A equalização fiscal

5. A EQUALIZAÇÃO FISCAL

A repartição de receita tributária prevista na Constituição da República tem entre seus objetivos o alcance da igualdade fiscal entre os membros da Federação, com o escopo de promover a autonomia financeira dos entes e a implementação de políticas públicas regionais.

No sistema nacional, esta repartição é feita com base em transferências de receitas que não levam em consideração as diferenças existentes entre os entes federativos, que, pela dimensão continental de nosso país, apresentam disparidades no que tange à captação de rendas provenientes de tributos e, consequentemente, quanto à oferta de serviços públicos.

As diversas modificações a que vem passando a sociedade acabam por envolver profundas alterações na qualidade dos serviços oferecidos pelo governo, sendo questionável como o poder público, que vem enfrentando dificuldades crescentes para aumentar a carga tributária, conseguirá responder satisfatoriamente aos anseios sociais.⁴⁵

A execução de políticas públicas tem como escopo a concretização de direitos por meio de prestações positivas, planejadas com o estabelecimento de políticas de médio e longo prazo. O objetivo principal do Estado social é a prestação de serviços públicos com igualdade para os indivíduos⁴⁶, de modo que direito ao desenvolvimento é atualmente considerado um direito fundamental, incumbindo ao Estado estabelecer e financiar as atividades de serviço público decididas, com base na receita tributária.

A Constituição de 1988, com fulcro no princípio federativo, trouxe a disciplina das transferências constitucionais da União para os Estados, e destes para os Municípios, de modo a não influenciar na privatividade das competências tributárias, fazendo nascer uma relação jurídica de direito público⁴⁷.

A determinação constitucional vigente repartiu as competências tributárias de forma taxativa, verificando-se que a União, poder central do sistema federativo, foi francamente beneficiada pelo legislador, o que se verifica não somente pela quantidade de impostos de sua competência, como também pelo direito de exercer a competência residual.⁴⁸ De acordo com André Elali, “o Brasil se utiliza da transferência de receitas entre as entidades com o objetivo de fortalecer o sistema federativo cooperativo, em que se auxiliam as unidades federadas”⁴⁹.

Entretanto, conforme afirmado, na conjuntura atual do rígido sistema de transferências, é perceptível que a repartição de receitas não está considerando as inúmeras desigualdades existentes entre os entes federativos, neste sentido, Fernando Rezende entende que:

“Num mundo em onde as fronteiras econômicas tornam-se porosas e as novas tecnologias aplicadas à produção e comercialização de bens e serviços não respeitam a geografia política, as disparidades regionais aumentam, acarretando conflitos de interesses e aumentando a complexidade das soluções requeridas para manter o equilíbrio federativo e a coesão interna. A consequência da ampliação das disparidades é a concentração territorial das bases tributárias e o aumento dos desequilíbrios na repartição das receitas tributárias entre os membros da federação (...).”⁵⁰

O instrumento de transferências entre entes denominado equalização fiscal surge como um novo parâmetro a ser aplicado às transferências de receitas tributárias, pretendendo abrandar as desigualdades entre as pessoas políticas, fortalecendo o princípio federativo e os direitos fundamentais dos cidadãos, consubstanciados na redistribuição de rendas fiscais.

A equalização fiscal é compreendida como um sistema que busca reduzir as diferenças com respeito à capacidade de cada ente da federação de cumprir com suas responsabilidades financeiras, tendo por finalidade oferecer um padrão igualitário no atendimento das necessidades de cada região do país.⁵¹ Tal sistema já é aplicado, com fórmulas mais ou menos complexas, em países como o Canadá, Alemanha e Austrália.⁵²

A possibilidade de aplicação de tal modelo à realidade nacional deve ser ponderada, esmiuçando-se seus contornos, tendo como norte os princípios insertos em nossa Carta Magna, como o fortalecimento dos entes federativos por meio da repartição de receitas no regime tributário nacional, analisando-se os impactos sociais e tendo em vista aspectos que abrangem a concentração de rendas, descentralização fiscal e globalização da economia.

