1.INTRODUÇÃO
Quando o Brasil foi oficialmente nomeado o país sede da Copa do Mundo de Futebol de 2014, assumiu uma grande responsabilidade perante a comunidade internacional, bem como elevou o status do país, respeitando as opiniões destoantes, quando também a cidade do Rio de Janeiro foi nomeada como sede das Olimpíadas de 2016.
Nos dois casos citados, que também englobam o evento da Copa das Confederações de 2013 e dos Jogos Paraolímpicos de Verão de 2016, por compromissos impostos pela FIFA e pelo COI, no ato de “oferecimento” de sua candidatura, o Brasil assumiu alguns compromissos legais para satisfazer os interesses comerciais destas duas associações.
O presente artigo tem por objeto analisar quais serão os direitos de ressarcimento dos cidadãos que tiverem, comprovadamente, prejuízos financeiros ou comerciais em decorrência das cláusulas de restrição comercial e/ou do perímetro de segurança que foram e serão estabelecidos pela FIFA para a Copa das Confederações FIFA Brasil 2013 e da Copa do Mundo FIFA Brasil 2014TM, já sancionadas pelo Estado.
Quanto à área de restrição comercial, a Lei Federal n.º 12.663/2012, em seu artigo 11, estabeleceu que o seu perímetro será de um raio de no máximo 2 km (dois quilômetros) dos locais oficiais de competição.
A Lei acima citada, assim como o manual disponibilizado no site da FIFA, estabelece que a restrição comercial abrange a divulgação de marcas por publicidade ou propaganda e a distribuição ou venda de produtos e serviços. Neste perímetro as praticas acima citadas poderão ser realizadas exclusivamente por pessoas autorizadas pela FIFA, em nome das empresas patrocinadoras dos eventos.
Ainda, importante ressaltar que os locais oficiais de competição não se limitam aos estádios. Conforme artigo 2º, inciso XIV da Lei, os locais oficiais são todas as áreas relacionadas às competições, tais como centros de treinamento, centros de mídia, de credenciamento, áreas de estacionamento, áreas para a transmissão de partidas, áreas oficialmente designadas para atividades de lazer destinadas aos fãs, localizados ou não nas cidades que irão sediar as Competições, bem como qualquer local no qual o acesso seja restrito aos portadores de credenciais emitidas pela FIFA ou de ingressos.
Quanto ao chamado perímetro de segurança, a FIFA esclarece, em seu “manual”, que ele é “parte do estádio” e inclui todas as áreas oficias do evento, conforme já discriminadas acima, e todos os estabelecimentos dentro deste perímetro precisarão ser fechados durante as competições, sendo que seus frequentadores usuais não terão acesso aos mesmos.
Insta esclarecer que a área de restrição comercial é de no máximo 2 km (dois quilômetros), podendo ser inferior em cada Sede e local oficial de competição, assim como o Perímetro de Segurança, que fica dentro da área de restrição e deverá ser estabelecido com base na análise da necessidade específica para cada Sede, não havendo espaço previamente fixado em lei como limite.
Por fim, para melhor delimitar o objeto do presente artigo, cumpre esclarecer que o período de competições, conforme dispõe o artigo 2º, inciso XVI, da Lei n.º 12.663/2012, compreende 20 (vinte) dias antes da realização da primeira partida e 5 (cinco) dias após a última, o que significa que a Copa das Confederações FIFA Brasil 2013 foi do dia 26/05/2013 até o dia 05/07/2013, enquanto na Copa do Mundo FIFA Brasil 2014TM será do dia 23/05/2014 até o dia 18/07/2014.
A análise que se pretende realizar no presente artigo busca esclarecer se há um dever do Estado em indenizar aquele que, dentro da área de restrição comercial e/ou do perímetro de segurança, sofreu algum dano emergente ou lucro cessante no período de duração das competições.
2. A LEI Nº 12.663/2012 E O DEVER DE INDENIZAR DO ESTADO
O texto até aqui disposto realizou uma análise histórica do surgimento do dever de indenizar por parte do Estado, concluindo em consonância com o entendimento uníssono da doutrina brasileira, de que os atos comissivos, que geram danos aos cidadãos, criam ao Estado a obrigação de reparar esses prejuízos, se preenchidos os critérios objetivos do dever de indenizar (dano, ação e nexo causal).
