I. INTRODUÇÃO
1.O presente artigo analisa a responsabilidade civil do Estado nos acidentes sucedidos em rodovias federais administradas pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT.
2.Na grande maioria dos casos, a União é apontada como legitimada passiva ao lado do DNIT.
3.Este trabalho objetiva demonstrar que a responsabilidade civil nesses casos não é da União.
II. A ADMINISTRAÇÃO DIRETA E A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
4.Como é cediço, a Constituição Federal atribuiu aos entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) a titularidade de competências administrativas, sendo, entretanto, possível a esses entes a atribuição de uma fração das suas competências a outros sujeitos de direito, criados diretamente por lei ou mediante autorização legal. Pode-se dizer que a criação desses entes administrativos se deu, precipuamente, em nome do princípio da eficiência, sendo fácil verificar que a concentração de todas as competências no âmbito do ente político produzia grandes dificuldades na gestão pública.
5.Nas palavras de Marçal Justen Filho, “a criação de entes administrativos, titulares de competências específicas, reflete a necessidade de especialização e redução da burocracia. (...) a criação de algumas entidades autônomas decorre também de uma opção política, relacionada com a sofisticação do sistema de freios e contrapesos. A democracia exige a multiplicação de centros de poder, cada qual exercitando controle sobre o outro. A criação de uma autarquia, com garantia de autonomia no desempenho de certas funções de grande relevo, conduz à redução do poder acumulado pelo poder central. Sob esse prisma, o surgimento da Administração indireta reflete exigências não apenas de ampliação de eficiência, mas também de democratização das funções administrativas.”[1]
6.Nesse contexto surgiram as autarquias, fruto do processo de descentralização do poder estatal, investidas de parcela de competências administrativas, atribuídas, como já se disse, originariamente pela Constituição Federal aos entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Importa asseverar, como ensina Marçal Justen Filho, que “o mecanismo da descentralização produz a transferência de poderes e atribuições para um outro sujeito de direito distinto e autônomo”[2].
7.Segundo o artigo 5º, inciso I, do Decreto-lei nº 200/67, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, Autarquia é “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”
8.Todavia, nos ensinamentos de Marçal Justen Filho, “melhor é definir autarquia nos termos seguintes: autarquia é uma pessoa jurídica de direito público, instituída para desempenhar atividades administrativas, sob regime de direito público, criada por lei que determina o grau de sua autonomia em face da Administração direta.”[3]
9.Sendo assim, verifica-se que a autarquia é uma pessoa jurídica distinta do ente político a que está vinculada, o que significa que não existe uma identidade subjetiva entre as duas pessoas: a política (no caso, a União) e a administrativa (no caso, a autarquia).
10.Oportuna se faz a transcrição das lições de Celso Antônio Bandeira de Mello, ao tratar do conceito de autarquia:
Constituindo-se em centros subjetivados de direitos e obrigações distintos do Estado, seus assuntos são assuntos próprios; seus negócios, negócios próprios; seus recursos, não importa se oriundos de trespasse estatal ou hauridos como produto da atividade que lhes seja afeta, configuram recursos e patrimônio próprios, de tal sorte que desfrutam de ‘autonomia’ financeira, tanto como administrativa; ou seja, suas gestões administrativa e financeira necessariamente são de suas próprias alçadas – logo, descentralizadas.[4]
III. A CRIAÇÃO DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (DNIT) – ATRIBUIÇÕES E RESPONSABILIDADES
11.Com a edição da Lei nº 10.233/2001, foi criado o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, como pessoa jurídica de direito público, submetido ao regime de autarquia[5].
12.Assim sendo, foi constituída uma nova pessoa jurídica de direito público, distinta da União, com o objetivo de[6] implementar, em sua esfera de atuação, a política formulada para a administração da infraestrutura do Sistema Federal de Viação, compreendendo sua operação, manutenção, restauração ou reposição, adequação de capacidade, e ampliação mediante construção de novas vias e terminais, segundo os princípios e diretrizes estabelecidos na referida lei que a criou.
13.Cabe ressaltar que dentre as atribuições transferidas para essa nova autarquia está a competência para administrar, diretamente ou por meio de convênios de delegação ou cooperação, os programas de operação, manutenção, conservação, restauração e reposição de rodovias, conforme se observa no inciso IV, do artigo 82 da Lei nº 10.233/2001[7]. Bem assim, ao DNIT compete gerenciar, diretamente ou por meio de convênios de delegação ou cooperação, projetos e obras de construção e ampliação de rodovias, como prescreve o inciso V, do mesmo artigo.
