4. Conclusões.
Como se viu, desde a primeira lei que ousou falar em conciliação na AGU (Lei nº 9.469/97) até uma disciplina normativa satisfatória no âmbito da PGU (OS PGU nº 18/2011, que modificou a OS PGU nº 13/2009), passaram-se quase 14 (catorze) anos. Da concentração de poderes nas mãos do AGU até a atribuição aos Advogados da União, da limitação a crédito até o alcance de débitos, da ausência de disciplina das condições para a celebração de acordos até sua efetiva regulamentação pela OS PGU nº 18/2011, foi um longo e tortuoso caminho, o qual gerou traumas e desconfianças.
E aqui apontamos a primeira dificuldade para a implementação de uma prática conciliatória efetiva. A ausência de uma consciência voltada para a conciliação por parte dos Advogados da União.
Necessário se faz, portanto, para a eliminação desse óbice, que a PGU estimule ainda mais essa prática por intermédio de congressos, simpósios, workshops, encontros, cursos, reuniões, assim como foi feito em relação ao grupo permanente de atuação pró-ativa, criado pela Portaria PGU nº 15/2008. Antes da criação desse grupo, também não era incomum a desconfiança dos membros da PGU quanto à possibilidade da União propor, de forma autônoma, ações de improbidade administrativa e ações civis públicas para a defesa de interesses metaindividuais.
Outro ponto que merece destaque é a multiplicidade de normas em relação ao assunto. Em que pese o avanço nesse aspecto representado pela OS PGU nº 18/2011, há que se registrar que existem vigentes ainda três normas internas. A Ordem de Serviço PGU nº 26/2008, restrita a créditos, a Ordem de Serviço PGU nº 14/2009, restrita a créditos decorrentes de acórdão do TCU e a Ordem de Serviço PGU nº 13/2009, norma geral, aplicada tanto a débitos quanto a créditos.
Em face de tanto, surgem dúvidas, em muitas situações, quanto à autoridade competente para celebrar os acordos ou quais as condições que devem ser observadas em dado contexto. Além do mais, essas incertezas só contribuem ainda mais para a ausência de consciência voltada para a conciliação apresentada acima.
Em nosso entendimento, seria de grande valia a unificação da regulamentação em um ato só, ainda que mantido o tratamento específico de algumas situações (como os créditos decorrentes de acórdão do TCU), pois tal fato, por si só, já representaria um avanço em matéria de clareza. É importante também destacar que, de nada adiantará essa unificação, se não for realizada de forma a eliminar eventuais contradições internas. É fundamental, portanto, uma uniformização da própria sistemática.
Outra questão também representa obstáculo ao estabelecimento de uma prática conciliatória efetiva. É que, nos termos do art. 3º, inciso V, da OS PGU nº 13/2009, com a redação que lhe foi conferida pelas OS PGU nº 18/2011, não se celebrará acordo “quando o pedido ou a condenação forem ilíquidos e não for possível a elaboração dos cálculos pela Advocacia-Geral da União ou pela Administração Federal”.
De fato, e não poderia ser diferente, para o estabelecimento de uma prática conciliatória efetiva, faz-se necessária, além da concessão de poderes para transigir ao Advogado da União que atua no primeiro momento no feito, o fornecimento das condições materiais para a apresentação ou a aceitação da proposta. E, nas causas em que envolve obrigação de pagar, afigura-se imprescindível que o Advogado da união saiba o quanto representa financeiramente o pedido da parte contrária.
Ocorre que nem sempre esse valor encontra-se expresso no pedido, fazendo-se necessária a elaboração de cálculos no primeiro momento em que couber a União falar nos autos.
Assim, para que haja a superação desse obstáculo, há que se incluir, dentre as tarefas do Departamento de Cálculos e Perícias da PGU – DCP/PGU, por intermédio de seus núcleos de cálculos nos Estados, a atribuição de quantificar o valor do pedido ilíquido já no momento da citação. Outrossim, seria interessante regulamentar em quais hipóteses esse cálculo seria feito pelos demais órgãos da Administração Federal, como prevê o art. 3º, inciso V, da OS PGU nº 13/2009.
Como se viu, nos últimos anos, o Estado brasileiro como um todo vem empreendendo diversos esforços no sentido de estimular a prática conciliatória com uma forma de solucionar a “crise do Poder Judiciário”. A escolha dessa via não se deu apenas por sua importância para a redução da litigiosidade e a rápida solução dos conflitos (fundamento funcional), mas também por ser o meio de resolução que melhor atende aos anseios de pacificação social (fundamento social), além de permitir a participação popular na administração da justiça (fundamento político).
