A função do Tribunal de Contas do Estado do Paraná na apreciação dos atos de inativação: tribunal de contas ou de direitos?

3 Metodologia

O método de pesquisa utilizado neste recorte, em consonância com definições taxionomia empregada por Vergara (2004, pp. 46-50), fundamenta-se em dois critérios: quanto aos fins e quanto aos meios. Quanto aos fins caracteriza-se em pesquisa exploratória e explicativa; ressaltando-se, conforme destaque dado pela autora, que uma investigação exploratória não deve ser confundida com uma simples leitura exploratória, uma vez que àquela é realizada em pesquisas envolvendo áreas de evolução constante, frente às modificações e evoluções da sociedade (com pouco conhecimento acumulado) e que, por sua natureza de sondagem não comporta hipóteses que, todavia, poderão surgir durante ou ao final da pesquisa, razão pela qual se tem, neste estudo, a proposição de sugestão para novos estudos.

A investigação explicativa segundo Vergara (2004, p.47) tem como principal objetivo “tornar algo inteligível justificando-lhe os motivos. Visa, portanto, esclarecer quais fatores contribui de alguma forma, para a ocorrência de determinado fenômeno”. Por este motivo, o estudo aqui desenvolvido, trata do imbricamento, da interdependência e da importância das formas de Controle, da competência dos órgãos Controladores, dos limites de cada Poder, visando assegurar a independência entre eles na forma prevista na Constituição Federal.

Quanto aos meios de investigação, foram utilizados neste estudo, a investigação bibliográfica, documental e a abordagem teórico-empírica, devendo-se registrar que a de cunho bibliográfico (VERGARA, 2004, p. 48) “é representada pelo estudo sistematizado desenvolvido com base no material publicado em livros, revistas, jornais, redes eletrônicas, isto é, acessível ao público em geral” (relevante instrumento analítico para qualquer outro tipo de pesquisa). Desta feita, este recorte utilizou de pesquisa bibliográfica aderente ao tema em estudo (Limites do Controle exercido pelos Tribunais de Contas em relação aos atos de aposentadorias e pensões), em livros, revistas, artigos científicos relevantes publicados em revistas científicas impressas e/ou eletrônicas, e matérias disponibilizadas na rede mundial de computadores (internet).

Neste mesmo matiz é também empregada a pesquisa de cunho documental e de observação teórico-empírica (VERGARA, 2004, p. 48). Documental porque se fundamenta em levantamentos extraídos de documentos regulatórios oficiais publicados: Leis, Decretos, Portarias, Resoluções, Instruções, material fornecido pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná através da consulta protocolada sob o número 655481/12 – TC, etc; e de observação teórico-empírica, em virtude da condução pelos autores no dia-a-dia das suas vivências acadêmico-profissionais no âmbito do Grupo de Pesquisa que é a fonte seminal da inquietude originária do desenvolvimento deste recorte, em especial na observação semanal das sessões de julgamentos realizadas na Corte de Contas do Estado do Paraná, no período de março a maio de 2013.

Foram também realizadas entrevistas não estruturadas, no período de fevereiro a abril de 2013, junto ao pessoal técnico do tribunal de Contas do Estado do Paraná, que atuam na análise dos atos de aposentadoria e pensões submetidos ao controle daquela Egrégia Corte de Contas; consultas a matérias e entrevistas sobre o tema em estudo, em periódicos e nos sites dos Tribunais de Contas da União e do Estado do Paraná.

Considerando a contribuição de Oliveira, Carvalho e Peretti (2012), destaque-se que ensaios de caráter exploratório realizados pelos meios bibliográfico, documental e de observação, como o consubstanciado neste estudo, vem sendo amplamente valorizados e aceitos no mundo acadêmico, considerando a abrangência, relevância e as contribuições do assunto estudado.