14.Demais disso, é importante notar que o DNIT possui uma estrutura organizacional própria, um quadro de pessoal próprio e uma receita própria, o que caracterizam, sem quaisquer dúvidas, uma pessoa jurídica própria e, repita-se uma vez mais, distinta da União. Dessarte, a responsabilidade pelos seus atos ou por suas omissões é dessa autarquia e quaisquer demandas, sejam elas administrativas ou judiciais devem ser requeridas em face dela. Ademais, nesse contexto, convém salientar que dentro de sua estrutura organizacional o DNIT possui uma Procuradoria-Geral, a quem compete exercer sua representação judicial[8].
15.Nas sempre valiosas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, “sempre se entendeu, pois, como é natural, que as autarquias, por serem pessoas, embora intra-estatais, são centros subjetivados de direitos e obrigações distintos do Estado. Na mesma linha, e pelos mesmos fundamentos, doutrina e jurisprudência sempre consideraram, outrossim, que quaisquer pleitos administrativos ou judiciais, decorrentes de atos que lhes fossem imputáveis perante elas mesmas ou contra elas teriam de ser propostos – e não contra o Estado. Disto se segue igualmente que perante terceiros as autarquias são responsáveis pelos próprios comportamentos. A responsabilidade do Estado, em relação a eles, é apenas subsidiária.”[9]
16.Veja-se o julgamento da ação judicial nº 200581000079140, na qual o nobre Tribunal Regional Federal da 5ª Região decidiu pela responsabilidade do DNIT (e não da União) em acidente ocorrido em rodovia federal quando demonstrado que a causa do dano consistiu em omissão do serviço público que deveria ter sido prestado por aquela autarquia e não o foi. Veja-se a ementa:
[Publicado em 01/10/2010 00:00] [Guia: 2010.001297] (M845) ORIGEM : 10ª VARA FEDERAL DO CEARÁJUIZ FEDERAL SUBSTITUTO NAGIBE MELO JORGE NETOEMENTA ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ACIDENTE DE VEÍCULO. RODOVIA FEDERAL. DANOS EMERGENTES. LUCROS CESSANTES. DANOS MORAIS. COMPROVADOS. CULPA CONCORRENTE. REDUÇÃO DO VALOR DA INDENIZAÇÃO. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. NÃO CONFIGURADA.1. Remessa oficial e apelações interpostas contra sentença que condenou o DNIT ao pagamento de indenização por danos materiais e morais decorrentes de acidente de veículo conduzido pelo autor, ocorrido na madrugada de 18/03/2005 no Km 79,6 da BR 304 no sentido Fortaleza/Natal.2. É subjetiva a responsabilidade civil do Estado nos casos em que o ato apontado como causador do dano consiste em omissão do serviço público. Para a caracterização da culpa, devem restar atendidos os respectivos requisitos: a previsibilidade e a evitabilidade do acontecido/dano e o dever de agir do Estado. Este só pode ser responsabilizado quando não atuou quando deveria atuar ou atuou não atendendo aos padrões legais exigíveis.3. Por força do disposto no art. 82, IV, da Lei 10.233/2001, cumpre ao DNIT administrar os programas de operação, manutenção, conservação, restauração e reposição de rodovias.4. Hipótese em que resta suficientemente evidenciada a omissão do DNIT na conservação e restauração de trecho de rodovia federal, o que foi condição fundamental para a ocorrência do acidente. Segundo informações registradas no Boletim de Ocorrência emitido pelo Departamento de Polícia Rodoviária Federal, corroboradas por fotografias acostadas aos autos, o desnível, de fato existente, entre o acostamento e a pista onde ocorreu o acidente foi fator determinante para a perda de controle e posterior capotamento do veículo conduzido pelo autor, em trecho onde a sinalização horizontal apresentava-se precária. O DNIT também não logrou comprovar a alegação de que o acidente foi ocasionado pela velocidade excessiva imposta pelo motorista, não restando demonstrada, assim, a culpa exclusiva da vítima, suscitada como fundamento para afastar sua responsabilidade.5. Reconhecida a parcela de culpa do autor para a ocorrência do acidente relatado, uma vez não comprovado motivo que justificasse o desvio do curso normal da rodovia, de modo a fazer necessário o uso do acostamento, este destinado exclusivamente à parada ou estacionamento de veículos, em caso de emergência. Não acolhida a alegação de que os faróis altos de automóvel em trânsito na direção contrária à do veículo sinistrado teria ofuscado a visão do postulante, uma vez que além de não encontrar respaldo em prova produzida nos autos, consiste em fato não imputável à autarquia ré.6. Configurada hipótese de culpa concorrente, a ensejar a imputação da responsabilidade pelo evento danoso a ambas as partes, reduzindo-se, por conseguinte, o valor da indenização. Precedente desta Turma (AC406187, 14/08/2009). (...)
