A caminhada é meio de locomoção muito comum e importante para a população. Caracteriza-se por estímulo ao meio ambiente sustentável, à saúde e à autonomia de mobilidade, alicerçada no direito fundamental de ir e vir (artigo 5º, inciso XV, da Constituição Federal).
Porém, deslocar-se a pé no meio urbano nem sempre é uma tarefa fácil e segura. Principalmente quanto à qualidade dos espaços reservados ao trânsito de pedestres. Nas ruas das cidades de nosso país, ressalvando-se algumas exceções, percebe-se a falta de uniformidade nas calçadas e de acessibilidade nos passeios públicos.
O Código de Trânsito Brasileiro, conforme parágrafos do seu artigo 1º, considera como trânsito a utilização das vias também por pessoas para fins de circulação, sendo este um direito de todos. Bem como estabelece, como dever dos órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, assegurar esse direito, sob pena de responsabilidade objetiva pelos “danos causados aos cidadãos em virtude de ação, omissão ou erro na execução e manutenção de programas, projetos e serviços que garantam o exercício do direito de trânsito seguro”.
Ademais, os passeios não são locais para trânsito de veículos. Inclusive, os condutores que assim procederem poderão incidir, por exemplo, nas infrações dos artigos 182, VI (parar o veículo no passeio) ou artigo 193 (transitar com o veículo em calçadas e passeios), ambas previstas no CTB.
Mas, como delimitar essas vias e calçadas para uso seguro dos pedestres?
O anexo daquela lei traz a definição de calçada como “parte da via, normalmente segregada e em nível diferente, não destinada à circulação de veículos, reservada ao trânsito de pedestres e, quando possível, à implantação de mobiliário urbano, sinalização, vegetação e outros fins”. E passeio como “parte da calçada ou da pista de rolamento, neste último caso, separada por pintura ou elemento físico separador, livre de interferências, destinada à circulação exclusiva de pedestres e, excepcionalmente, de ciclistas”.
Assim, parte da calçada deve ser reservada como passeio público, sem qualquer interferência física que obste ou dificulte a circulação exclusiva de pedestres.
As especificidades do passeio são definidas, via de regra, pelas leis municipais, pois concerne à matéria do Plano Diretor, conforme ditames da Lei Federal nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), envolvendo também o Código de Obras, Código de Posturas e normas de uso e ocupação do solo, em cada cidade, tudo em consonância com as determinações do artigo 182, §1º, da Constituição Federal.
Saliente-se, todavia, que a Constituição Federal, em seu artigo 23, inciso XII, prevê como competência comum entre a União, Estados, Municípios e Distrito Federal estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Logo, nada impede a criação de um plano educativo unificado com orientações gerais para a segurança e acessibilidade na circulação dos pedestres, incluindo as regras básicas sobre as calçadas e passeios, por exemplo.
Nesse sentido, o governo federal, através do Ministério das Cidades, elaborou em 2006 o “Programa Brasileiro de Acessibilidade Urbana”, com informações úteis sobre acessibilidade e mobilidade urbana, podendo ser implantadas pelos gestores munícipes.
De forma semelhante, em 2015, o Ministério das Cidades publicou um caderno para orientação dos municípios e estados na construção do Plano de Mobilidade Urbana, o PlanMob. E, em 2017, desenvolveu o “Programa Avançar Cidades – Mobilidade Urbana”, com financiamentos diferenciados aos municípios para aperfeiçoamento da mobilidade urbana em suas cidades.
Quanto à questão do direito à acessibilidade, destaque-se o inciso II, §1º, do artigo 227 da Constituição Federal, determinando a eliminação de obstáculos arquitetônicos para facilitar o acesso aos bens e serviços coletivos. Bem como, o Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei Federal nº 13.146/2015), o qual entrou em vigor desde janeiro de 2016 e trouxe várias normas e modificações na legislação vigente. Alcançando, inclusive, os planos diretores municipais e os Códigos de Obra e de Posturas, os quais, conforme artigo 60 daquele estatuto, devem orientar-se pelas regras de acessibilidade previstas em leis e normas técnicas.
Por exemplo, o Estatuto da Pessoa com Deficiência incluiu o §3º ao artigo 41 do Estatuto da Cidade, determinando que o plano de rotas, inserido no plano diretor, no que concerne à construção e reforma de passeios públicos deve “garantir acessibilidade da pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida a todas as rotas e vias existentes”.
Complementando as regras gerais nesse sentido, o artigo 15 do Decreto nº 5.296/2004, regulando a Lei nº 10.098/2000 – que dispõe sobre a acessibilidade das pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida –, determina que na construção ou adaptação de calçadas, rebaixamentos com rampas e instalação de piso tátil direcional e de alerta deverão ser cumpridas as exigências dispostas nas normas técnicas de acessibilidade da ABNT.