Ainda, para obter respostas acerca do objeto de estudo, foi realizada uma análise sobre a origem do Estado Democrático de Direito no Brasil, em que se concluiu que a Administração Pública tem o dever de agir de acordo com as leis, visto que é submissa a elas, garantindo ao cidadão a tutela dos direitos constitucionalmente previstos quando lesado.
Em um momento posterior, como consequência lógica da evolução do entendimento do dever de indenizar do Estado e do conceito de Estado de Direito, verificou-se de modo sui generis que a doutrina reconhece que a ação do Estado gera o dever de reparar a lesão que causou a um cidadão ou uma parcela deles, quando o dano sofrido for anormal, pois o fato de um cidadão sofrer um dano em benefício de toda a coletividade rompe com o ideal de repartição equânime dos encargos, à luz do princípio da isonomia. Desse modo, deverá o Estado a reparar o dano com os encargos recolhidos dos demais cidadãos.
De modo mais específico, restou demonstrado, também, que os atos oriundos do Poder Legislativo não fogem à regra geral, isto é, verificada a ocorrência de um dano patrimonial indenizável ao particular, em que um único indivíduo ou alguns deles sofrem um prejuízo ao qual não deram causa, em decorrência de uma lei introduzida no ordenamento jurídico que beneficia outra parte da coletividade, deve o Estado responder pelos danos causados por esta lei que atingiram essas determinadas pessoas, mesmo que se trate de normas constitucionais. Isto, pois, situação diversa contraria a distribuição igualitária tanto dos ônus como dos bônus, ou seja, ocorre uma evidente afronta ao princípio da igualdade.
Feita essa breve síntese das conclusões até aqui obtidas, passa-se agora à análise do objeto de estudo deste trabalho, qual seja, a responsabilidade do Estado em reparar os danos causados pela Lei 12.663/2012 (Lei da Copa).
Cumpre rememorarmos que no dia 06 de junho de 2012, nos termos de seu artigo 71, entrou em vigor a Lei nº 12.663, que dispõe sobre as medidas relativas à Copa das Confederações FIFA 2013, à Copa do Mundo FIFA 2014 e à Jornada Mundial da Juventude - 2013, que serão realizadas no Brasil.
O artigo 11 da mencionada lei dispõe que a FIFA e às pessoas por ela indicadas, estão autorizadas para, com exclusividade, divulgar suas marcas, distribuir, vender, dar publicidade ou realizar propaganda de produtos e serviços nos locais em que serão realizadas as competições, assim como nas suas imediações e vias de acesso, sendo que no parágrafo primeiro desse artigo resta consignado que as áreas de exclusividade relacionadas aos locais onde serão realizadas as competições serão tempestivamente estabelecidos pela autoridade competente e deverão observar o perímetro máximo de 2 km (dois quilômetros) ao redor desses locais, que é a chamada Área de Restrição Comercial.
Ainda, no parágrafo segundo do mesmo artigo, consta uma ressalva de que a delimitação das áreas de exclusividade não prejudicará as atividades dos estabelecimentos regularmente em funcionamento, observando o disposto no artigo 170 da Constituição Federal.
Primeiramente, as áreas de restrição comercial, que ocuparão um perímetro máximo de 2 km (dois quilômetros) ao redor dos locais oficiais de competição, não consistem em cercas físicas, mas sim em linhas imaginárias. O acesso a essas áreas é livre e não depende de ingresso ou credencial. Trata-se de uma área em que as atividades de marketing em geral serão proibidas, salvo aquelas previamente programadas pela FIFA junto às Sedes.
As áreas de restrição comercial têm por objetivo inibir a concorrência desleal/marketing de emboscada, assim taxado pela FIFA. Para tanto, as atividades publicitárias de um modo geral serão proibidas nesse espaço. A razão para tal medida é impedir que outras marcas se beneficiem do trabalho e de investimentos alheios.
Da mesma forma, nessa área será proibida a atuação dos vendedores sem autorização, comumente chamados de “vendedores ambulantes”, de cambistas e de qualquer outra atividade capaz de afrontar a segurança e o conforto dos espectadores ou a manutenção da ordem.