IV. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
17.Nesse contexto, cumpre, ademais, discorrer sobre a responsabilidade civil do Estado, que, nas palavras de Marçal Justen Filho “consiste no dever de indenizar as perdas e danos materiais e morais sofridos por terceiros em virtude de ação ou omissão antijurídica imputável ao Estado”[10].
18.Especificamente no que concerne à responsabilidade da Administração Pública, a Constituição Federal, em seu artigo 37, § 6º, prescreve que:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
19.É importante ressaltar que para a configuração da responsabilidade civil do Estado devem estar presentes três elementos: “(a) o dano material ou moral sofrido por alguém, (b) uma ação ou omissão antijurídica imputável ao Estado e (c) um nexo de causalidade entre o dano e a ação ou omissão estatal.”[11]
20.Sendo assim, repare-se que não basta a ocorrência de um evento danoso a terceiro para existir a responsabilização do Estado. Para tanto deve estar presente uma conduta estatal, seja ativa ou passiva, que cause prejuízo a alguém. Além disso, cabe ao lesado demonstrar que a ofensa teve origem no fato administrativo (“assim considerado como qualquer forma de conduta, comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público”[12]). Importa salientar, assim, que “não se pode responsabilizar o Estado por todos os danos sofridos pelos indivíduos, principalmente quando decorrem de fato de terceiro ou de ação da própria vítima”[13].
21.Cabe ressaltar os ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho, no concernente ao nexo de causalidade como fator de essencial importância para a atribuição de responsabilidade civil do Estado: “O exame supérfluo e apressado de fatos causadores de danos a indivíduos tem levado alguns intérpretes à equivocada conclusão de responsabilidade civil ao Estado. Para que se tenha uma análise absolutamente consentânea como o mandamento constitucional, é necessário que se verifique se realmente houve um fato administrativo (ou seja, um fato imputável à Administração), o dano da vítima e a certeza de que o dano proveio efetivamente daquele fato. Essa é a razão por que os estudiosos têm consignado, com inteira dose de acerto que ‘a responsabilidade objetiva fixada pelo texto constitucional exige, como requisito para que o Estado responda pelos danos que lhe for imputado, a fixação do nexo causal entre o dano produzido e a atividade funcional desempenhada pelo agente estatal’”.[14]
22.Desse modo, a responsabilidade objetiva (que costuma ser atribuída à Administração Pública, qual seja, aquela independente de culpa) não pode ser fundamento para atribuir ao Estado o dever de reparar todo e qualquer tipo de prejuízo que ocorra no meio social. Para firmar-se o entendimento sobre a responsabilidade da Administração é preciso perquirir sobre o comportamento do lesado no evento que lhe provocou o dano.
23.Sendo assim, se o lesado foi o único causador de seu próprio dano, não há que se falar em responsabilidade civil do Estado, porquanto ausentes os pressupostos do fato administrativo e o nexo de causalidade. A consequência danosa deve ser imputada exclusivamente àquele que causou dano a si mesmo.
24.Por outro lado, se o evento danoso foi levado a efeito pelo lesado em conjunto com uma conduta estatal, ou seja, o prejudicado participou do acontecimento que levou ao prejuízo, a Administração Pública não pode ser a única responsabilizada. Nesse caso, como esclarece José dos Santos Carvalho Filho, “a indenização devida pelo Estado deverá sofrer redução proporcional à extensão da conduta do lesado que também contribuiu para o resultado danoso”[15].