Dentre essas normas, destaque-se a ABNT NBR 16537/2016 (sobre acessibilidade com a sinalização piso tátil; muito importante na mobilidade do deficiente visual) e a ABNT NBR 9050/2015 (sobre acessibilidade em edificações, mobiliário, espaços e equipamentos urbanos).
Além disso, há o artigo 4º da Lei nº 10.048/2000 prevendo que as autoridades competentes baixem normas de construção para os logradouros, a fim de facilitar a acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência.
A regularidade das calçadas, portanto, é de notável valor para a população urbana, influindo na qualidade de vida de todos. Com destaque àqueles que possuem mobilidade reduzida. Um idoso com dificuldades de locomoção ou um cadeirante, por exemplo, estarão suscetíveis a maiores vicissitudes, como sofrer quedas e até mesmo não conseguir transitar em calçadas irregulares.
Logo, são normas bastante importantes e urge que sejam devidamente cumpridas.
Pois bem, mas quem deve construir e como construir essas calçadas?
O Código de Trânsito definiu as calçadas como parte da via, incluindo-as, assim, no conceito de logradouro público. Sendo esta a razão de muitos interpretarem a calçada como bem público do município, em conformidade com os artigos 98 e 99, inciso I, do Código Civil.
Dessa maneira, entende-se que a área da calçada consiste em espaço público e deve existir de forma independente ao lote de terreno lindeiro. Todavia, quanto à sua construção e manutenção, não há previsão expressa em lei federal, cabendo à legislação municipal regular a matéria.
Quando ingressamos no âmbito municipal, deparamo-nos com uma profusão de normas. Em algumas cidades, muitas dessas normas são obscuras e conflitantes. No presente estudo, escolhemos a cidade de João Pessoa, capital paraibana, para análise das normas municipais atinentes ao caso.
A Lei Municipal nº 1.347/1971 (Código de Obras) define passeio como a parte do logradouro destinado ao trânsito de pedestre (art. 390) e determina que toda edificação deverá ser dotada de calçada no logradouro público na forma prevista por este Código (art. 130, VII). Por fim, regula a matéria sobre os passeios nos artigos 377 a 382.
No seu artigo 377 prevê que “será obrigatória a execução de passeios em toda frente de terreno localizado em logradouros públicos providos de meios fios”. Sob pena de realização da obra diretamente pela prefeitura, a qual cobrará as despesas pela construção da calçada, acrescido de 30% como taxa de administração (art. 382). Além disso, cabe ao proprietário do terreno que a sirva a conservação pela respectiva calçada (art. 381).
Outra legislação municipal pertinente ao tema é o Código de Urbanismo (Lei nº 2.102/75), que regula a matéria nos seus artigos 236 a 249.
Esse código traz normas mais detalhadas sobre as dimensões e características das calçadas e passeios. Bem como, é mais enfático quanto ao sujeito responsável pela execução dos passeios, ao determinar com clareza que os “proprietários de terrenos edificados ou não são obrigados a construir, reconstruir ou reformar os passeios, nos logradouros públicos dotados de meio fio em toda a extensão das respectivas testadas” (art. 237).
Note-se, contudo, que aqueles dois códigos são anteriores à Lei Orgânica de João Pessoa, a qual foi promulgada em abril de 1990 e que, em consonância com a Constituição Federal de 1988, trouxe, em seu artigo 32, como matéria de Lei Complementar a elaboração de Plano Diretor, Código de Obras e Código de Posturas, dentre outros.
Nesse sentido, foi elaborado o Plano Diretor da Cidade (Lei Complementar nº 03 de 1992), o qual, em seu artigo 3º, reforçou a obrigatoriedade de calçadas e passeios como forma de proteção da vida humana (inciso IX), com a expressa proibição de obstáculos, ressalvando-se os abrigos de passageiros, posteamento de sinalização de trânsito e iluminação pública.
Outrossim, aprovou-se o Código de Posturas (Lei Complementar nº 07 de 1995), com novas regras sobre calçadas e passeios nos artigos 82 a 86.
Vale destacar, ainda, a Lei nº 6.017/1989, com normas suplementares aos códigos de Postura e de Urbanismo quanto à construção de passeios nos seus artigos 10 a 15, e o Estatuto do Pedestre (Lei n º 11.101/2007) com mais 29 artigos regulando a matéria.
Há, assim, muitas normas que tratam do mesmo assunto. Além disso, algumas carecem da adequada técnica e coerência legislativa, com várias situações de conflito de normas.
