RESUMO. Este artigo analisa o atual sistema constitucional de transferências de receita entre os entes federativos, considerando o objetivo inserto na Constituição Federal de 1988 de diminuição das desigualdades regionais. Tendo como norte o objetivo de homogeneização entre as regiões do país, é apresentado um possível novo modelo para as transferências, o sistema da equalização fiscal, cujos parâmetros melhor se adéquam ao mencionado desiderato. São tratados os critérios do sistema de equalização, suas particularidades, o regime de transferência nas federações nas quais é utilizado, e a possibilidade de aplicação deste sistema em nosso quadro de transferências nacional.
PALAVRAS-CHAVE: FEDERALISMO, TRANSFERÊNCIAS GOVERNAMENTAIS, DESIGUALDADE, REDISTRIBUIÇÃO DE RENDA, EQUALIZAÇAO.
ABSTRACT. This article analyzes the current constitutional system of income transfers between federal entities, considering the purpose insert the 1988 Constitution of reducing regional inequalities. Having a north order homogenization between regions of the country, presents a possible new model for transfers, the system of fiscal equalization, whose best fit parameters mentioned desideratum. Criteria are treated the equalization system, its peculiarities, the transfer scheme in federations in which it is used, and the possibility of applying this system in our framework for national transfers.
KEYWORDS: FEDERALISM, GOVERNMENT TRANSFERS, INEQUALITY, REDISTRIBUTION OF INCOME, EQUALIZATION.
SUMÁRIO. 1. INFORMAÇÕES GERAIS; 2. ESCORÇO HISTÓRICO; 3. O PRINCÍPIO FEDERATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988; 4. A REPARTIÇAO DE RECEITA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS; 5. A EQUALIZAÇÃO FISCAL; 5.1 A Equalização Fiscal no Canadá; 5.2 A Equalização Fiscal na Austrália; 5.3 A Equalização Fiscal na Alemanha; 6. A EQUALIZAÇÃO, A GUERRA FISCAL E A RENÚNCIA DE RECEITA; 7. CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS.
1. INFORMAÇÕES GERAIS
O presente trabalho aborda questões de fundamental importância para o desenvolvimento nacional. É cediço que o Brasil, por ser um país de dimensões continentais, abarca em seu interior díspares realidades de desenvolvimento entre as regiões. A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu bojo a obrigação do Estado de objetivar, na implementação de suas políticas, a diminuição das desigualdades regionais.
Em verdade, o papel primordial do Estado é prover para seus cidadãos condições de vida satisfatórias, por meio da oferta de serviços básicos, como segurança, saúde e educação. Para que isto seja possível, o Estado procede à arrecadação tributária, que tem por fim possibilitar o cumprimento das obrigações estatais.
Dentro da Federação brasileira, a União, Estados e Municípios detêm competência, constitucionalmente delegada, para a instituição de tributos com vista a possibilitar a manutenção e desenvolvimento do ente e a oferta de serviços para os cidadãos. Estes entes autônomos têm a responsabilidade de instituir, cobrar e direcionar os tributos de sua competência, o que, no caso dos Estados e Municípios, somam-se as transferências constitucionais e legais, resultando no montante de recursos a serem geridos pelo ente.
Com as diferenças regionais existentes no Brasil, as quais o modelo de transferências atual não consegue minorar, e a necessidade que provém do federalismo cooperativo de tornar homogêneas a realização dos direitos, é de suma importância o debate acerca da forma das transferências realizadas entre os entes.
Neste contexto, surge o mecanismo de equalização fiscal como um instrumento apto a solucionar as principais dificuldades existentes no cenário atual de transferências de receitas tributárias, pretendendo abrandar as desigualdades entre os entes, fortalecendo o princípio federativo e os direitos fundamentais dos cidadãos, consubstanciados na redistribuição de rendas tributárias.
Este novo parâmetro a ser aplicado é o objeto de estudo do presente artigo, bem como a análise de uma possível alteração do atual quadro de transferências no federalismo brasileiro. A apreciação dos resultados verificados nos países em que a equalização já é aplicada, como a Alemanha, Austrália e Canadá, é de fundamental importância no debate.
