INTRODUÇÃO
Com a recente divulgação do áudio em que o presidente Michel Temer aparece sendo, no mínimo, conivente com a “compra” do silêncio do ex-deputado Eduardo Cunha e de outras autoridades da República pelo empresário Joesley Batista, no âmbito de uma colaboração premiada, cresce a pressão para a sua renúncia, bem como as razões para um impeachment. Somando-se a isso a possibilidade de cassação da chapa Dilma/Temer em ação tramitando junto ao Tribunal Superior Eleitoral, parece evidente que o mandatário não possui as condições mínimas para permanecer no cargo, gerando muitas especulações a respeito das consequências de sua queda.
Como é sabido, a Constituição Federal prevê, pelo menos em tese, uma eleição indireta, realizada pelo Congresso Nacional, para que o mandato seja completado pelo presidente eleito indiretamente. Contudo, não se pode ignorar que essa solução não se presta a solucionar a alarmante crise de representatividade vivida pelo sistema político brasileiro, haja vista a ausência de legitimidade popular dos atuais representantes, a ser agravada por uma eleição indireta, conduzida por um parlamento cada vez mais corroído. Nesse contexto, vem sendo ventilada a proposta de “Diretas Já”, na qual se vislumbra como saída uma nova eleição direta para a Presidência da República.
A partir disso, algumas hipóteses vêm sendo ventiladas. Para uma parcela da doutrina, a cassação da chapa Dilma/Temer daria ensejo a novas eleições diretas, tendo em vista se tratar de situação diversa daquela regulada pela Constituição Federal. Não obstante esse ser um entendimento controverso, também se defende a possibilidade de uma emenda constitucional prever a realização de eleições diretas em qualquer dos casos de dupla vacância presidencial, com a finalidade de devolver ao cidadão o direito de eleger o seu representante máximo, amenizando a crise representativa.
Nesse sentido, o presente artigo busca analisar, de forma sintética, os contornos dessas posições e as suas eventuais (in)constitucionalidades e efetividade para solucionar a crise política e conferir uma maior legitimidade ao modelo representativo nacional, tão desgastado pelas crescentes denúncias de corrupção no trato para com a coisa pública. Trata-se de um fato inegável que essa crise da institucionalidade brasileira vem atingindo níveis extremamente perigosos, a merecer uma resposta democrática, atentando sempre aos fundamentos do Estado Democrático de Direito.
A CRISE DO SISTEMA REPRESENTATIVO BRASILEIRO
Em verdade, deve-se dizer que essa referida crise de representatividade não se trata de um fenômeno exclusivamente brasileiro, senão de uma questão global. Aqui no Brasil, essa fratura entre representantes e representados restou exposta nos protestos de junho de 2013, nos quais, “se havia algo que de fato unia aquela multidão, com certeza era a aversão à estrutura política do país.”1 Pelo mundo afora, guardadas as devidas proporções e singularidades, episódios similares foram vistos, por exemplo, na Primavera Árabe; nos Estados Unidos, com o movimento Occupy Wall Street; e na Espanha, com Los Indignados. O sociólogo espanhol Manuel Castells2 explicitou bem o cenário:
Como em todo o mundo, diziam os manifestantes, a democracia tem sido sequestrada por profissionais da política que, em sua diversidade, estão quase todos de acordo em que a política é coisa dos políticos, não dos cidadãos. A democracia foi reduzida a um mercado de votos em eleições realizadas em tempos, dominado pelo dinheiro, pelo clientelismo e pela manipulação midiática. E essa incapacidade cidadã de controlar seu dinheiro e seus votos tem consequências em todos os âmbitos da vida.
Conforme vem se verificando pelo desenrolar das investigações ocorridas no país, o processo político foi sequestrado pelo poder econômico, que financia as campanhas em troca de favores no poder, afastando de modo destrutivo o cidadão de seus representantes. Em regra, as eleições estão contaminadas pela influência extremada do dinheiro, sendo praticamente uma condição de viabilidade eleitoral o recebimento de doações milionárias que muitas vezes travestem atos de corrupção. Quando eleitos, esses políticos mostram-se comprometidos com seus doadores, que naturalmente cobram o investimento feito.