O sistema de equalização fiscal almeja a humanização do Direito Tributário e efetivação dos direitos fundamentais. O ser humano, para ter suas necessidades respeitadas de modo a garantir a concretização dos direitos fundamentais, depende do Estado para permitir a efetivação de políticas públicas, que se fazem por meio de receitas. Sobre o tema, entende Fernando Rezende, em obra produzida com base nos debates do Fórum Mundial sobre Federalismo Fiscal, que:

“(...) Uma característica fundamental dos mecanismos de equalização fiscal é que a compensação financeira às unidades menos desenvolvidas deve levar em conta o uso que fazem dos tributos de sua competência – o esforço tributário próprio – e todas as demais fontes de recursos que compõem o seu orçamento. Assim, a compensação financeira fica limitada a recursos adicionais efetivamente necessários à equalização da capacidade de gasto ou da capacidade de prover um mesmo padrão de serviços.”⁵³

Neste sentido, questiona-se em que medida as transferências, a repartição de competências e de responsabilidades, tônica do federalismo fiscal, é capaz de responder satisfatoriamente às necessidades do mundo contemporâneo, especialmente no campo social.⁵⁴ As transferências redistributivas devem ser baseadas em critérios bem definidos, pois é a partir da clareza e precisão destes critérios que se poderá aferir a possibilidade de sucesso quanto a redução das desigualdades regionais, tendo como norte as diretrizes de equalização.⁵⁵

Abordando a questão em comparação com outros países, tem-se que a experiência internacional, em países mais desenvolvidos, fornece exemplos positivos de compartilhamento de recursos tributários em regimes federativos, como no Canadá e na Alemanha.⁵⁶

Assim, o regime de equalização fiscal é empregado como uma solução às disparidades e demandas por maior descentralização no fornecimento de subsídios para os estados-membros e municípios, aumentando a importância das transferências redistributivas proporcionais de receita, pautadas na adesão a políticas nacionais⁵⁷, de cunho social.

Deste modo, Fernando Rezende ressalta que um sistema de equalização fiscal difere de transferências redistributivas baseadas em alguns impostos federais, como no Brasil, ou na totalidade das receitas federais, como na Índia. As transferências redistributivas, ao não levar em conta outras fontes de recursos e o esforço de arrecadação de tributos próprios, tendem a ampliar os desequilíbrios horizontais e incentivar um comportamento liberal com respeito à aplicação dos tributos de competência dos governos subnacionais.”⁵⁸

As disparidades internas nos países de forma federativa são a tônica atual do debate envolvendo tributação, (re) distribuição de receitas e federalismo. Para melhor elucidar o tema, Fernando Rezende destaca:

“Em regimes puros de equalização fiscal, o montante das transferências não é predeterminado. Ele resulta da fórmula adotada para promover a equalização, em geral baseada no esforço de elevar a receita por habitante dos estados de menor capacidade econômica a um padrão estabelecido com base na média alcançada por um conjunto de estados mais importantes, gerando uma conta em aberto para o governo federal. Isso também pode ocorrer no caso de outras transferências em que o governo federal se compromete a complementar o gasto realizado por governos subnacionais em determinadas funções – saúde e educação, por exemplo.”⁵⁹

A distribuição dos recursos a serem destinados à equalização fiscal tanto pode ser constitucional quanto infraconstitucional, e na maioria dos países em que foi implantado, é distribuído por quotas per capita, que são estabelecidas pelo Governo Federal ou por uma equipe destinada para tanto.⁶⁰

A cooperatividade, característica de nosso sistema federativo, demonstra que resta subtendida na composição de estado federado a assistência mútua entre os membros, visando a igualdade de condições. Neste sentido, o Brasil deve harmonizar a estrutura federal com as necessidades de adequação, de modo a descentralizar o exercício do poder político, mantendo uma ordem constitucional una e enfrentando os numerosos problemas socioeconômicos do País, para ser possível a diminuição dos custos das entidades financeiras que, na prática, sempre dependeram das transferências intergovernamentais.⁶¹