2. ESCORÇO HISTÓRICO
No Brasil, foi instituída pela Constituição de 1891 a Federação como forma de Estado e a República como sistema de governo. A opção pela forma federativa demonstrava que havia no seio da nação o interesse pela descentralização do poder e dos encargos, afastando-se da estrutura organizacional do Império, marcada pelo centralismo verificado nas colônias.
A evolução histórica da Republica Federativa do Brasil confirma que a forma de estado federativa, ao invés de ser resultado de um movimento natural e gradativo, foi na verdade uma opção do legislador constituinte.
Portanto, apenas aparentemente se tornou descentralizado o Estado brasileiro, pois a mudança da forma de Estado pouco alterou a prática do poder. A Federação brasileira não teve sua índole unitarista de imediato alterada, o que a diferencia sensivelmente de outras federações, como a norte-americana. Na verdade, a federação brasileira se caracteriza por um movimento pendular de centralização e descentralização.1
O Brasil, por ser um Estado de forma federativa, tem como característica possuir uma Constituição que concede soberania ao ente federal e autonomia aos entes subnacionais. Ademais, são elementos da forma federativa um órgão de representação que indique a participação das entidades federadas; a repartição de rendas e competências firmada pela Constituição; e a proibição de direito de secessão às unidades federadas.
O Federalismo é considerado um princípio estruturante do ordenamento jurídico. Os entes federativos são igualmente importantes dentro da federação, mesmo que não estejam em igualdade de condições políticas e econômicas. Deste modo, um ente subnacional não se sobrepõe a outro, cada um goza de autonomia. Tendo autonomia, cada estado deve prover as suas necessidades administrativas, sem interferências externas.
O princípio federativo, previsto em nossa Carta Magna, centraliza-se na concepção de Federação, que constitui uma forma de estado baseada na descentralização do poder político, de modo a se repartirem competências e atribuições entre os entes, sob uma única ordem central, “pois é preciso manter o Estado soberano com o pacto entre os entes que o constituem”.2
Importante ressaltar que, de acordo com André Elali (apud Fernando Rezende e José Roberto Afonso), o modelo de federação brasileiro não foi mera cópia do modelo norte-americano, expondo, em síntese:
“Ao contrário do que se costuma pensar, a decisão de adotar um regime federal no Brasil não foi mera imitação do modelo norte-americano. Desde o início, a integridade do território brasileiro esteve ameaçada por tentativas de secessão. No período colonial, as relações entre as províncias brasileiras praticamente não existiam, não apenas por razões de distância e falta de meios de comunicação, mas também por ausência de motivos econômicos para o intercâmbio.”
A estrutura de Estado centralizado, regida por instrumentos que apresentam características abusivas do poder central, continuava vigente e inalterada. Ou seja, era contínua a presença e interferência da União sobre as ex-províncias imperiais, que, em verdade, foram transformadas pelo texto constitucional em entes dotados de autonomia, sem a outorga de condições para tanto3.