Sabe-se que na academia é valorizada a consulta em trabalhos acadêmicos, razão pela qual é importante destacar que foram encontradas, embora em número reduzido, conforme se observa na seção 4 deste estudo, produções de análise semelhantes à temática proposta, que vieram contribuir com o presente estudo e juntamente com ele promover o aprofundamento do tema aqui pesquisado. Assim, máxime que, vislumbrando evitar-se falar do tema apenas como uma hipótese teórica distante da aplicação, em especial, este estudo aborda, fundamenta e corrobora também resultados auferidos por outros estudos de mesma ou próxima natureza, consoante descrição dos dados coletados, disponibilizados na próxima seção deste recorte.

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3.1 Coleta e Tratamento dos Dados

Verificados os limites de competência das Cortes de Contas, especialmente em relação a análise dos atos de inativação, bem como a edição de normativa específica pelo Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Paraná para fins de fixar critérios objetivos e padronizar a análise destes atos submetidos a seu registro, infere perquirir a realidade fática referente esta específica atribuição, para que se possa responder de forma criteriosa a questão problema deste trabalho.  

Neste diapasão, reconhecendo-se as limitações dos procedimentos e métodos aplicados no desenvolvimento das pesquisas, visando-se amenizar possíveis impactos dessa natureza, foi também empregada, neste estudo, a pesquisa de campo, de caráter formal, protocolada sob o número 655481/12 junto ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná, solicitando cópias dos pareceres técnicos referentes aos processos de inativação e pensões submetidos a registro naquela Corte, nos exercícios de 2011 e 2012.

Em atendimento à formalização da pesquisa, foram disponibilizados pelo TCE-PR, 2.802 (dois mil, oitocentos e dois) pareceres emitidos pela Diretoria Jurídica (DIJUR), unidade técnica responsável pela análise dos processos de aposentadorias, pensões e revisões, dos quais 41,7% (1.168) receberam solicitação de diligências para retorno dos autos à entidade previdenciária de origem, objetivando a complementação da instrução do processo, solicitando documentos, modificações no ato concessório, esclarecimentos, deixando de serem registrados de plano em virtude de irregularidades constatadas, sendo que destes, apenas 05 (cinco) tiveram a diligência indeferida pelo relator do processo, registrando-se, então, 41,5% (1.163) de processos efetivamente diligenciados.

Quadro I – Pareceres Técnicos em processos de aposentadorias e pensões analisados em 2011/2012

Máxime que o fundamento para indeferimento das diligências, nos 05 (cinco) processos mencionados, pautou-se na redação do §1º, do artigo 352 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (PARANÁ, 2010b) que assim dispõe:

Art. 352

(...)

§1º. As diligências propostas pelas unidades administrativas dar-se-ão para a juntada ou apresentação de documentos ou esclarecimentos, excetuados os arrolados em atos normativos próprios de apresentação obrigatória, necessários para o exame de mérito, cumprindo o Relator a apreciação e a fixação do prazo máximo de até 15 (quinze) dias para o seu atendimento. (sem grifo no original)

Nestes processos onde as diligências foram indeferidas entendeu o relator que, se deferidas, o Tribunal de Contas estaria extrapolando suas atribuições constitucionais, uma vez que se tratavam de proposição para alteração dos valores dos proventos de aposentadorias fixados pelos entes previdenciários, cuja “irregularidade” afetaria direito individual do beneficiário.

Nota-se ainda, que dos 1163 (um mil, cento e sessenta e três) processos que efetivamente retornaram em diligência, 8% deles (92) foram efetivamente para alteração dos valores dos proventos, tanto para majorar, quanto para minorar; e para possibilitar ao servidor beneficiário a opção de regramento aposentatório mais benéfico diante da constatação do cumprimento dos requisitos exigidos.

Diante dos dados coletados e análise descritiva sobre eles realizada, no tópico seguinte é realizada a discussão sobre os resultados obtidos visando-se a resposta à inquietude originária deste estudo.