Uma das razões para essa grave crise é a chamada “cultura da litigiosidade” que, seja por decorrência da estrutura burocrática da Administração ou pela estreita vinculação dos atos administrativos ao princípio da legalidade, se afigura ainda mais exacerbada quando se trata de demandas que envolvam o poder público, em todas as suas esferas. Como restou demonstrado com base nos dados do programa “Justiça em Números”, organizado pelo CNJ, existiam, na Justiça Federal, no final 2010, 10.392.044 (dez milhões, trezentos e noventa e dois mil e quarenta e quatro) processos em andamento. De acordo com o Sistema Integrado de Controle das Ações da União – SICAU, no início de 2012, existiam cadastrados como ativos 3.195.44 (três milhões, cento e noventa e cinco mil e quarenta e quatro) processos nas quais a União figurava como parte.
Em face de tanto, qualquer esforço no sentido do estímulo à conciliação não pode ser alcançado com sucesso sem a efetiva participação do Poder Público nesse processo.
Dessa forma, destaque-se, quanto a esse aspecto, a importância da Procuradoria-Geral da União, órgão de representação judicial da União nas demandas de natureza não fiscal, pois, caso contrário, uma imensa gama de demandas estaria fora desse espectro, tais como as relativas a servidores, patrimônio, serviços públicos, além da cobrança de créditos não inscritos em dívida ativa.
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Notas
[1] BEDAQUE, José Roberto dos Santos, Tutela Cautelar e Tutela Antecipada: Tutelas Sumárias e de Urgência (tentativas de sistematização). São Paulo: Malheiros, 1998, pp. 28 e 29.
[2] GRINOVER, Ada Pellegrini. Os fundamentos da justiça conciliativa. Disponível em http://www.cnj.jus.br/images/programas/movimento-pela- conciliacao/arquivos/cnj_%20portal_artigo_%20ada_mediacao_%20e_%20conciliacao_fundamentos1.pdf. Acesso em 09/07/2012.
[3] Op. Cit.
[4] GUIDI, Milza. A Cultura da litigiosidade. Disponível em ttp://milzaguidi.blogspot.com.br/2010/10/cultura-da-litigiosidade.html. Acesso em 13/07/2012.
[5] OLIVEIRA JUNIOR, José Alcebíades de. BAGGIO, Moacir Camargo. Jurisdição: da litigiosidade à mediação. Revista Direitos Culturais. vol. 3. n 5. dez/2008, p. 109/137.
[6] BAPTISTA, Bárbara Gomes Lupetti e MELLO, Kátia Sento Sé. Mediação e conciliação no Judiciário: dilemas e significados. Dilemas. Vol. 4, Nº 1 (2011), pp. 97-122.
[7] GRACIE, Ellen. Conversar faz a diferença. Correio Braziliense – Brasília / DF, Brasília, 03 de dezembro de 2007, Opinião. Disponível em http://www.cnj.jus.br/index.php?option=com_content&view=article&catid=74%3Aartigos&id=3509%3Aconversar-faz-diferen&Itemid=676. Acesso em: 05 de julho de 2012.
[8]Disponível em http://www.cnj.jus.br/images/programas/justica-em-numeros/2010/rel_justica_numeros_2010.pdf. Acesso em 13/07/2012.
[9] MOREIRA REIS, Antônio Carlos Palhares. A litigiosidade precisa diminuir. Disponível em http://www.rnpd.org.br/download/pdf/saudeempauta_02042009.pdf. Acesso em 25/07/2012.
[10] DA COSTA, Marcos. As sequelas criadas pela lentidão da Justiça. Disponível em http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/1109876-tendenciasdebates-as-sequelas-criadas-pela-lentidao-da-justica.shtml. Acesso em 17/072012.
[11] Disponível em http://www.cnj.jus.br/images/programas/justica-em-numeros/2010/rel_justica_numeros_2010.pdf. Acesso em 13/07/2012.
[12] A distribuição interna de competência da PGU segue, fielmente, a distribuição de competência do Poder Judiciário Federal.
[13] Tal grupo é formado por Advogados da União de cada unidade da PGU e atua, exclusivamente, nas ações de execução decorrentes de acórdãos do TCU, nas ações de improbidade e ações civis pública na qual a União é autora e nas ações de ressarcimento ao erário superior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais).
[14] As Centrais de Negociação são compostas pela Central Nacional, com sede em Brasília, pelas Centrais Regionais, com sede nas cidades sede de TRF´s, e pelas Centrais Locais, nas demais cidade onde há órgãos de execução da PGU.