Com a reforma constitucional de 19674, foram alteradas as competências tributárias e o sistema de repartição de receita, pois até então as transferências entre intergovernamentais não possuiam caráter redistributivo. Contudo, havia desde 1946 uma ajuda federal aos municípios, excetuando-se as capitais, em partes iguais de 10% da receita do Imposto de Renda – IR, e os Estados também auxiliavam devolvendo aos municípios 30% da receita do imposto sobre vendas e consignações.5
Em que pese a forte centralização tributária, a Constituição de 1967 criou o primeiro sistema redistributivo de partilha de recursos, com vistas a compensar as perdas dos governos subnacionais, representado pelo Fundo de Participação dos Estados – FPE, e Fundo de Participação dos Municípios – FPM, tendo como base as receitas do Imposto de Renda - IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI. Com a diminuição da autonomia dos estados e municípios, pós reforma de 1967, passou-se paulatinamente a superação do centralismo fiscal do regime militar, o que culminou com a Constituição de 1988, que, alterando a estrutura de competências, transferiu bases tributárias da União para estados e municípios.6
A Constituição da República de 1988 confirmou a ideia de liberdade na aplicação dos recursos recebidos por transferência, porém, logo este espírito de liberdade foi sendo paulatinamente abandonado, e a inserção de emendas no texto da Constituição passou a determinar, por exemplo, a vinculação das receitas dos estados e municípios a gastos com educação, saúde e encargos com o funcionalismo ativo e inativo, demonstrando a tendência à rigidez dos orçamentos estaduais e municipais, o que pode ser discutível sob o ponto de vista da possibilidade de gestão dos recursos por governadores e prefeitos.7
No caso brasileiro, a Federação é divida em três níveis, alçando os municípios ao nível de entes federados, o que constitui peculiaridade nacional. A autonomia também é uma característica destes entes, bem como a existência de transferências verticais (da União para os estados, e destes para os municípios), delimitadas na própria Constituição da República. Cabe a cada ente instituir e arrecadar os impostos de sua competência.
A cooperação entre os entes federativos se exprime na atuação conjunta entre estes, cada qual preservando a sua autonomia, porém atuando de forma coordenada. Segundo Régis Fernandes de Oliveira, “o federalismo fiscal significa a partilha dos tributos pelos diversos entes federativos, de forma a assegurar-lhe meios para atendimento de seus fins”.8
3. O PRINCÍPIO FEDERATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Em nosso ordenamento jurídico, a Constituição ocupa o patamar mais elevado, dando fundamento e validade às demais normas jurídicas, hierarquicamente dispostas. Na pirâmide jurídica, a Constituição Federal é o conjunto de normas superiores que devem ser incondicionalmente observadas, principalmente pelo legislador infraconstitucional.
Sendo o ordenamento jurídico um conjunto de normas dispostas hierarquicamente, que tem a Constituição como ápice, devem todas as demais normas harmonizar-se com ela. As normas constitucionais caracterizam-se pela imperatividade de seus comandos. De acordo com Hans kelsen, “a norma que representa o fundamento de validade de uma outra norma é, em face desta, uma norma superior”.9
A Constituição Federal é o fundamento último de validade das leis. São traçadas no texto constitucional as principais diretrizes do Estado, havendo na Constituição, segundo Paulo de Barros Carvalho, o predomínio de regras de estrutura10, ou seja, regras que fundamentam e estruturam o sistema jurídico e político nacional. O sistema do direito demonstra-se como um todo formal e materialmente disposto de modo à norma superior sempre fundamentar e orientar as demais, extraindo daquela a sua validade e legitimidade.
Para Tarek Moyses Moussalem, “confere-se unidade sistemática ao direito positivo porque há um critério de ligação entre as normas jurídicas: a norma fundamental”11. Ainda, para o mesmo autor, o direito positivo é um sistema de normas jurídicas válidas que, para serem consideradas como integrantes deste sistema, segundo os critérios de pertinência e validade, devem estar em conformidade com outra norma do ordenamento jurídico (norma de produção normativa).12 É no texto constitucional que estão traçadas as diretrizes gerais do Estado.
De acordo com Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “a Constituição é o conjunto de regras concernentes à forma de Estado, à forma de governo, ao modo de aquisição e exercício de poder, ao estabelecimento de seus órgãos, aos limites de sua ação”.13 Ainda, segundo Roque Antônio Carrazza, tem-se que:
“O ordenamento jurídico é formado por um conjunto de normas, dispostas hierarquicamente. Das inferiores, criadas por particulares (os contratos), às constitucionais, forma-se aquilo que se convencionou chamar de “pirâmide jurídica”. Nela, as normas ordenam-se segundo uma relação sintática, pela qual as inferiores recebem respaldo de validade daquelas que as encimam, até o patamar máximo, que é o constitucional.”14
É na Constituição Federal que se encontram as regras e princípios que fundamentam o sistema jurídico nacional. O princípio jurídico é um enunciado lógico, explícito ou implícito, que por sua generalidade, ocupa posição preeminente no sistema jurídico. O princípio tanto pode vincular o entendimento quanto a aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam. Os princípios podem ser considerados como o alicerce ou núcleo do sistema, em harmonia com outros princípios e normas. Os princípios são encontrados em todos os escalões da pirâmide jurídica, contudo, os princípios constitucionais sobrepairam sobre todos os demais princípios.
