4. A REPARTIÇAO DE RECEITA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS

A Constituição de 1988 consagrou um modelo fiscal e tributário de partilha de receitas no qual os estados e municípios recebem transferências federais e são autônomos para gerir suas finanças. A participação dos entes subnacionais na repartição de receita pode ocorrer de forma direta ou indireta, ou seja, ou o ente possui direito a um determinado montante arrecadado, ou a arrecadação de receita é direcionada para um fundo, e deste serão retiradas as parcelas devidas a cada ente. Deste modo, uma pessoa política da federação participa do produto da arrecadação de outra.

As transferências brasileiras intergovernamentais são divididas em três categorias: a) devolução tributária, b) transferências redistributivas e c) transferências voluntárias ou discricionárias. As duas primeiras são classificadas como transferências legais ou constitucionais, e são operacionalizadas de acordo com o aporte de recursos, sem necessidade de manifestação de autoridades. Como devolução tributária se compreende a transferência resultante da arrecadação de pessoa política de nível superior, que poderia ser realizado pelo governo local, ou seja, há a destinação do valor arrecadado por determinada unidade que detém a capacidade de instituir o tributo.²⁴

As transferências redistributivas proporcionam aos governos subnacionais recursos que não guardam relação com as bases tributárias de sua competência. Dentre as principais transferências redistributivas do Brasil destaca-se o Fundo de Participação dos Estados – FPE²⁵, o Fundo de Participação dos Municípios – FPM²⁶, o Sistema Cota-Parte do ICMS, o Sistema Único de Saúde – SUS²⁷, e o Fundef.²⁸²⁹

A terceira espécie de transferência são as chamadas discricionárias ou por fluxos voluntários. Estas ocorrem quando as transferências de recursos de uma unidade para a outra depende de decisões administrativas. Resultam, portanto, de negociações políticas dos governos subnacionais com o governo central, que decidem os montantes de recursos a serem transferidos.³⁰

O mecanismo de transferências foi instituído no Brasil visando:

- Elevar o nível de oferta em setores nos quais existia interesse de complementar as ações do Governo federal com as dos governos subnacionais (tais como estradas de rodagem, energia elétrica, educação e saúde); e

-A estabilização macroeconômica e o equacionamento dos problemas fiscais em nível federal e subnacional fazem parte de um processo que deverá evoluir de forma paralela – mas não necessariamente no mesmo tempo e nos mesmos prazos – à reforma do sistema tributário.³¹

Na participação dos Estados e Distrito Federal, de forma direta, no produto da arrecadação de impostos federais, os entes subnacionais têm direito ao imposto de renda federal que é arrecadado na fonte sobre os vencimentos e proventos dos seus servidores da administração direta, autarquias e fundações, além do imposto de renda arrecadado na fonte sobre os rendimentos pagos, a qualquer título, pelo estado.

Aos municípios é devido o imposto de renda retido na fonte, nos mesmos moldes previstos para o estado; 50% (cinqüenta por cento) do IPVA estadual, referente aos veículos licenciados em seu território; 50% (cinqüenta por cento) do ITR federal, referente aos imóveis rurais inseridos em seu território; 25% (vinte e cinco por cento) do ICMS estadual arrecadados em sua área territorial, conforme lei emanada pelo estado, na proporção mínima de três quartos. De acordo com o art. 153, § 5º, os estados e municípios têm participação respectiva de 35% (trinta e setenta por cento) do IOF sobre o ouro, quando este for definido como ativo financeiro.

Ressalta Sacha Calmon Navarro Coêlho que o art. 160 da Constituição Federal veda à União a “negociação política” no repasse destas parcelas, sob pena de sanções legais. Para o autor, o Governo antes se utilizava das parcelas como manobra para obtenção de vantagens e benefícios políticos e econômicos, favorecendo a corrupção³². Mesmo com esta vedação, a União pode condicionar o repasse dos recursos ao pagamento dos seus créditos em face de estados e municípios. Entretanto, mesmo com a previsão de tais mecanismos de transferência, estes não se demonstram suficientes.

As transferências verticais em federações objetivam, entre outros, a redução das disparidades regionais. O Fundo de participação dos Estados é o sistema de equalização para governos estaduais na federação brasileira, e objetivava, na concepção do CTN de 1967, a distribuição de recursos de acordo com a evolução e considerando os diferentes estágios econômicos dos entes. Entretanto, em 1989, por meio da Lei Complementar nº 62, foi determinado o congelamento dos coeficientes em uma tabela de percentagens reservadas estaticamente para cada Estado.