Em razão dessa patológica influência do poder econômico no processo político e o consequente afastamento entre cidadãos e supostos representantes, majoritariamente a serviço de grandes corporações, a democracia representativa está sendo ferida de morte, colocando em risco todo o sistema. Vale trazer, nesse ponto, a importante lição do jurista Paulo Bonavides3, que já havia anunciado o problema:
O descrédito do princípio representativo no Brasil atual testifica tão-somente a crise de um sistema de representação divorciado do sentimento nacional, em razão de alojar nas assembleias legislativas e nas duas Casas do Congresso uma classe política sem ética, de cujas entranhas nasceram lideranças corruptas, constantemente apartadas dos mais elevados interesses nacionais e sem nenhuma afinidade com os sentimentos generalizados nas camadas sociais esmagadas e empobrecidas pela inflação. Enquanto a violência toma conta do País, a impunidade provoca um pânico social que faz temer pela sorte das instituições.
O princípio representativo, mortalmente ferido de ilegitimidade em todas as épocas do Brasil republicano, só tem servido para perpetuar o domínio inarredável das oligarquias. Os membros políticos das classes dominantes trocam de partidos sem trocarem jamais de ideias e comportamento; permanecem retrógradas e acendem já nos porões da sociedade subdesenvolvida, nas favelas dos grandes conglomerados urbanos, as chamas de uma rebelião, sintomática do apartheid político, social, civil e geográfico imperante na presente sociedade brasileira.
De acordo com Fábio Konder Comparato4, “a verdadeira democracia não é só o regime político em que o povo elege periodicamente os governantes, mas, antes de tudo, aquele em que o povo não abre mão do seu poder soberano de decidir as grandes questões que empenham o futuro nacional”. Nesse sentido, tendo em vista que a dita democracia representativa está mergulhada em uma preocupante crise, a solução deve passar por um fortalecimento da soberania popular, de sorte que o cidadão participe cada vez mais diretamente das decisões políticas do país. Sendo assim, mostra-se evidente que a eleição direta para a Presidência da República, priorizando o voto popular, pelo menos em termos políticos, mostra-se mais apta a solucionar a questão e amenizar o vácuo de legitimidade existente.
A PREVISÃO CONSTITUCIONAL E A MINIRREFORMA ELEITORAL: ELEIÇÕES (IN)DIRETAS
Em uma eventual vacância da Presidência da República, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 80, determina que o deputado federal Rodrigo Maia (DEM-RJ), presidente da Câmara dos Deputados, deverá assumir interinamente, a fim de que se realize uma nova eleição presidencial, conforme dispõe o artigo 81. Como essa vacância ocorreria nos dois últimos anos do mandato, a Constituição assevera que a eleição deveria ser realizada indiretamente, pelo Congresso Nacional, dentro de trinta dias, somente para que o tempo de mandato seja completado. Veja-se o que dizem os referidos dispositivos:
Art. 80. Em caso de impedimento do Presidente e do Vice-Presidente, ou vacância dos respectivos cargos, serão sucessivamente chamados ao exercício da Presidência o Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal.
Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a última vaga.
§ 1º Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição para ambos os cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei.
§ 2º Em qualquer dos casos, os eleitos deverão completar o período de seus antecessores.
Ou seja, em outras palavras, nos termos do texto constitucional, com a queda de Michel Temer, o deputado federal Rodrigo Maia deve assumir interinamente, para que os deputados e senadores elejam, no prazo de trinta dias, um novo Presidente da República que governaria até 31 de dezembro de 2018. Essa é a leitura primária que se faz, porém não é a única possível, havendo controvérsia a respeito do tema, principalmente pelo seu ineditismo.