Neste ponto, faz-se relevante a transcrição de quadro que sintetiza os mecanismos de equalização fiscal existentes em outros países⁶²:

MECANISMOS DE EQUALIZAÇÃO FISCAL

Assim, compara-se a realidade brasileira, bem como o de outros países de situação mais próxima à nacional, como a Índia e Nigéria⁶³:

EQUALIZAÇÃO E TRANSFERÊNCIAS: BRASIL, ÍNDIA E NIGÉRIA

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A doutrina⁶⁴ aponta que paralelamente à centralização das receitas tributárias, e o conseqüente engessamento orçamentário, a natureza do ajuste fiscal brasileiro, como efetuado, terminou por acentuar os desequilíbrios federativos.

Na equalização fiscal, tem-se que mais importante do que a análise do aumento dos desequilíbrios verticais, causados pela atual repartição de recursos entre os entes federados, é a apreciação dos desequilíbrios que se acumularam com respeito à capacidade financeira dos estados e municípios, o chamado desequilíbrio horizontal.⁶⁵

Os sistemas de equalização têm o dinamismo como um de seus atributos, vez que na medida em que ocorrem alterações na realidade econômica do ente, as transferências de dotações deverão ser aumentadas ou reduzidas, visando o incremento do sistema redistributivo. Logo, a equalização fiscal entre jurisdições mostra-se bastante eficiente em federações com grandes desigualdades entre os entes.⁶⁶

No sistema da equalização, as transferências verticais assumem caráter redistributivo. No Brasil, as transferência de receitas ocorrem por meio do método paramétrico, ou seja, a renda é distribuída tendo por base a utilização de indicadores sociais e macroeconômicos, como o inverso da renda, a renda per capita, IDH, entre outros. A distribuição per capita toma estes indicadores como referencia.

Na equalização, a distribuição é realizada sobre a receita fiscal de cada ente, sem a utilização destes indicadores ou parâmetros. Com isto, a transferência de dotações se aproxima da necessidade atual de cada ente e considera o esforço fiscal próprio. Com esta distribuição, aumenta-se a receita per capita dos Estados mais necessitados, maximizando a redistribuição. O dinamismo das aferições de renda responde aos reclamos sociais de modo efetivo.

Ainda assim, muitas vezes a equalização na capacidade de gasto não garante a igualdade na capacidade de oferta de serviços, na medida em as desigualdades regionais podem acarretar grandes diferenças de custos entre regiões, ou mesmo uma distribuição irregular de demanda por determinados serviços⁶⁷.

De acordo com Aglas Watson Barrera e Maria Liz de Medeiros Roarelli⁶⁸, para avaliar corretamente o sucesso, ou o fracasso, do sistema de transferências segundo o objetivo de equalização fiscal, faz-se necessária a incorporação na análise de alguns dos dados referentes ao conjunto de gastos da União (no âmbito da administração direta e indireta) em cada uma das unidades da Federação, construindo um painel que descreva o grau de despesa (por habitante) efetivamente realizada pelo setor público em cada estado.

5.1 A Equalização Fiscal no Canadá

No Canadá, o Governo Central exerce um papel de liderança nos acordos e negociações entre as pessoas políticas.⁶⁹ Em relação às transferências intergovernamentais, existem atualmente dois programas que correspondem a aproximadamente 85% das transferências do Governo Central às províncias⁷⁰:

a) CHTS (Canadian Health and Social Transfer), que são transferências para financiamento de programas sociais e objetivam promover ajuste vertical; e b) EP (Equaliation Program), que são transferências equalizadoras⁷¹ e objetivam obter o equilíbrio horizontal entre as províncias.

