Resumo: O procurador federal atuante no contencioso previdenciário está, nos dias atuais, submetido a uma carga de trabalho excessiva. Isto se deve, em grande parte, ao entendimento dos Tribunais brasileiros, que ainda não ostentam uma posição pacificada acerca da necessidade, ou não, do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento da ação que intenta o mesmo benefício, o que está a permitir o curso regular de ações judiciais desnecessárias e, pois, a contribuir para a manutenção do grande volume de ações judiciais sobre o tema e do referido excessivo volume de trabalho. Tal situação somente será revertida a partir de uma leitura deontológica dos princípios constitucionais da inafastabilidade da jurisdição e da separação dos Poderes, uma vez que esta leitura sedimentará o posicionamento jurisprudencial pela regra da condição do prévio requerimento administrativo para a postulação judicial do benefício previdenciário, diminuindo, assim, o número de ações ajuizadas e o volume de trabalho do aludido procurador.
Palavras-chave: Procurador federal. Contencioso previdenciário. Excesso de trabalho. Leitura deontológica. Princípios da inafastabilidade da jurisdição e da separação dos Poderes. Exigência. Prévio requerimento administrativo. Benefício previdenciário. Regra.
INTRODUÇÃO
Dentre os órgãos da Advocacia-Geral da União – AGU, destaca-se a Procuradoria-Geral Federal – PGF, a quem compete o exercício da representação judicial e extrajudicial e da consultoria e assessoramento jurídicos de 154 autarquias e fundações públicas federais, bem como a apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial.
Atualmente, é possível constatar o excessivo volume de trabalho que caracteriza o labor do procurador federal que atua no contencioso previdenciário, excesso este que acompanha o aludido procurador desde a primeira instância e que tem como causa, dentre outras, a grande quantidade de ações postulantes ao recebimento de benefícios previdenciários ajuizadas diariamente.
Nessas circunstâncias, o presente trabalho objetiva analisar, de forma breve e a partir de um referencial teórico fulcrado numa leitura deontológica da Constituição Federal, a relação direta entre o excessivo volume de trabalho do procurador federal atuante no contencioso previdenciário e o entendimento dos tribunais pátrios acerca da desnecessidade de prévio requerimento administrativo para a postulação judicial do benefício previdenciário. Vejamos.
1. O PROCURADOR FEDERAL ATUANTE NO CONTENCIOSO PREVIDENCIÁRIO: UM VOLUME DE TRABALHO EM EXCESSO
Como salientado, os procuradores federais que atuam na representação judicial do INSS1 estão, nos dias atuais, submetidos a uma carga de trabalho superior ao que se considera normal e ideal. Com efeito, na quase totalidade das situações de lotação e exercício, os aludidos procuradores são obrigados a acompanhar (leia-se: tomar conhecimento e praticar os respectivos atos processuais, incluindo a apresentação de contestações e recursos) diariamente mais de uma dezena de processos previdenciários, o que está a tornar a situação laboral destes trabalhadores beirando ao insuportável.
De fato, para se ter uma ideia do mencionado excessivo volume de trabalho, o procurador federal junto ao INSS, no desempenho de seu labor, chega a receber, em apenas uma semana de trabalho (05 – cinco – dias úteis), mais de 280 – duzentas e oitenta – intimações processuais, o que resulta na necessidade de análise e manifestação de mais de 55 (cinquenta e cinco) processos por dia.
Insta registrar, por outro lado, que tal excesso no volume de trabalho se deve, em grande parte, ao crescente número de ações ajuizadas diariamente contra o INSS, onde se advoga o recebimento de benefícios previdenciários pelos eventuais segurados do Regime Geral da Previdência Social – RGPS.
Os Tribunais brasileiros, por sua vez, também contribuem para a manutenção do excesso no volume de trabalho em espeque. Isso porque eles ainda não ostentam uma posição pacificada acerca da regra da necessidade do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento da ação que intenta o mesmo benefício, entendimento este que diminuiria significamente o volume de ações em curso no Judiciário.
2. A NECESSIDADE DO PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PARA A POSTULAÇÃO JUDICIAL DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO: A POSIÇÃO DOS TRIBUNAIS BRASILEIROS
Os Tribunais pátrios têm variado o entendimento a respeito da necessidade, ou não, do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento da ação que almeja o mesmo benefício, já que, ante a ausência de pacificação jurisprudencial no STJ e no STF (que ocorrerá somente após o julgamento do Recurso Especial n° 1.369.834/SP2 pelo STJ e, sobretudo, do Recurso Extraordinário n° 631.240/MG3 pela Suprema Corte brasileira, os quais representam a controvérsia jurídica que ora se expõe e estão submetidos, respectivamente, aos procedimentos insculpidos nos arts. 543-C e 543-B do CPC), alguns consideram indispensável o mencionado requerimento administrativo e outros o consideram prescindível para o acionamento do Poder Judiciário.