Diante dos últimos acontecimentos, três situações distintas se apresentam como possíveis: a renúncia, o impeachment e a cassação de Michel Temer por parte do Tribunal Superior Eleitoral. Para uma primeira posição, deve-se aplicar o artigo 81 da Constituição em qualquer um dos casos, dando lugar a uma eleição indireta do novo presidente pelo Congresso Nacional. Contudo, para um segundo entendimento, o referido dispositivo só se aplica ao caso de renúncia, já que a Constituição fala expressamente em “vacância” – declarado vago –, que seria diferente da cassação ou do impeachment. A questão foi bem explicitada por diversos juristas em reportagem publicada pela página JOTA5, valendo a citação:
Existe, porém, divergência entre especialistas sobre a aplicação do artigo 81 da Constituição Federal. Para alguns pesquisadores e advogados, o dispositivo só se aplicaria em caso de renúncia ou morte do presidente. Os que defendem esta linha de interpretação afirmam que nos casos de cassação de mandato seriam aplicadas as regras do artigo 224, parágrafos terceiro e quarto do Código Eleitoral, que foram alterados em 2015 pela Lei 13.165. Prevê o dispositivo que a eleição será indireta apenas quando a vacância do cargo ocorrer a menos de seis meses do final do mandato.
E no caso de impeachment? “Existe dúvida, mas poderíamos fazer a interpretação de que seria aplicado o artigo 224 do Código Eleitoral por configurar vacância de cargo por ato ilícito”, diz Marilda de Paula Silveira, professora de Direito Eleitoral e Administrativo, mestre e doutora em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Essa discussão mostra-se extremamente necessária uma vez que, em não havendo renúncia do presidente, a cassação da chapa Dilma/Temer se apresenta como o caminho mais plausível, tendo em vista que o processo de impeachment requer uma ampla maioria parlamentar e um longo caminho procedimental a ser percorrido. A questão gira, de fato, em torno do artigo 224 do Código Eleitoral, em especial dos seus parágrafos terceiro e quarto, com redação dada pela Lei nº 13.165/15:
§ 3º A decisão da Justiça Eleitoral que importe o indeferimento do registro, a cassação do diploma ou a perda do mandato de candidato eleito em pleito majoritário acarreta, após o trânsito em julgado, a realização de novas eleições, independentemente do número de votos anulados.
§ 4º A eleição a que se refere o § 3º correrá a expensas da Justiça Eleitoral e será:
I - indireta, se a vacância do cargo ocorrer a menos de seis meses do final do mandato;
II - direta, nos demais casos.
Nesse sentido, de acordo com o citado dispositivo, na hipótese de cassação da chapa Dilma/Temer, só ocorreriam eleições indiretas a menos de seis meses do final do mandato. Em havendo a cassação com mais de seis meses para 31 de dezembro de 2018, seria o caso de se realizar uma eleição direta. O constitucionalista Daniel Sarmento, em reportagem publicada pelo El País6, complementa a explanação:
Há um debate jurídico se uma eventual cassação da chapa pelo TSE Tribunal Superior Eleitoral (TSE) poderia abrir esse caminho. O julgamento está marcado para começar em 6 de junho. "É um caso interpretativo", explica Daniel Sarmento, professor de Direito Constitucional da Uerj e advogado. De acordo com ele, há duas teses: uma, que prevê eleições indiretas também neste caso, e outra, que prevê eleições diretas. "Há um processo correndo no Supremo que defende que há uma lei que prevê eleição direta neste caso e que ela é válida", explica Sarmento.
Ele se refere à Lei 13.165/2015, que só determina a convocação de eleição indireta se a queda do mandatário ocorrer a menos de seis meses do fim do mandato. No caso de Temer, seria um prazo maior e, portanto, caberia eleição direta. A Clínica de Direitos Fundamentais da Uerj, da qual Sarmento faz parte, entrou como colaboradora com o Supremo (chamado de amicus curiae) no processo, defendendo que esta seja válida. Seja como for, depende primeiro do entendimento dos ministros do TSE sobre o caso e, depois, de uma eventual sentença do Supremo sobre isso.