Estas são as principais espécies de transferências, porém, ainda existem outras, em setores como agricultura, moradia, transportes, etc. O GHST é o principal programa para reduzir o chamado desequilíbrio vertical. Este mecanismo é compreendido como um fluxo redistributivo, operando segundo um critério de distribuição baseado na renda per capita, e que tem por finalidade o custeio de programas de saúde, educação de nível superior e assistência social.⁷²

O programa de equalização fiscal diz respeito às transferências que almejam a equalização, ou seja, a redução do desequilíbrio horizontal por meio do auxílio às províncias de baixa renda, sendo totalmente incondicionadas. Ressalta-se que este sistema é concentrado na equalização das diferenças de capacidade tributária percebidas nas províncias, de modo que todas tenham a capacidade de fornecer um determinado nível mínimo de serviços públicos. ⁷³

Na Federação canadense, a base legal para o programa de equalização se encontra na Constituição de 1867, que após reforma ocorrida em 1982, inseriu a responsabilidade do Governo Central de promover a equalização. O detalhamento do sistema quanto aos procedimentos de cálculo está previsto em Legislação Federal, e é controlado pelo Ministério das Finanças. O programa funciona como uma “conta aberta”, pois o montante de recursos necessários à equalização é posteriormente definido, aplicando critérios para o cálculo do montante a ser aportado pelo Governo Central. É considerada uma peculiaridade do sistema de equalização canadense o fato de esta ser realizada para cada um dos impostos existentes no país, sendo estimada a base tributária potencial de cada província e calculada uma média per capita desta base para um conjunto de províncias tomadas como referência (standard)⁷⁴

Assim, as províncias que ficam abaixo da média recebem transferências do Governo Central para que a capacidade fiscal alcance o padrão, ao passo que as províncias que ficam acima do padrão não recebem aporte de transferências, ocorrendo o chamado “esquema bruto” de equalização. ⁷⁵

O montante das transferências é determinado pelo desempenho e perfil das províncias consideradas standard, e, em princípio, o único mecanismo institucionalizado de revisão se refere à fórmula de cálculo, que é renovada de cinco em cinco anos. O pagamento é mensal e ocorre a partir do 1º dia do ano fiscal, contudo, são realizadas correções ao longo do ano, por até três anos.

5.2 A Equalização Fiscal na Austrália

Na Federação australiana, a Constituição determina que os estados sejam os principais provedores de serviços públicos, todavia, o governo central acabou desempenhando relevante papel nas áreas de saúde, infra-estrutura, educação e previdência, e hoje detém aproximadamente 59% do gasto público direto. Praticamente não há atribuição de encargos aos municípios⁷⁶.

O traço peculiar do sistema australiano de partilha de receita é o seu sistema de equalização, cujo método para a distribuição horizontal de recursos considera as reais necessidades de cada estado e é operacionalizado pela Grants Comission, um órgão institucional e independente. A Grants Comission foi criada em 1933, com a função de analisar e calcular os recursos livres, não-condicionados e necessários, a serem transferidos pelo governo central para os estados, com vistas a igualar o nível dos serviços públicos oferecidos ao padrão dos dois estados mais ricos (standards states), NSW e Victoria. O cálculo das necessidades dos estados tem suporte no princípio de equalização do poder de gerar receitas próprias, ou a capacidade fiscal, e das condições de oferta de serviços públicos, além dos benefícios decorrentes das transferências condicionadas. ⁷⁷