Em suma, nenhuma empresa que não seja patrocinadora dos grandes eventos poderá fazer qualquer tipo de exibição de sua marca dentro do espaço delimitado pela FIFA, de no máximo 2 km (dois quilômetros) ao redor dos locais oficiais de competição, seja por meio de veículos com som ou estampas, uso de películas, outdoors ou outro meio de publicidade em grandes edifícios ou estabelecimentos comerciais.
Entretanto, a FIFA afirma que não será necessário fechar os estabelecimentos comerciais localizados no interior dessas áreas, de modo que poderão vender os seus produtos e oferecer os seus serviços normalmente. Para tanto, esses estabelecimentos não poderão se associar comercialmente aos grandes eventos, seja usando marcas e símbolos oficiais das competições organizadas pela FIFA ou qualquer outra promoção para empresas não patrocinadoras.
Analisando criteriosamente a situação criada, nota-se que é possível que alguns comerciantes não tenham grandes problemas com relação às restrições impostas pela organização dos eventos, podendo manter em pleno funcionamento as suas atividades regulares no período fixado pela lei, inclusive chegando a obter aumento de sua lucratividade durante as competições, em face do grande número de torcedores que circularão pelo local.
Em contrapartida, alguns particulares podem sofrer um grande prejuízo financeiro em decorrência da implementação dessa área de restrição. Por exemplo, aquele comerciante que possui diversos produtos integrados ao aviamento de seu estabelecimento comercial, que estampam marcas de empresas que não são patrocinadoras dos eventos, será compelido a não fazer uso deles. Se esse estabelecimento tiver como atividade principal o comércio de bebidas, não poderá utilizar as suas mesas, fornecidas por outras empresas, nos locais de circulação de pessoas, de modo que um elemento integrante da sua estratégia de captação de clientes estará prejudicado.
Muitos potenciais clientes poderão até mesmo deixar de adquirir produtos nesse estabelecimento por não haver locais para que sentar e consumi-los tranquilamente. Apesar de singelo, esse exemplo demonstra uma série de possibilidades de ocorrência de danos aos comerciantes localizados na área de restrição comercial.
Mais grave ainda serão os casos em que os comerciantes possuam contratos de exclusividade e obrigatoriedade de exibição dos produtos, como mesas e guarda-sol, que contenham a marca de empresa não patrocinadora dos eventos, que tenham sido firmados em momentos anteriores até mesmo do anuncio do Brasil como país sede e que o desrespeito às cláusulas contidas nessas avenças originem a imposição de multa pecuniária aos comerciantes.
Além disso, alguns estabelecimentos possuem outdoors ou pinturas que servem como marketing para outras empresas. Mais grave ainda são os casos em que a própria placa utilizada para apresentar o nome do local está vinculada a alguma marca, que é facilmente perceptível ao púbico nos seus arredores. Aqui, estar-se-á diante de uma hipótese em que o particular será obrigado a despender alguma importância pecuniária para a retirada desses meios de publicidade, com a finalidade de cumprir as determinações legais e tendo como consequência uma possível imposição de multa por parte da empresa com a qual está vinculada por força de contrato ou mesmo deixando de receber clientes que não terão conhecimento do que se trata aquele local ou que não conseguirão percebê-lo de uma distância razoável para ir até ele.
Existem casos de estabelecimentos que possuem um contrato de exclusividade de venda de produtos, onde possuem todo o seu marketing (mesas, guarda-sol, banners, outdoors, etc) fornecidos por empresa concorrente a patrocinadora do evento, tendo ainda uma previsão contratual de compra dos produtos desta empresa em preços menores ao praticado pelas demais concorrentes, inclusive a patrocinadora do evento.
Neste caso específico, verifica-se um prejuízo inestimável ao comerciante, pois está proibido de utilizar seu marketing externo, sendo vedado a ele, inclusive, expor placas próprias com promoção de seus produtos, já que concorrentes da patrocinadora do evento. Ainda nesse passo, os contratos firmados por esses estabelecimentos preveem, muitas vezes, uma compra mínima de produtos, sob pena de multa.