Em verdade, os Tribunais Regionais Federais – TRFs da 1ª4 e da 3ª5 Regiões, por exemplo, adotam o entendimento segundo o qual é dispensável o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento da respectiva ação, visto que tal exigência configura ofensa ao art. 5°, XXXV, da Constituição da República6 (princípio da proteção efetiva contra lesão/ameaça a direito ou da inafastabilidade da jurisdição).
Já o TRF da 2ª Região7, de forma diversa e a título exemplificativo, entende que o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é necessário para a configuração do interesse de agir e, portanto, é condição para o ajuizamento da ação, pelo que sua ausência resulta na extinção do processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, VI, do CPC, sob pena de, em se entendendo diversamente, ocorrer a realização do papel do Poder Executivo pelo Poder Judiciário e, assim, se efetivar a violação do princípio da separação dos Poderes (art. 2° da Constituição Federal8).
Constata-se, pois, que, enquanto alguns dos referidos Tribunais afastam o princípio da separação dos Poderes, se apegam ao princípio da inafastabilidade da jurisdição e contribuem para a crescente demanda judicial por benefícios previdenciários e, pois, para o aumento do volume de trabalho dos procuradores federais atuantes no contencioso previdenciário, outros Tribunais – como o TRF da 2ª Região – sacrificam o princípio da proteção efetiva em benefício do princípio da separação dos Poderes e, com tal postura, influenciam diretamente na redução da aludida demanda judicial por benefícios previdenciários e do citado volume de labor dos procuradores federais em espeque.
Assim, não obstante tais diferenças de entendimento, todos os mencionados Tribunais ostentam em comum uma leitura axiológica da Constituição (baseada nas Teorias de Robert Alexy e Isaiah Berlin), na medida em que defendem uma concepção de princípios enquanto “valores morais”, “na qual se verifica uma permanente e irreconciliável incompatibilidade, o que força a sociedade a lidar, necessariamente, com o sacrifício de princípios”9 (na espécie, ora o princípio da inafastabilidade da jurisdição e ora o princípio da separação dos Poderes é sacrificado), por meio do método da proporcionalidade/ponderação (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito), de acordo com uma escala de prioridade.
Contudo, apesar de tal leitura axiológica resultar na interpretação jurisprudencial que mais contribui para a redução da carga de trabalho do procurador federal que atua no contencioso previdenciário (no caso, a interpretação dada pelo TRF da 2ª Região), ela não é satisfatória ao modelo jurídico-constitucional adotado pela Republica Federativa do Brasil desde 1988, já que, de uma ou de outra forma interpretativa, gera o abandono de princípio constitucional e, portanto, não pode ser abraçada pelo STJ e pelo STF em seus respectivos julgamentos de representação de controvérsia.
3. A LEITURA DEONTOLÓGICA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, A REGRA DA CONDIÇÃO DO PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PARA A POSTULAÇÃO JUDICIAL DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO E A CONSEQUENTE REDUÇÃO DO VOLUME DE TRABALHO DO PROCURADOR FEDERAL ATUANTE NO CONTENCIOSO PREVIDENCIÁRIO
Noutro giro, partindo-se de uma leitura deontológica da Constituição (visão de Ronald Dworkin), é possível lidar com normas em permanente tensão sem que isso implique contradição e necessidade de abandono de princípios, porquanto “a exegese a ser dada aos princípios (...), em discursos de aplicação próprios da atividade judicial, não equivale a um juízo de preferência sobre interesses conflitantes, mas na busca do sentido que, diante das especificidades do caso concreto e da complexidade normativa envolvida, ofereça uma resposta coerente com o ordenamento”10 jurídico, com vistas a garantir a integridade do direito11 e a efetividade da complexa comunidade de princípios.
Com efeito, nas palavras de Alessandro Antonio Passari12, o direito como integridade é o “processo de solucionar controvérsias buscando a melhor interpretação possível, fazendo um uso coerente de princípios, abarcados dentro de uma teoria política geral que permite explicar a solução de casos passados e de casos hipotéticos, e que esteja de acordo com a moralidade da comunidade” (relação de complementaridade entre moral, direito e política). E Menelick de Carvalho Netto13 acrescenta que tal conceito de integridade ostenta duas acepções, na medida em que “significa, a um só tempo, a densificação vivencial do ideal da comunidade de princípio, ou seja, uma comunidade em que seus membros se reconhecem reciprocamente como livres e iguais e como co?autores das leis que fizeram para reger efetivamente a sua vida cotidiana em comum, bem como, em uma dimensão diacrônica, a leitura, à melhor luz, da sua história institucional, como um processo de aprendizado em que cada geração busca, da melhor forma que pode, vivenciar esse ideal”.