A partir disso, a questão que se coloca é: o artigo 81 da Constituição, ao falar em dupla vacância, compreende a hipótese de cassação do diploma e perda de mandato pela Justiça Eleitoral? Se sim, deve parecer óbvio que o parágrafo quarto do artigo 224 do Código Eleitoral está em confronto direto com o texto constitucional. Essa questão está justamente sendo discutida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5525/DF, ajuizada pelo procurador-geral da República Rodrigo Janot, em maio de 2016, com relatoria do ministro Luís Roberto Barroso. Segundo a petição inicial, “a lei poderia, quando muito, oferecer detalhamento sobre o procedimento de realização de eleições, mas não trazer prazo diverso do previsto constitucionalmente para que ocorram eleições indiretas.”7 Por esse entendimento, a Constituição teria disciplinado exaustivamente, sem ressalvas, os casos de afastamento definitivo do presidente, não havendo espaço para regramento diverso. A ação ainda aguarda julgamento, e deve pacificar a interpretação.
Essa, contudo, não é a única posição viável. José Jairo Gomes, embora considere mais adequada a aplicação do artigo 81 da Constituição e da eleição indireta8, defende a constitucionalidade do artigo 224 do Código Eleitoral, "porque tais dispositivos regem matérias diversas e operam em momentos lógica e temporalmente distintos."9 Para quem sustenta a possibilidade de eleição direta na cassação do diploma e na perda do mandato pela Justiça Eleitoral a mais de seis meses do seu término, as hipóteses são diferentes, aplicando-se o artigo 81 da Constituição quando ocorrer dupla vacância posterior a uma eleição considerada legítima, enquanto o artigo 224 do Código Eleitoral cuida dos casos de eleições viciadas10:
Todo esse embaraço, ao nosso ver, decorre da tentativa de misturar situações que, juridicamente, são distintas e se apoiam numa jurisprudência robusta, que tem orientando os processos eleitorais no país. Desse modo, há de se distinguir a sucessão, cujos contornos são traçados pela CF e que depende de motivos posteriores a uma eleição legítima, como renúncia, morte ou impeachment do presidente e do vice-presidente, daquela outra hipótese em que a sucessão decorre de perda de mandato decretada pela Justiça Eleitoral, fundada na ilegitimidade do próprio processo eleitoral. Neste caso, cuida-se de desinvestir aqueles eleitos irregularmente numa função política da maior grandeza para o país. A primeira situação é afeta ao Direito Constitucional; a segunda, ao Direito Eleitoral.
(...) Em outras palavras, a nova lei tão-somente modificou, e para melhor, as consequências jurídicas advindas da perda de mandato decretada pela Justiça Eleitoral, impondo-se a realização de eleições diretas, salvo nos últimos seis meses do mandato eletivo, quando a eleição será indireta.
No que se refere ao tratamento conferido pela jurisprudência, há precedentes para ambos os lados. Até o advento da Lei nº 13.165/15, também chamada de Minirreforma Eleitoral, se a invalidação se referisse a mais da metade dos votos válidos em pleitos majoritários, realizavam-se novas eleições. Porém, a contrário senso, quando a nulidade envolvia menos da metade dos votos, assumia o segundo colocado nas eleições. Nesse sentido, em 2008 o governador da Paraíba e seu vice foram cassados pelo TSE por abuso de poder econômico, gerando a posse do segundo colocado nas eleições. O mesmo se deu em 2009, com a cassação do governador do Maranhão por abuso de poder político. Segundo parte da doutrina, “esses dois casos são suficientes para se perceber que existe um entendimento consolidado na jurisprudência eleitoral segundo o qual a perda de mandato oriunda de eleições ilegítimas é situação distinta daquela prevista na CF referente à dupla vacância.”11
Por outro lado, em 2009, o Supremo Tribunal Federal confirmou a realização de uma eleição indireta no Tocantins, cujo governador e seu vice foram cassados pelo Tribunal Superior Eleitoral. O mesmo ocorreu no Distrito Federal, quando, em 2010, a Assembleia Legislativa daquele estado elegeu novo governador. Para os adeptos dessa solução, o Supremo Tribunal Federal “assentou a possibilidade de haver eleição indireta quando a dupla vacância decorrer de causa eleitoral, desde que o ente federado tenha instituído norma jurídica contemplando essa modalidade de eleição.”12 Todas as decisões narradas, até então, haviam sido proferidas antes da chamada Minirreforma Eleitoral.