25.Bem assim, deve-se dizer que os fatos imprevisíveis, que constituem o que a doutrina denomina de caso fortuito e força maior também não podem ser atribuídos ao ente da Administração. Sabe-se que os pressupostos da responsabilidade objetiva do Estado são o fato administrativo, o dano e o nexo de causalidade entre o fato e o dano e, nessas hipóteses de caso fortuito e força maior não ocorre fato atribuível à Administração, não existindo, portanto, o nexo de causalidade entre uma conduta do Estado e o prejuízo sofrido pelo lesado. Veja-se ementa de decisão proferida no âmbito do Tribunal Regional da 5ª Região:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT. ACIDENTE RODOVIÁRIO. BURACOS EM RODOVIA. OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR. ART. 37, PARÁGRAFO 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RAZOABILIDADE DO MONTANTE FIXADO NA SENTENÇA. INAPLICABILIDADE DA TAXA SELIC. PRECEDENTES. 1. Restando comprovado nos autos que a causa do acidente automobilístico foi a existência de um buraco na pista de rolamento, no qual o Autor perdeu a direção do veículo ao tentar desviar do mesmo, vindo a capotar na saída da pista, surge para a Autarquia o dever de indenizar, por decorrência de aplicação da tese da responsabilidade objetiva insculpida no art. 37, PARÁGRAFO 6º, da Constituição Federal, que alude ao comportamento comissivo ou omissivo dos servidores. 2. Ao DNIT compete estabelecer padrões, normas e especificações técnicas para os programas de segurança operacional, sinalização, manutenção ou conservação, restauração ou reposição de vias, terminais e instalações, pelo que a sua omissão abre ensanchas à responsabilização civil pelos danos causados a terceiros. 3. A responsabilidade civil somente é elidida pelo caso fortuito, força maior ou pela culpa exclusiva da vítima, hipóteses essas que não se acham caracterizadas no caso trazido a exame. 4. Indenização dos danos materiais e estéticos que se faz devida. Razoabilidade do montante fixado, em favor do Autor, de danos materiais no montante de R$ 72.067,00 (setenta e dois mil e sessenta e sete reais) e de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), para a recomposição dos danos estéticos. 5. Considerando que a taxa SELIC engloba, além da correção monetária, a incidência de juros de mora, não sendo aplicável quando a condenação é meramente indenizatória, mas sim, quando se tratar de condenação remuneratória, especialmente na restituição de tributos pagos indevidamente, deve ser aplicada, para fins de atualização monetária, a tabela de correção da Justiça Federal, a contar da sentença, e os juros de mora fixados à taxa de 1%, nos termos do artigo 406, do novo Código Civil, a contar do evento danoso. 6. Apelação provida, em parte, apenas para afastar a aplicação da taxa SELIC.(AC 200684000013205, Desembargador Federal Frederico Pinto de Azevedo, TRF5 - Terceira Turma, DJ - Data::19/11/2007 - Página::550 - Nº::221.) (negritou-se)
26.Finalmente, quando se fala em conduta omissiva do Ente Público, é necessário verificar se a omissão no caso constitui fato gerador da responsabilidade estatal, pois, como preleciona José dos Santos Carvalho Filho, “nem toda conduta omissiva retrata um desleixo do Estado em cumprir um dever legal; se assim for, não se configurará a responsabilidade estatal. Somente quando o Estado se omitir diante do dever legal de impedir a ocorrência do dano é que será responsável civilmente e obrigado a reparar os prejuízos”[16]. Veja-se ementa do julgamento proferido pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial nº 721.439/RJ:
ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATO OMISSIVO – QUEDA DE ENTULHOS EM RESIDÊNCIA LOCALIZADA À MARGEM DE RODOVIA. 1. A responsabilidade civil imputada ao Estado por ato danoso de seus prepostos é objetiva (art. 37, § 6º, CF), impondo-se o dever de indenizar quando houver dano ao patrimônio de outrem e nexo causal entre o dano e o comportamento do preposto.
2. Somente se afasta a responsabilidade se o evento danoso resultar de caso fortuito ou força maior, ou decorrer de culpa da vítima.
3. Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida entre as correntes da responsabilidade objetiva e da responsabilidade subjetiva, prevalece, na jurisprudência, a teoria subjetiva do ato omissivo, só havendo indenização culpa do preposto.
4. Recurso especial improvido. (negritou-se)
27.Resta claro, desse modo, que a responsabilidade civil do Estado estará presente nos casos de conduta omissiva somente quando presentes os elementos que caracterizem a culpa. Observa José dos Santos Carvalho Filho que “o Estado se sujeita à responsabilidade objetiva, mas, quando se tratar de conduta omissiva, estará ele na posição comum de todos, vale dizer, sua responsabilização se dará por culpa”[17].