Portanto, houve a quebra do princípio da isonomia, do direito a livre iniciativa e do direito de propriedade, pois o estabelecimento será obrigado a arcar com um prejuízo, sob a tutela de uma lei que beneficiará toda a da coletividade.
Assim, o Estado que vai auferir lucro com a realização do evento (fato esse comprovado pelos eventos anteriores, pois amplia o turismo e a movimentação econômica, resultando em maior arrecadação de impostos) que beneficiará, em tese, toda a coletividade, deve reparar os danos causados a esse estabelecimento, se comprovado que sofreu prejuízos, seja pela a imposição de multa contratual de fornecedores, pela queda de sua clientela ou pelos gastos por ele dependidos para remoção de marketing que a FIFA julgue como imprópria.
A análise acima constata que a área de restrição comercial pode gerar danos a alguns cidadãos, que devem ser reparados pelo Estado. Contudo, observa-se que estimar os danos sofridos nesta área é muito difícil em alguns casos, mas nem por isso inexiste o dever de repara-los.
A dificuldade em se auferir o quantum do montante a ser indenizado aos estabelecimentos na área de restrição comercial não é vislumbrado quando o estabelecimento se encontra no perímetro de segurança, que é considerado pela FIFA como parte do “estádio” e inclui todas as áreas oficiais do evento (centros de mídia, hospitalidade, etc.), a qual dependerá da apresentação de ingresso ou credencial para se ter acesso. Nessa área, por questões operacionais, há necessidade de uma maior segurança e, por isso, não há possibilidade de realização de qualquer tipo de comércio.
Com relação a esse perímetro de segurança, não haverá possibilidade de implementar qualquer atividade comercial nesses espaços. Ou seja, qualquer tipo de estabelecimento comercial que porventura esteja localizado dentro do perímetro de segurança deverá ser fechado durante a realização das competições, visto que o acesso a essas áreas dependerá de ingresso ou credencial.
Nessa hipótese, a afronta ao livre exercício de atividade econômica, é ainda mais evidente, tendo em vista que os comerciantes que possuírem seus estabelecimentos comerciais dentro do perímetro de segurança serão impedidos de laborar enquanto durarem os eventos esportivos previstos na lei, restando a eles suprimida a possibilidade de obter seus proventos para a subsistência.
Insta salientar que muitos comerciantes adquirem estabelecimentos comerciais nos arredores dos estádios, mediante o pagamento de valores estratosféricos, com o único intuito de serem beneficiados com o grande número de torcedores circulando em dias de jogos. Para a surpresa deles, naquela em que seria a grande oportunidade de obtenção de lucro em decorrência do seu trabalho, serão proibidos até mesmo chegar ao próprio estabelecimento comercial em face da restrição imposta pela FIFA.
Nesses casos, são evidentes os prejuízos econômicos que deverão ser suportados por alguns particulares, em observância ao contido na Lei nº 12.663/2012. Esse sacrifício especial será imposto apenas a eles e não aos demais cidadãos aos quais a mencionada lei se destina.
Observa-se que por imposição da Lei da Copa muitos estabelecimentos, não se sabem quais, já que ainda não foi estabelecido qual será o perímetro de segurança em algumas cidades sedes, suportaram prejuízos inclusive com seu pessoal, pois a competição terá mais de 50 dias de duração, e esses estabelecimento terão suas portas fechadas. Neste caso, quem pagará os funcionários do estabelecimento? Alugueres e demais despesas mínimas inerentes a qualquer negócio?
Para essa situação é possível antever os prejuízos que serão suportados por cada particular e o Estado deverá previamente efetuar a compensação pecuniária devida, a fim de restabelecer o equilíbrio econômico afrontado pelo exercício estrito de um de seus poderes, apesar da inexistência de inconstitucionalidade com relação ao ato praticado.
Por todo o exposto, nota-se que a Lei Geral da Copa não se apresenta como inconstitucional, mas sim como materialmente defeituosa, pois gera efeitos colaterais não pretendidos, sendo que pelos danos que serão causados aos particulares, com base na fundamentação anteriormente exposta, será possível imputar ao Estado o dever de indenizar aqueles que sofrerem redução patrimonial por consequência do ato praticado pelo Poder Legislativo.
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