3.2 Resultados e Discussões

Conforme consta do referencial teórico utilizado neste estudo, aos Tribunais de Contas cabe o julgamento de matérias concernentes à “contas”; ou seja, assegurar a correta aplicação do orçamento, da contabilidade, das finanças, e do patrimônio público; e não a lesão de “direitos” individuais, eis que estes possuem jurisdição única, que é a judicial.

Corroborando o entendimento em destaque, Briguet, Victorino e Horvath Junior (2007), contribuem trazendo a lume decisões do Supremo Tribunal Federal que diferem o sentido das atribuições dos Tribunais de Contas de “julgar” e “apreciar” atos submetidos a seu controle:

O plenário desta Corte firmou o entendimento de que as recomendações do Tribunal de Contas, a autoridade administrativa, feitas em conversão de julgamento de legalidade de aposentadoria em diligência, não obrigam esta a rever o ato administrativo de concessão de aposentadoria para ajustá-lo a tais recomendações, razão por que, se a autoridade administrativa os rever  para fazer esse ajuste não está ela atuando como mera executora material das recomendações do Tribunal de Contas, mas sim é a autoridade que responde pela prática do ato administrativo de ajuste.

Todavia, da coleta e tratamento de dados obtidos junto a Corte de Contas do Estado do Paraná, observa-se que ao apreciar os atos de aposentadorias e pensões, não se encontra apenas questões concernentes à proteção ao erário público, mas também questões que envolvem os direitos individuais dos beneficiários.

Desta feita, através dos dados coletados extrai-se que dos 1163 (um mil, cento e sessenta e três processos) que retornaram em diligência ao ente previdenciário de origem, 1071 (um mil e setenta e um) deles foram para cumprimento dos aspectos legais, ou seja, estavam alicerçados pelo §1º, do art. 352, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, que regulamentou de forma mais específica a Constituição Federal, bem como, gerou a Instrução Normativa 46/2010, que previu taxativamente o rol de documentos necessários para instrução dos processos de aposentadoria e pensões.

No entanto, 92 (noventa e dois) processos retornaram para fins de alteração do valor dos proventos, sendo que deles 50 (cinquenta) para majoração dos valores dos proventos fixados; 17 (dezessete) para diminuição dos valores e 08 (oito) para sanar divergências existentes em relação ao valor fixado e o contracheque apresentado.

Ainda, 17 (dezessete) deles retornaram para fins de que fosse oportunizada ao beneficiário a opção de regra de aposentadoria mais benéfica diante da averiguação do preenchimento dos requisitos para tanto. 

Assim, constata-se que a Corte de Contas do Estado do Paraná no exercício de sua atribuição específica de controlar a legalidade dos atos de inativação para conceder-lhes o registro, extrapola o limite de sua competência, invadindo em determinados casos a esfera de competência do Poder Judiciário, a quem cabe de forma exclusiva, a defesa dos direitos individuais dos beneficiários.

Este fato restou evidenciado através destes 92 (noventa dois) processos analisados, uma vez que não se trata de cumprimento de exigências legais, mas sim de inclusão/exclusão de verbas, e/ou regra mais benéfica ao servidor.

Deste modo, em que pese as leis e regulamentos existentes, ainda não se pode afirmar que há padronização na análise dos atos de inativação e pensões, nem mesmo que as Cortes de Contas atuam exclusivamente como Tribunais de “Contas”, especialmente ao se tratar de apreciação destes atos específicos.

Deve-se, no entanto ressaltar, que em observação das deliberações recentes do Tribunal de Contas do Estado do Paraná nas sessões de julgamento, vislumbra-se que a Corte vem enfatizando o texto constitucional, e paulatinamente estão restringindo a atuação apenas ao aspecto da legalidade quando da apreciação dos atos de inativação, de forma a reconhecer a incompetência da aplicação de sanções em processos desta natureza.

Ao final, constata-se através de entrevistas não estruturadas que as principais justificativas utilizadas para esta extrapolação de competência são: I- morosidade do Poder Judiciário; e II- a confiança que os administrados e os entes fiscalizados possuem no Tribunal de Contas.