 25,75; os Municípios, também, tiveram a redução de 4,49 para 4,20.
No tocante à distribuição da carga tributária, tabela – 5 (anexo B), a concentração tributária torna-se muito mais explícita. A verificação apenas do exercício financeiro de 2005, possibilita a seguinte constatação: dos 70,04, percentual retirado do montante total da carga tributaria do país em relação ao PIB, a União transferiu para os Estados 6,87 e para os Municípios, 5,28, permanecendo com a receita disponível de 57,89; os Estados reuniram a soma de 25,75 mais o repasse da União 6,87, e transferiram aos Municípios os mesmos 6,87, permanecendo com a receita disponível de 25,75; os Municípios tiveram 4,20 de arrecadação própria, receberam da União 5,28 e dos Estados, 6,87, perfazendo a receita disponível de 16,35.
Ainda no mesmo ano, observa-se, a partir da tabela 6 (anexo B), a composição final da carga tributária, onde a União aparece com 100 % de arrecadação própria; os Estados, com 73,33, e os Municípios apenas com 25,71; os Estados tiveram a complementação de 26,67 de transferências da União; os Municípios receberam os repasses na ordem de 32,29 da união, mais 42,00 dos Estados.
Essa rápida abordagem permite visualizar o elevado grau de dependência tributária dos Municípios em relação às demais esferas governamentais. Por isso, questiona-se até que ponto a autonomia municipal pode ser concretizada diante de tamanha distorção.
3.3 A Lei de Responsabilidade Fiscal e o controle dos gastos públicos.
Ao lado das limitações orçamentárias, encontra-se a má gestão dos recursos públicos como fator responsável pelos baixos índices de desenvolvimento sócio-econômico dos municípios. Gastos públicos desordenados, ausência de planejamento, pouco rigor fiscal, desvios orçamentários, são alguns dos elementos que marcaram a Administração Pública ao longo da história do nosso municipalismo.
Diante disso, no ano de dois mil, foi editada uma lei que veio estabelecer parâmetros mais claros e limites bem definidos no planejamento e na execução do orçamento. A Lei Complementar 101/2000, que regulamenta o art. 163 da CF, ficou conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal e tornou-se um marco para a Administração Pública por estabelecer novo modelo de gestão fiscal e introduzir normas orientadoras das finanças públicas.
A lei foi instituída para estabelecer os parâmetros fiscais às três esferas de governo e para todos os poderes constituídos. É verdade que já existiam outras leis disciplinando a matéria, ou parte dela, como é o caso da Lei Complementar nº 82, de 27/03/95, que disciplina os limites das despesas com o funcionalismo. Mesmo assim, não eram suficientes para garantir a transparência dos gastos e o equilíbrio financeiro das contas públicas.
A LRF tem como ponto de partida o planejamento. Por meio dele foram criadas novas funções para a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e para a Lei Orçamentária Anual (LOA), incluindo-se a discussão e a participação popular em audiências públicas com a finalidade de fundamentar a elaboração das matérias orçamentárias. De outra forma, o controle passa a ser o instrumento principal para a gestão equilibrada dos recursos públicos.
A prestação de contas, que antes era anual, passou a ser feita periodicamente com o acompanhamento mensal, bimestral e quadrimestral, na medida em que o órgão gestor deve elaborar os relatórios de gestão fiscal e execução orçamentária, remetendo-os ao Tribunal de Contas regularmente. Se houver sinais de irregularidades ou descontrole, as medidas corretivas devem ser aplicadas de imediato.
Outro ponto da lei que merece destaque, diz respeito à obrigação do governante de praticar todos os atos relacionados à instituição e à arrecadação de tributos de competência do município. Essa medida visa a restringir a renúncia de receita. Principalmente nos municípios menores não havia mecanismos eficazes para efetivar a arrecadação própria. Muitos sequer cobravam sistematicamente o IPTU. O governante que descumprir tal determinação pode ser responsabilizado por crime de renúncia de receita. Além desse crime, a Lei 10.028/2000 enumera os crimes relacionados à LRF. Os que descumprirem suas regras, além de serem penalizados pelos dispositivos da lei específica, poderão ser enquadrados também pelo Código Penal.
Dentre os dispositivos voltados para o controle dos gastos públicos expressos na LRF, conforme relata Renato Jorge Brown Ribeiro (2002), pode-se citar: estabelecimento de limites para os gasto de pessoal; fim dos excessos de despesas no último ano de mandato e a proibição do aumento de despesa com pessoal no segundo semestre, da contratação de antecipação de receita orçamentária (ARO) e a realização de despesas que não tenham recursos no próprio mandato para o pagamento; despesas superiores a dois anos devem ter a sua fonte de financiamento assegurada; os prefeitos devem assumir compromissos com as metas fiscais e apresentar os relatórios de gestão fiscal regularmente; cada ente é responsável pela administração de suas finanças, proibindo-se o refinanciamento das dívidas; o cancelamento de transferências voluntárias, da contratação de operações de crédito e da concessão de garantias para a obtenção de empréstimos quando houver o descumprimento dos limites estabelecidos.
Como se observa, trata-se de um novo direcionamento para a administração pública. As heranças de gestões irresponsáveis que deixaram enormes prejuízos aos municípios com medidas clientelistas e assistencialistas de cunho meramente eleitoreiros devem ser extirpadas. Os reflexos da implantação da LRF nos últimos anos já são bastante visíveis principalmente no que diz respeito ao controle dos gastos, conforme destaca José Roberto R. Afonso (2006):
Chama-se a atenção para o fato de que vários organismos internacionais divulgaram análises ressaltando que a recente melhoria das finanças públicas brasileiras inclui componentes estruturais, especialmente a LRF, demonstrando reconhecimento internacional da mudança do padrão fiscal no Brasil.
Entretanto, ainda é comum o registro de descontentamentos em função das proibições e da necessidade dos gastos públicos serem efetivados criteriosamente. Isso tem inviabilizado as administrações espontâneas e o exercício discricionário da execução do orçamento. Diante das exigências rígidas para o cumprimento das metas fiscais, a crítica mais comum volta-se para a questão social. As prefeituras estariam engessadas pela lei para atenderem às demandas das classes menos favorecidas. Essa queixa não se sustenta, ao se observar que não há impedimentos para a assistência social. O que há, na verdade, é a imposição de limites aos gastos excessivos, ao descontrole, à prática de favores à população carente fora dos programas sociais próprios ou conveniados.
Nas palavras de Edson Jacinto da Silva (2002, p. 19), percebe-se que:
A Lei de Responsabilidade Fiscal, além de tudo, veio consagrar a transparência da gestão, como um mecanismo de controle social, seja através de publicações de relatórios, seja por meio de demonstrativos de execução orçamentária, apresentando ao contribuinte a utilização dos recursos, que são colocados a disposição do administrador público.
Como se vê, a LRF pretende consolidar uma nova cultura administrativa, aliando o planejamento e a previsibilidade dos gastos às estratégias da administração eficiente. Ao contrário do que se argumenta contrariamente às diretrizes da gestão fiscal responsável, deve-se ver nela os princípios basilares para a efetivação da verdadeira autonomia municipal, na mesma medida em que tiver a sua administração equilibrada, transparente e, sobretudo, moldada aos verdadeiros interesses públicos. Esse é o principal desafio da administração municipal e a LRF pode se constituir no mecanismo mais eficaz para a sua superação.