Importante ressaltar que a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 875/2010, na qual o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade dos coeficientes de repartição do Fundo de Participação dos Estados – FPE em vigor, que ainda estão definidos na Lei Complementar nº 62/89, e que, portanto, estão defasados e não contribuem para a efetividade do mandamento constitucional de equilíbrio socioeconômico entre os estados.

Assim, em que pese as alterações ocorrida ao longo do tempo, a distribuição de recursos para os Estados se apresenta como um estático repasse de receitas do IPI e do IR. É importante a análise da distribuição da receita nas federações, como o Brasil, pois os entes subnacionais possuem capacidade legal para arrecadação e tributos e competência para a prestação de diversos serviços públicos. Deve-se considerar a arrecadação de cada esfera de governo para o cálculo da distribuição final.

De acordo com Roque Antonio Carazza, é em nome da autonomia que cada ente federativo pode estabelecer suas prioridades. Ou seja, a questão relativa a alocação dos recursos financeiros disponíveis fica a critério da própria pessoa política. São os entes quem devem decidir como realizar suas tarefas e alocar seus recursos.³³

As transferências constitucionais representam uma parte das receitas arrecadadas pela União. Em tese, esta divisão da receita entre os entes tem como objetivo fundamental amenizar as desigualdades regionais. Esta partilha é de considerável importância na busca de promover o equilíbrio econômico entre os estados e municípios.

Assim, no art. 3º, incisos II e III, da Constituição Federal de 1988, são determinados como objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais. O desenvolvimento nacional econômico deve ser orientado pela justa distribuição de direitos e deveres entre os estados subnacionais, pois é a adequação do ordenamento jurídico tributário quem pode propiciar tal desenvolvimento. A orientação de redução das desigualdades sociais e regionais é tida como expressão do direito fundamental ao desenvolvimento.

Porém, mesmo com a previsão constitucional de redução das desigualdades regionais compreendida como um direito fundamental, na prática o que se percebe é que o governo central ainda não apresentou soluções eficientes para a garantia de tal direito. Cabe ao poder central, com a colaboração dos entes federativos, a implementação do objetivo de redução das desigualdades regionais em território nacional.³⁴

Ainda, na federação brasileira, segundo Sulamis Dain:

“Têm sido também negligenciados temas substantivos, ligados à necessidade de harmonização do sistema tributário ao padrão internacional, e de reconceituação do federalismo fiscal, dado que a distribuição atual de competências para a receita e para o gasto, assim como o mecanismo de equalização fiscal são rígidos e obsoletos, gerando ineficiências alocativas e distributivas de monta”.³⁵

Segundo Ricardo Lobo Torres, a distribuição de rendas é um princípio vinculado ao valor justiça³⁶, e, assim, está relacionado com o desenvolvimento econômico. O principio da distribuição de rendas é afeto à receita e a obrigação tributária. É uma tributação ajustada aos bens e posses do sujeito passivo, ou seja, com a capacidade contributiva. Tem como objetivo corrigir a distribuição de rendas e coibir as injustas concentrações de riqueza, que prejudicam o desenvolvimento nacional. O principio da distribuição de rendas diferencia-se do principio da redistribuição de rendas tendo em vista que este tem como desiderato a transferência de renda das camadas mais abastadas para os mais necessitados. A redistribuição de rendas diz respeito ao orçamento, e relaciona-se à justiça distributiva.

Com a determinação de um dos objetivos fundamentais da República o desenvolvimento nacional e a redução das desigualdades sociais e regionais, o desenvolvimento econômico deve ser orientado pela justa distribuição de direitos e deveres entre os estados subnacionais, e a adequação do ordenamento jurídico tributário pode propiciar tal desenvolvimento.

Neste sentido, o art. 174 da Carta Magna dispõe que a lei estabelecerá as diretrizes e bases de planejamento para o desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. O desenvolvimento das regiões e, com isto, o desenvolvimento econômico, encontram-se diretamente relacionados aos direitos fundamentais. Quanto mais desenvolvida é determinada região, maior independência e liberdade ela possui.

