A Advocacia-Geral da União e seus 25 anos de atuação no combate à corrupção.
A Advocacia-Geral da União surgiu em nosso ordenamento jurídico com a Constituição de 1988, no seu Título IV, destinando o Capítulo IV às Funções Essenciais à Justiça, inserindo neste último Capítulo o MINISTÉRIO PÚBLICO, na Seção I, e a ADVOCACIA PÚBLICA, na qual se inclui a ADVOCACIA-GERAL DE UNIÃO, na Seção II, atribuindo a ela a função de representação judicial da União e as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
Antes da promulgação da Carta de 88, essas competências constitucionais eram exercidas, respectivamente, pelo Ministério Público da União e pela Consultoria-Geral da República. Até o advento da Lei Complementar n.º 73, de 10 de fevereiro de 1993, responsável pelo estabelecimento legal da Advocacia-Geral da União, a representação judicial do ente União continuava transitoriamente com o Ministério Público Federal, com exceção daquela referente às causas de natureza fiscal que passaram à antiga Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional desde a promulgação da Carta Política, por força do art. 29, § 5°, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT. Como esclarece a ex-Secretária-Geral de Consultoria da AGU, Dra. Maria Jovita Wolney Valente: [12]
A Advocacia-Geral da União nasceu da necessidade de organizar em Instituição única a representação judicial e extrajudicial da União e as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos do Poder Executivo, propiciando ao Ministério Público o pleno exercício de sua função essencial de "defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis", desvencilhando-o da representação judicial da União, por vezes incompatível com os seus outros misteres.
Os bastidores da criação da Advocacia-Geral da União são retratados no livro Código da Vida, do saudoso jurista Saulo Ramos (2007, pág. 65/66), considerado o grande idealizador da advocacia pública no Brasil. Vejamos alguns trechos de sua obra:
(...) A defesa da União era feita ao deus-dará. Os prazos eram cumpridos na marra. Os promotores se viravam com instruções recebidas dos assistentes jurídicos dos ministérios. Nas audiências, diante do juiz, em muitos casos, não todos, dava dó. O defensor da União não entendia do assunto, perdia-se diante da argumentação dos advogados privados, a tal ponto que o magistrado federal, em muitas ocasiões, passava ele próprio a defender a União, numa distorção da devida imparcialidade. (...)
Somente o Ministério da Fazenda, assoberbado com as questões tributárias, possuía um corpo de advogados mais atuantes na Procuradoria-Geral. Mas tinham que alimentar o Ministério Público com informações e explicações didáticas, que nem sempre eram absorvidas a tempo e de forma a assegurar boa defesa do direito da União, quando houvesse. A despeito do título de Procurador da Fazenda, o profissional não podia oficiar no Judiciário. Era um procurador sem procuração.
É verdade que tal situação despertou, em muitos procuradores da República, a consciência profissional de que deviam estudar a fundo a matéria debatida nos processos, e neles a União teve defensores notáveis, mas poucos por este Brasil afora. Eram milagreiros. O problema agravava-se ao extremo pela falta de sistemática, falta de uma advocacia organizada e integrada, que tivesse profissionais exclusivamente encarregados de agir em juízo, na defesa de um cliente tão importante: o nosso país.
Como a Constituinte estava em andamento, consegui, com a ajuda da chamada bancada do Governo Sarney, a criação da Advocacia Geral da União, tirando do Ministério Público o antigo e penoso encargo que nada tinha a ver com sua verdadeira função e especialização constitucional. Depois de alguns entreveros amáveis com o Dr. Cid Heráclito Queiroz, Procurador-Geral da Fazenda Nacional, que puxava a sardinha para os advogados de seu ministério, por um pouco mais de poder, o que me era indiferente, concordamos na redação final do texto, e a Constituinte criou a AGU — Advocacia Geral da União.
Afinal, o Brasil passou a ter advogados para defendê-lo perante o Judiciário.
Desde a criação da AGU, a instituição exerce importante função de controle jurídico do Estado e zelo pelo patrimônio público. E, ao longo dos anos, a Advocacia-Geral da União vem aperfeiçoando seus mecanismos de enfretamento da corrupção, podendo citar como exemplo a criação em 24 de abril de 2007, o “Canal do Cidadão” posteriormente absorvido pela Ouvidoria-Geral da União, para receber, via Internet e por telefone, denúncias da sociedade sobre atos cometidos contra a União.[13] As denúncias devem estar relacionadas com assuntos tratados pela Instituição, como invasão de imóveis ou terras públicas, funcionamento ilegal de casas de bingo, obstrução de rodovias, corrupção, desvio de verbas públicas federais, meio ambiente, reclamação contra servidores e autoridades da administração, entre outros.
Outro exemplo de sucesso é a comissão constituída em janeiro de 2009, a partir da Portaria PGU nº 15/2008, denominado de Grupo Permanente de Atuação Proativa da AGU, o qual nasceu com a missão de buscar a recuperação judicial de valores desviados dos cofres públicos federais, a partir de constatações realizadas pelos órgãos de controle da União, como a Controladoria Geral da União, o Tribunal de Contas da União, o Departamento de Polícia Federal, dentre outros.