Dessarte, “diante da situação concreta e com base nos princípios jurídicos, entendidos em sua integridade, e não numa garantia metodológica”14 (como a realizada se se fizer uma leitura axiológica), chegar-se-á à única decisão correta (expressão dworkiniana) autorizada pelo ordenamento a partir da estrutura principiológica do direito, que, no caso em tela, é a exigência, em regra, do prévio requerimento administrativo para a postulação judicial do benefício previdenciário, dispensando-se tal exigência nas hipóteses em que se revelar impossível ou notoriamente inócuo o aludido requerimento administrativo.
Em realidade, na espécie, a postura a ser adotada pelo aplicador do direito deve ser no sentido de interpretar os dois princípios em questão (quais sejam, o princípio da inafastabilidade da jurisdição e o princípio da separação dos Poderes) sempre em cotejo um com o outro, de modo a evitar a violação do primeiro princípio referido, que ocorrerá com a usurpação de competências do Poder Executivo pelo Poder Judiciário (quando se dispensar indiscriminadamente o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o acionamento do Judiciário, mesmo nos casos em que é desnecessário o recurso ao Poder jurisdicional para se chegar ao exercício do direito ao benefício previdenciário), e a impedir a vulneração do segundo princípio ventilado, que se realizará com a criação de um empecilho insuperável ao exercício do direito ao benefício previdenciário (quando se exigir o prévio requerimento administrativo em apreço nas situações em que este requerimento se revelar impossível ou notoriamente inócuo).
Desse modo, para se garantir a integridade do direito (levando, pois, a sério as pretensões normativas, com a aplicação da norma previamente aprovada e a justiça no caso concreto) e, por conseguinte, a contínua afirmação/reconstrução jurídica, garantidoras da credibilidade/seriedade e legitimidade do regime democrático e da comunidade de princípios instituída pela Constituição da República, a única resposta correta a que os Tribunais tupiniquins, na sua tarefa de mediação interpretativa (com o uso da argumentação jurídica/racional ou discurso de aplicação jurídica), podem alcançar é a seguinte: i) regra: exigência do prévio requerimento administrativo para o acionamento do Judiciário destinado ao percebimento de benefício previdenciário; e ii) exceção à regra: dispensa do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ingresso de ação judicial nas hipóteses em que se revelar impossível ou notoriamente inócuo o aludido requerimento administrativo.
Urge frisar, inclusive, que este entendimento tem sido adotado por alguns Tribunais, dentre os quais o TRF da 4ª Região (entende que, em regra, o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é condição para o ajuizamento da ação que pleiteia o mesmo benefício; contudo, para ele, tal regra deve ser afastada quando se tratar de benefício previdenciário postulado por trabalhador rural boia-fria, volante ou diarista, em virtude da suposta notoriedade da negativa de concessão do INSS, hipótese em que a aludida condição da ação é desconsiderada15) e a Segunda Turma do STJ (entende que, via de regra, o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é condição para o ajuizamento da respectiva ação; entretanto, ele é dispensável nos casos de recusa de seu recebimento pelo INSS e nas situações em que houver a negativa de concessão do benefício previdenciário pela notória resistência da Autarquia à tese jurídica esposada16).
Por derradeiro, impende gizar que a leitura deontológica dos princípios constitucionais da inafastabilidade da jurisdição e da separação dos Poderes, que, como explanado, é geradora da regra da condição do prévio requerimento administrativo para a postulação judicial do benefício previdenciário, tem consequência direta a redução do volume de trabalho do procurador federal atuante no contencioso previdenciário. Isso porque conduzirá o suposto segurado do RGPS a obrigatoriamente (regra) procurar o recebimento de seu benefício previdenciário junto ao INSS, o que evitará o desnecessário ajuizamento de ações, visto que, como cediço, a maioria dos requerimentos administrativos obtém resposta positiva quanto à concessão de benefícios previdenciários. Assim, com a redução de demandas judiciais previdenciárias, o volume de trabalho do procurador federal atuante nesta área diminuirá significamente, chegando ao próximo do considerado ideal e normal.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como se percebe, o procurador federal que atualmente exerce suas atribuições no contencioso previdenciário encontra-se submetido a um volume de trabalho demasiadamente grande, o que é gerado, em boa medida, pelo entendimento de parte dos Tribunais brasileiros no sentido de dispensar o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento da respectiva ação, em virtude de realizarem uma leitura axiológica do princípio da inafastabilidade da jurisdição.