O princípio é uma enunciação que apresenta o caráter de generalidade e, por sua importância, orienta a interpretação e aplicação do Direito. Para Paulo de Barros Carvalho: “(..) em razão de seu caráter normativo, os princípios constitucionais demandam estrita observância, até porque, tendo amplitude maior, sua desobediência acarreta conseqüências muito mais danosas ao sistema jurídico que o descumprimento de uma simples regra (...).”15 Assim, é a Constituição quem orienta e justifica a prática legislativa posterior. De igual modo, a interpretação do direito pelos governantes e juristas deve se ater as regras e princípios insertos na Carta Magna.
A interpretação é uma atividade cognoscitiva que tem como objetivo precisar o significado e o alcance das normas jurídicas, de modo a possibilitar uma correta aplicação. A elucidação da mens legis exige, por vezes, o recurso aos princípios. Assim, a interpretação de uma norma constitucional deve considerar os princípios e regras constitucionais insertos no sistema.
Assim, os princípios são um importante instrumento para a interpretação e aplicação das normas. No esforço interpretativo de uma norma jurídica, deve ser considerado o sistema como um todo. Em verdade, as normas devem ser sempre interpretadas de acordo com os princípios da Carta Constitucional, e as normas tributárias devem estar em perfeita harmonia com os princípios constitucionais.
Uma das colunas mestras do sistema jurídico brasileiro é o princípio federativo. Segundo ele, os estados membros conservam sua autonomia interna, porém não possuem personalidade internacional. O princípio federativo faz com que convivam harmonicamente a ordem jurídica global (o Estado brasileiro), e as ordens jurídicas parciais (estados-membros).16
Na federação brasileira, a União e os Estados-membros apresentam o mesmo patamar hierárquico, e recebem tratamento isonômico sob a ótica jurídico-formal. Não há relação de hierarquia entre a União (o governo central), e os Estados ou municípios (governos locais), cada um gravitando em torno de seu feixe de atribuições e competências constitucionais. Existem na verdade campos de ação autônomos e exclusivos, traçados pela Carta Constitucional.17
A Federação tem o escopo de demonstrar a igualdade jurídica entre a União, Estados e municípios, contudo, o feixe de atribuições de cada um não pode se confundir ou ocorrer a invasão no âmbito de suas competências. Os estados-membros e municípios são entidades públicas territoriais, que gozam de autonomia legislativa e constitucional, sendo juridicamente iguais. Mesmo os mais vastos, menos populosos, são todos tratados com isonomia. Ou seja, para o direito, os estados e municípios são iguais, mesmo que econômica e politicamente não o sejam. Com autonomia, cada estado deve prover as necessidades de sua população, sem interferências externas. Assim, as competências legislativas, incluindo a tributária, são repartidas entre os entes federativos.18
De acordo com Eduardo Marcial Ferreira Jardim, a forma federativa é um principio constitucional expresso, como a uniformidade geográfica19. Este último, previsto no art. 151 da Constituição Federal de 1988, indica que os tributos federais devem ser uniformes em todo o território nacional, e essa obrigatoriedade de tratamento igualitário deriva do princípio federativo.20
Segundo Ricardo Guastini, o ordenamento jurídico abarca duas espécies de princípios: os expressos e os não expressos. Os princípios expressos estão explicitamente formulados em uma disposição constitucional ou legislativa. São princípios não expressos os “desprovidos de disposição”, ou seja, não formulados explicitamente em disposição constitucional ou legal, mas deduzidos e construídos pelos intérpretes. Para o autor, construir um princípio consiste em aventar conjecturas em torno dos objetivos, das razões, das intenções e dos valores, do legislador.21
Para Eduardo Marcial Ferreira Jardim, a isonomia das pessoas constitucionais é um principio constitucional inexpresso. Neste sentido, a Carta Constitucional estabeleceu como postulado a igualdade entre as pessoas políticas, de modo que a União, os estados, os municípios e o Distrito Federal gozam de semelhante estrutura jurídica e normativa, em que pese nos planos econômicos e sociais hajam acentuadas diferenças22. Em outras palavras, não se estabelece que os entes federativos são materialmente iguais, e sim que devem ser respeitados de igual modo e que todos os esforços devem ser empregados para que haja o máximo de isonomia entre os entes que compõem a federação.