Após o advento da Lei nº 13.165/15, contudo, a questão foi novamente analisada. O caso mais recente aconteceu há bem pouco tempo, em maio de 2017, quando o Tribunal Superior Eleitoral cassou os diplomas do governador e do vice-governador do Amazonas por captação ilícita de sufrágio e determinou a realização de novas eleições diretas. Por se tratar de precedente recentíssimo, faz-se necessário transcrever alguns trechos do voto do ministro Luís Roberto Barroso, que abriu a divergência pela cassação13:
Como resultado da caracterização de captação ilícita de sufrágio e da aplicação da pena de cassação do diploma dos candidatos eleitos, devem ser realizadas novas eleições para governador do Amazonas, nos termos do § 3º do art. 224. do Código Eleitoral, com redação dada pela Lei nº 13.65/15. (...)
Com a introdução do § 3º ao art. 224, agora, independentemente do número de votos recebidos pelo candidato vencedor, sempre haverá novas eleições para cargos majoritários quando estiverem presentes uma das três causas de invalidação de votos previstas na norma. (...)
Como resultado, consoante o disposto no § 4º do art. 224. do Código Eleitoral, determino a realização de eleições diretas para o governo do Estado de Amazonas, na linha dos precedentes desta Corte (ED-Respe 139-25), promovendo-se a execução imediata do julgado.
Vale lembrar que o ministro Luís Roberto Barroso é o relator da ADI nº 5525/DF, que resolverá definitivamente a questão. Por outro lado, é importante reconhecer que a Constituição Federal se refere expressamente às eleições presidenciais, ao contrário dos precedentes trazidos. Justamente por isso, há respeitável doutrina no sentido de que “o regramento do art. 81, caput, e § 1º, criou um regime jurídico próprio de sucessão presidencial se ocorrera vacância dos respectivos cargos do Executivo, nos casos previstos no art. 224, § 3º, do Código Eleitoral.”14 Sendo assim, não caberia diferenciação por lei ordinária quando a Constituição não o fez, o que sem dúvida é um argumento bastante relevante.
De fato, é inequívoco que existem fundamentos sedutores para as duas posições. Contudo, a opção pelo voto direto na hipótese de invalidade de uma eleição parece ser mais coadunada para com o próprio espírito da Constituição Federal de 1988, além de se mostrar como mais efetiva na superação da crise política e de legitimidade existente. O princípio da soberania popular está presente no parágrafo único do primeiro artigo do texto constitucional, assim como em seu artigo 14, servindo como farol interpretativo de todo o ordenamento jurídico. “Portanto, na sistemática adotada pela CF, a eleição direta possui primazia na forma de investidura nos cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, sendo a eleição indireta a exceção. E como exceção deve ser interpretada restritivamente.”15 Nesse sentido, se o Tribunal Superior Eleitoral considerar que a chapa Dilma/Temer não se elegeu de forma legítima, a mais de seis meses do fim do mandato, devem ser convocadas eleições diretas, por se tratar de hipótese diversa das englobadas pelos artigo 80 e 81 da Magna Carta, que pressupõem dupla vacância após eleições não viciadas. “E por exigir uma eleição direta, dando voz aos cidadãos para que decidam os rumos de sua vida política, estaria a contrariar a Constituição cidadã?”16 Intuitivamente, parece que não.