Entre outras frentes de trabalho, temos a parceria com o Ministério da Transparência na composição das comissões de negociação dos acordos de leniência, previstos na Lei nº 12.846/13 (Lei Anticorrupção) e regulamentados na Portaria Interministerial CGU/AGU nº 2.278/2016.
Mais a mais, a AGU tem também apresentado uma atuação ativa no combate à corrupção internacional, participando de eventos e expandindo sua atuação como um dos principais interlocutores no combate à corrupção no Brasil. Por meio do seu Departamento Internacional, a AGU participou como membro da delegação advocacia geral da união consultoria combate corrupção brasileira no Grupo de Trabalho Anticorrupção do G20 (G20 ACWG), que ocorreu em 2017. Nesse ano, o Brasil foi copresidente das reuniões do Grupo, ao lado da Alemanha. A posição trouxe ao país a responsabilidade de participar diretamente no estabelecimento da agenda de discussão do grupo, analisar as propostas dos membros e colocá-las para debate.[14]
A advogada-geral da União, ministra Grace Mendonça, tem destacado o papel da AGU nos esforços de combate à corrupção:[15]
A Advocacia-Geral já ajuizou, desde 2009, 14 mil ações relativas ao combate à corrupção, com 200 advogados públicos trabalhando sobre esses casos. Há uma expectativa de retorno de R$ 60 bilhões aos cofres do erário em ações de restituição de recursos desviados por corrupção, sendo que, somente no exercício de 2017, já conseguimos devolver à União valores da ordem de R$ 600 milhões.
Não são poucas as notícias e êxitos da Advocacia-Geral da União no combate repressivo e proativo contra a corrupção, que certamente devem ser enaltecidos, porém, para fins desse trabalho, ressaltamos mais uma vez o papel diário e muito pouco divulgado desempenhado pelas Consultorias Jurídicas da União nesta mesma seara.
Merece ser prestigiada e destacada a atuação dos advogados federais lotados nos órgãos consultivos da AGU, que, desde o seu surgimento, vem fortalecendo os mecanismos institucionais em prol do efetivo combate à corrupção e da segurança jurídica do Brasil, adotando diversas ações estratégicas e efetivas, a exemplo: da criação do Manual de Boas Práticas Consultivas, atualmente em sua 4ª edição; o desenvolvimento de minutas padrão e listas de verificação pela Comissão Permanente de Licitação e Contratos Administrativos e pela Comissão Permanente de Convênios, com o propósito de simplificar e tornar mais eficiente os procedimentos de licitação e contratação pública; a atuação de destaque da Câmara Nacional de Uniformização (CNU) de entendimentos consultivos, coordenado pelo Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Consultivos, vinculada a Consultoria-Geral da União, que vem constantemente expedindo orientações e dirimindo questões jurídicas de alta complexidade; dentre outros medidas.
Considerações finais.
O presente artigo não se propõe a exaurir o assunto corrupção nas licitações e contratações públicas, nem apresentar uma solução inovadora para esse fim e muito menos divulgar todos os feitos da Advocacia-Geral da União nesse tema ao longo dos seus 25 anos de existência, mas apenas, de forma singela, destacar o importante papel preventivo da advocacia pública consultiva, em especial da advocacia federal, que contribui diariamente no enfrentamento dessa anomalia que infelizmente assola o Brasil.
Ao contrário da exposição midiática do controle repressivo e proativo realizado pelos diversos órgãos públicos, o controle preventivo exercido com exclusividade por advogados públicos consultivos ocorre silenciosamente, evitando, muitas vezes, desvios milionários, dado a elevada vulnerabilidade desse procedimento. A corrupção nos processo licitatório e de contratação pública se manifesta de diversas formas, sendo desde o direcionamento da contratação efetuada pelo administrador corrupto até a ocorrência de superfaturamento dos preços, acarretando, em todos os casos, desvio de recursos públicos, cujos custos da operação são repassados à sociedade por meio da elevação de preços ou (indiretamente) dos impostos, ou ainda através da má prestação dos serviços públicos por empresas incapazes de gerir-los.
Se é certo que não se pode presumir a má-fé do administrador, por outro lado, deve o advogado consultivo manter sua atenção elevada ao analisar o procedimento de contratação com espeque no parágrafo único do art. 38 da Lei de Licitações e Contratos (Lei n.º 8.666/93), a fim de impedir desvios de conduta, cabendo a ele orientar, dentro da margem de legalidade, os caminhos a serem tomados em prol do interesse público e da segurança jurídica, moralidade e eficiência.
Para tanto, defende-se a concessão de garantias e prerrogativas aos advogados públicos, não se tratando de favores ou benesses, mas de uma necessidade que se impõe para atuação independente, em defesa das diversas pressões das autoridades dos mais altos cargos públicos e das grandes empresas que atuam nos procedimentos licitatórios.
Por fim, conclui-se que a atuação preventiva dos advogados públicos no combate à corrupção, especialmente no âmbito das licitações e contratações públicas, merece ser prestigiada com a mesma entonação do controle repressivo. Nesse panorama, deve ser destacado o aprimoramento de mecanismos e o fortalecimento institucional da Advocacia-Geral da União, que tem contribuído para esse tema nos seus 25 anos de existência.