Contudo, como visto, tal princípio da inafastabilidade da jurisdição deve ser interpretado conjuntamente com o princípio da separação dos Poderes, de modo a, a partir de sua leitura deontológica, entender que a regra é a exigência do prévio requerimento administrativo para o acionamento do Judiciário destinado ao percebimento de benefício previdenciário, sendo a exceção a dispensa do mencionado prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que ele se revelar impossível ou notoriamente inócuo.
Desse modo, a leitura deontológica dos princípios constitucionais da inafastabilidade da jurisdição e da separação dos Poderes, a ser sedimentada pelos Tribunais, terá como consequência direta a redução do número de ações ingressas no Judiciário e, por conseguinte, a diminuição do volume de trabalho do procurador federal atuante no contencioso previdenciário.
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Notas
1 Autarquia federal a quem compete a gestão do Plano de Benefícios e Serviços do Regime Geral da Previdência Social, nos termos das Leis n°s 8.029/90, 8.212/91 e 8.213/91.
2 Primeira Seção, Rel. Min. Benedito Gonçalves, afetado em 25/03/2013 e tem a “controvérsia estabelecida na seguinte tese: o feito em que se busca a concessão de benefício previdenciário deve ser extinto sem julgamento do mérito, por falta de interesse processual, sempre que não houver prévio requerimento ou comunicação desse pedido ao INSS na via administrativa”.
3 Rel. Min. Joaquim Barbosa, repercussão geral reconhecida e tem como tema o “prévio requerimento administrativo como condição para o acesso ao Judiciário: recurso extraordinário em que se discute, à luz dos artigos 2º e 5º, XXXV, da Constituição Federal, a exigibilidade, ou não, do prévio requerimento administrativo, perante o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, órgão especializado, como requisito para o exercício do direito à postulação jurisdicional”.
4 V.g., TRF da 1ª Região, AC 2003.38.00.014627-5/MG, 2ª Turma Suplementar, Rel. Juíza Federal Rosimayre Gonçalves de Carvalho, in e-DJF1 de 05/11/2012.
5 V.g., TRF da 3ª Região, AC 0019297-27.2012.4.03.9999/MS, Rel. Des. Federal Walter do Amaral, Décima Turma, in e-DJF3 Judicial 1 de 10/10/2012.
6 Art. 5º: “XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
7 V.g., TRF da 2ª Região, AC 201151090003234, Primeira Turma Especializada, Rel. Des. Federal Abel Gomes, in E-DJF2R de 08/10/2012ç e TRF da 2ª Região, AC 200851090004872, Primeira Turma Especializada, Rel. Des. Federal Antonio Ivan Athie, in E-DJF2R de 18/06/2012.
8 Art. 2º: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
9 In CARVALHO NETTO, Menelick de; SCOTTI, Guilherme. Limites Internos e Externos e o “Conflito de Valores”. Disponível em: <http://moodle.cead.unb.br/agu/mod/folder/view.php?id=242>. Acesso em: 29 mai. 2013. P. 07.
10 In CARVALHO NETTO; SCOTTI. Op. cit., pp. 11-2.
11 Na visão dworkiniana (in DWORKIN, Ronald. O Império do Direito. Trad. Jefferson Luiz Camargo. São Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 272), “segundo o direito como integridade, as proposições jurídicas são verdadeiras se constam, ou se derivam, dos princípios de justiça, equidade e devido processo legal que oferecem a melhor interpretação construtiva da prática jurídica da comunidade”.
12 In Democracia e Tutela Jurisdicional sob a Ótica Hermenêutica de Ronald Dworkin. Disponível em: <http://www.pge.pr.gov.br/arquivos/File/Revista_PGE_2010/05_Democracia_e_tutela.pdf>. Acesso em: 30 mai. 2013.
13 In Lutas por Reconhecimento e a Cláusula de Abertura da Constituição. Disponível em: <http://moodle.cead.unb.br/agu/mod/folder/view.php?id=242>. Acesso em: 29 mai. 2013. P. 11.
14 In SCOTTI, Guilherme. Teorias Jurídicas Positivistas. Disponível em: <http://moodle.cead.unb.br/agu/course/view.php?id=9>. Acesso em: 10 mai. 2013. Pp. 04-5.
15 Nesse sentido: TRF da 4ª Região, AC 0014939-89.2012.404.9999/RS, Rel. Des. Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, Quinta Turma, in D.E. de 09/11/2012; e TRF da 4ª Região, AG 0001107-13.2012.404.0000/PR, Quinta Turma, Rel. Des. Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha, in D.E. de 09/11/2012.
16 Nesse sentido: STJ, REsp 1.310.042/PR, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, in DJe de 28/05/2012.