No contexto atual, a partilha dos recursos entre os entes da Federação tem causado distorções em nosso sistema federativo, em razão da forma de rateio determinada constitucionalmente. Uma característica da federação brasileira é que as regras e critérios utilizados para a transferência de recursos encontram-se definidas na Constituição Federal, ou em leis complementares, o que dificulta alterações mais freqüentes, pois a rigidez e congelamento dos critérios não espelha adequadamente o equilíbrio fiscal federativo³⁷. De acordo com Ricardo Lobo Torres:

“Os impostos passaram a ser rateados entre a União, os Estados e os Municípios, sendo que o imposto de renda e o imposto de produtos industrializados, da competência da União, geravam a transferência de 47% de sua arrecadação para os entes menores. Como as contribuições sociais não entravam na partilha tributária, seguiu-se, nos anos posteriores à Constituição, a prática de a União aumentar de preferência as contribuições, com o que evitava o repasse para Estados e Municípios, engordando apenas os seus próprios cofres.”³⁸

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A Constituição Federal de 1988 instituiu uma nova partilha tributária que favoreceu os entes subnacionais, principalmente os municípios, em detrimento da União. Portanto, Estados e municípios obtiveram um incremento na receita disponível, contudo, também tiveram aumento em seus deveres. Entretanto, a diminuição da receita da União ficou adstrita ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados, que compõem o FPE e o FPM, deixando livre a receita federal oriunda das contribuições sociais, de significativa importância. As contribuições sociais correspondem a montante considerável da receita tributária federal.

Com efeito, os impactos diferenciadores das regras que formam o rateio dos fundos constitucionais e a repartição das demais transferências de recursos oriundos da União sobre o montante dos orçamentos estaduais e municipais, as divergências entre a disponibilidade de recursos e a natureza das responsabilidades que deveriam ser exercidas foram se ampliando, e variam em razão do “tamanho da população, do grau de desenvolvimento da região e da condição socioeconômica de suas populações.”³⁹

Considerando-se a multiplicidade de fontes componentes dos orçamentos dos entes subnacionais, o que concorre para o modo como os recursos transferidos se distribuem geograficamente, é demonstrado que dependendo da origem dos recursos, essa distribuição ocorre da seguinte forma⁴⁰:

- Fundo de Participação dos Estados – FPE: em razão direta à população e inversa à renda per capita;

- Fundo de Participação dos Municípios – FPM: em razão direta, mas decrescente ao tamanho da população;

- Em razão direta à base econômica municipal – no caso da cota-parte dos municípios no ICMS⁴¹, repartida conforme o valor adicionado, da participação dos municípios no IPVA e no ITR, e do IR na fonte sobre os servidores públicos municipais;

- FPM capitais: em razão direta à população e inversa à renda per capita;

- Em razão direta ao tamanho da população e à concentração da oferta de serviços (SUS);

- Em função do número de matrículas no ensino fundamental (Fundef);

- Em função de critérios vários inseridos em leis estaduais que regulam a entrega aos municípios de ¼ do ICMS que lhes é devido;

- Em função da importância dos estados nas exportações nacionais – Fundo de compensação nas exportações e repasses da Lei Kandir;

- Parcela dos municípios nos recursos transferida aos estados à conta de compensação das exportações: com base nos coeficientes de participação dos municípios no ICMS.

Entretanto, o auxílio que recebem estados e municípios do Governo Federal é empregado em atividades que, em tese, deveriam ser financiadas exclusivamente pelos recursos locais.⁴² Assim, a fim de manter hígida a autonomia local, as transferências intergovernamentais representam papel fundamental, tanto sob a forma de participação direta quanto por meio de fundos.⁴³ Em verdade, há apenas uma autonomia relativa da pessoa política quando lhe faltam recursos para a sua manutenção autônoma, de modo que as transferências, principalmente as provenientes do governo central, tornam-se imprescindíveis.

Segue pertinente crítica de Fernando Rezende:

“Em federações marcadas por elevadas desigualdades regionais e sociais, como a brasileira, a cooperação intergovernamental no atendimento das responsabilidades do Estado requer um ajuste periódico nos mecanismos de transferência de recursos financeiros que conformam o modelo de federalismo fiscal, de forma a ajustá-los à dinâmica espacial do país. Essa não tem sido, todavia, a prática brasileira. (...)” ⁴⁴

As transferências intergovernamentais devem ser entendidas como mecanismos de redistribuição de recursos e renda, respaldadas nas determinações e princípios constitucionais, e com vistas à equalização e homogeneização entre as regiões, não tendo o caráter de mero subsídio ou auxílio aos entes de menor capacidade arrecadatória.

O sistema de transferências atual, em que pese estar voltado a redução das desigualdades regionais, acaba apresentando características de programas de auxílio, o que acaba por não permitir um desenvolvimento autônomo do ente e, com isto, o alcance de uma real equalização na capacidade das pessoas políticas, objetivo último de um Estado federado.