A Constituição reafirma a importância do princípio federativo em toda sua extensão. O art. 34 afirma a força do princípio federativo e da autonomia distrital e estabelece que a União intervirá nos Estados ou no Distrito Federal só para assegurar o respeito aos princípios constitucionais da forma republicana, sistema representativo e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; e prestação de contas da administração pública, direta e indireta. O art. 35, que trata da possibilidade de intervenção dos Estados em seus municípios, afirma que esta somente ocorrerá mediante a inobservância dos princípios constitucionais.
O sistema federativo tem como uma de suas pilastras o apoio mútuo entre os entes subnacionais, que se exprime no chamado federalismo cooperativo. O federalismo cooperativo possui origem que remonta ao Estado do bem-estar social, surgido após a crise de 1929, nos Estados Unidos. Os entes federativos são dotados de autonomia, o que, todavia, não ilide a interdependência entre os mesmos. A unidade da Federação é um dos objetivos do federalismo cooperativo. Para a promoção dos direitos, é enfatizado o respeito a pluralidade de interesses das diferentes regiões.
O equilíbrio federativo pressupõe a redução das desigualdades sociais e econômicas. O princípio da cooperação ou solidariedade entre os entes requer ações do Governo Federal que garantam o mútuo auxílio entre as esferas políticas, com o fim de superação das desigualdades por meio da cooperação.
O federalismo cooperativo tem como base a implantação de processos decisórios em que são consideradas as necessidades dos entes subnacionais, que participam de modo colaborativo na tomada de decisões. Os governos federais, estaduais e municipais atuam conjuntamente, unindo os interesses próprios, que passam a ser comuns.
O princípio da cooperação deve orientar possíveis mudanças na estrutura fiscal do país, principalmente o que tange as transferências intergovernamentais redistributivas. É um imperativo constitucional que a União e as regiões mais desenvolvidas adotem uma política direcionada para a redistribução da renda. Em verdade, a Constituição deve ser sempre obedecida por ser ela quem fundamenta e determina os programas do governo e as principais políticas estatais. Neste sentido, José Casalta Nabais afirma que:
“(...) a primeira idéia a acentuar em sede geral a este propósito é a de que os preceitos constitucionais relativos aos deveres não são meramente proclamatórios, nem contem simples normas programáticas no sentido tradicional ou (actualmente) no sentido estrito de normas consagradoras de meras directivas de acção estadual de alcance meramente político. Eles são antes normas jurídico-constitucionais e normas jurídico-constitucionais com uma especifica eficácia jurídica que vai muito para alem da que é própria daquelas normas programáticas, já que consagram posições jurídicas subjectivas dos cidadãos embora passivas.” 23
A República Federativa do Brasil, cujos objetivos se expressam, de acordo com o art. 3º, I da Constituição Federal, em: 1. construção de uma sociedade livre, justa e solidária; 2. garantia do desenvolvimento nacional e 3. erradicação da pobreza e a marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais, prevê, em seu art. 157, a repartição das receitas tributárias visando a partilha dos recursos entre os entes. Entretanto, o modo como na atualidade esta repartição é efetuada contribui para a dependência das regiões menos desenvolvidas. Ademais, esta repartição não colabora para um real crescimento dos entes mais necessitados, a ponto de deixá-los em igualdade de condições com as regiões desenvolvidas, ou seja, buscar a homogeneização e equalização das regiões nacionais.