De início, são definidos os montantes a serem partilhados (atualmente o montante se refere a receita do Goods and Sales Tax - GST, imposto federal sobre o valor agregado), para o cálculo das dotações provisórias per capita e orçamento representativo, especificando os itens relevantes de receita e despesa. No cálculo dos indicadores fiscais redistributivos, são utilizados os seguintes critérios: a) cálculo da receita standard (arrecadação potencial); b) cálculo da capacidade fiscal estadual; c) equalização das condições de oferta de serviços públicos; d) apropriação das transferências condicionadas e e) definição dos indicadores.⁷⁸

a) cálculo da receita standard (arrecadação potencial): A receita standard nacional é o somatório das receitas de todos os impostos, formando um indicador per capita;

b) cálculo da capacidade fiscal estadual: é o somatório das receitas potenciais dos tributos estaduais, com respeito às peculiaridades das bases tributárias internas e o esforço e eficiência fiscais. Esse indicador reflete as dificuldades para geração de receita em cada estado;

c) equalização das condições de oferta de serviços públicos: é dever da Grants Comission calcular as necessidades de gasto de 43 itens de despesas e compará-los com o gasto médio nacional para a provisão do mesmo serviço;

d) apropriação das transferências condicionadas: as transferências condicionadas acabam por interferir no resultado final das transferências equalizadoras. Assim, para o cálculo das necessidades fiscais relativas (relativities), a Grants Comission faz uma apropriação parcial do montante de transferências condicionadas para cada estado, de modo a impedir a sobreposição de privilégios;

e) definição dos indicadores: os indicadores fiscais para cada estado são decididos após a definição da capacidade fiscal, dos custos da oferta de serviços públicos e abatimento dos valores transferidos com condicionalidades. O valor per capita uniforme nacional é calculado pela divisão entre o montante a ser distribuído e a população, gerando o total per capita de transferências gerais para os estados.⁷⁹.

5.3 A Equalização Fiscal na Alemanha

Existem três espécies de compartilhamentos de recursos fiscais na federação alemã: compartilhamento de impostos (IR e IVA); 2. transferências interestaduais, sem a participação da União; e 3. transferências verticais, da União para os estados, e destes para os municípios.

É o IVA quem serve como instrumento de ajuste vertical, por estar previsto em legislação ordinária, portanto mais facilmente alterada. As transferências interestaduais são constitucionalmente definidas, como no Brasil, e se dão entre os estados que se encontram com capacidade fiscal acima da média nacional para os estados abaixo deste padrão. ⁸⁰

Na sistemática alemã, a distribuição de recursos se dá por processo seqüencial, composto por três etapas: a primeira etapa divide os impostos compartilhados (o IR, o imposto sobre atividade econômica local e o de combustíveis são devolvidos de acordo com a origem; o IVA faz o ajuste, sendo 75% distribuídos pelo critério per capita, e os restantes 25% são distribuídos para incrementar a receita dos estados mais pobre, aqueles que possuem capacidade financeira abaixo de 92% da média nacional.

A segunda etapa consiste na troca horizontal de recursos entre os entes, sem a participação da União. Os estados com capacidade acima da média transferem recursos para os estados de baixa capacidade fiscal, até que estes se enquadrem em pelo menos 95% do valor de base per capita, ponderado pelo grau de urbanização e densidade populacional. Dentre os estados financiadores, os mais ricos transferem mais, de acordo com a sua capacidade, contudo, sem jamais transferir recursos a ponto de ficarem abaixo da média. A terceira e última etapa, a União participa realizando dois tipos de transferências: as transferências complementares e transferências especiais, que correspondem a ajuda financeira.

As transferências complementares são realizadas com a parcela do IVA federal, e são incondicionadas, apresentando-se como uma continuação do sistema de equalização horizontal. Com estas transferências equalizadoras, os estados mais pobres chegam a alcançar 99,5% da média nacional.⁸¹

As transferências especiais são realizadas com outras fontes de recurso do orçamento da União, e sempre são vinculadas a funções e setores específicos, ou a situações de emergência. O auxílio financeiro consiste na promoção de financiamentos locais e o nivelamento de garantias como a energia elétrica, moradia, vias públicas e saneamento básico. A administração dos valores transferidos é responsabilidade do ente, a União apenas realiza a transferência. A relação entre os estados e os governos locais (municípios), reproduz a relação União-estados, utilizando-se dos fluxos equalizadores e discricionários.⁸²