Por exemplo, no Código de Posturas determina-se que passeios com largura inferior a 3,75m não poderão ter qualquer impedimento, como “plantas e arbustos espinhosos, jardineiras, correntes, mourões e similares” (art. 83). Já a Lei nº 6.017/89 exige apenas faixa mínima de 1,20m ou 50% da largura do passeio, como trânsito livre ao pedestre (art. 12). Em contrapartida, no artigo 379 do Código de Obras está previsto que serão obrigatoriamente deixadas aberturas destinadas ao plantio de árvores. Bem como, de forma mais específica, o Estatuto do Pedestre, no seu artigo 11, VIII, permite expressamente o plantio de espécies arbustivas em calçadas menores que 1,50m e até mesmo de árvores de pequeno e médio porte em calçadas entre 1,50m e 2,49m.
Outro exemplo de conflito encontra-se no artigo 380 do Código de Obras, onde consta que a rampa de acesso aos veículos poderá ocupar no máximo 1/5 da largura do passeio, enquanto que o artigo 244 do Código de Urbanismo determina que as rampas não devem utilizar mais de sessenta centímetros da largura do passeio.
No que concerne à declividade das calçadas do alinhamento ao meio-fio, o Estatuto do Pedestre (art. 11, I) permite o máximo de 2%. Já o Código de Urbanismo, no art. 238, II, determina a obrigação de ter exatamente 3% de declividade.
Ressalte-se, ainda, a multiplicidade de normas que regulam as multas atinentes ao caso. A Lei nº 1.885/73 estabeleceu as penalidades aplicáveis por infração ao Código de Obras, delimitando que as multas serão impostas tendo por base o valor do salário mínimo regional (art. 3º), o que foi posteriormente modificado para valor padrão vigente, conforme Lei nº 3.053/80, podendo chegar até 300% do aludido valor vigente (art. 4º). Outrossim, esse mesmo parâmetro é utilizado pelo Decreto nº 1.462/1985 que regulamenta o artigo 319 do Código de Urbanismo e o antigo Código Tributário municipal, este revogado pela Lei Complementar nº 53/2008.
Por outro lado, o Código de Posturas, em seu artigo 275, IV, “a”, prevê multa de até 150 UFIR para os casos de descumprimento na realização de serviços e obras nos logradouros públicos (a UFIR-JP, por exemplo, está em R$ 34,27, conforme consta no próprio site da prefeitura: http://joaopessoa.pb.gov.br/pc/). Enquanto que a Lei nº 6.017/89 traz a previsão de multa, quando forem constatadas irregularidades nos passeios (art. 20), de um até mil vezes o valor padrão, sendo este delimitado em CR$ 360,00 pelo art. 69 da Lei nº 2.101 de 1975, e com aplicação em consonância com o artigo 2º do Decreto 1.462/85.
No Estatuto do Pedestre encontra-se a previsão de multas diárias de R$ 500,00 (artigos 8º a 10). E é possível que ainda haja outros decretos no meio dessa miríade de normas, trazendo outros parâmetros para a aplicação de multa ao caso. Dessa maneira, qualquer cidadão que for reformar ou construir sua calçada nesta capital, e for procurar as normas pertinentes, irá se deparar com um emaranhado de regras, muitas das quais incompatíveis entre si. Afinal, qual a largura da rampa? Qual a declividade máxima a cumprir? Posso ter árvores ou não? Quanto é a multa? Como vimos, a prolixa legislação municipal não ajuda.
Quanto às multas, o cidadão que se sentir lesado diante de valores exorbitantes poderá pleitear por seus direitos junto ao Judiciário, a fim de reduzir o montante aplicado pelo poder público, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Ademais, conforme as regras doutrinárias para solução de conflito aparente de normas, entendo que a multa do Estatuto do Pedestre não deva ser aplicada ao caso, vez que esta é lei ordinária e a matéria deve ser regulada por lei complementar, ou seja, pelo Código de Posturas e em conformidade com o Plano Diretor. O mesmo raciocínio se aplica em relação ao Código de Urbanismo, o qual, além de ser regulado por decretos e leis que utilizam por padrão moeda em desuso, não é Lei Complementar. Portanto, pelo Código de Posturas, por exemplo, as multas não podem ultrapassar os 150 UFIR.
Além da legislação truncada, insta destacar comentários à qualidade das calçadas na cidade.
Com ressalva da orla pessoense e de algumas de suas praças, são notáveis os muitos problemas e irregularidades nas calçadas da capital, abrangendo todos os seus bairros, as zonas comerciais e até mesmo as grandes avenidas.
Em estudos feitos por pesquisadores da Universidade Federal da Paraíba, avaliando a qualidade das calçadas, no que concerne à segurança, atratividade, conforto e manutenção, precisamente em trechos do centro da cidade e da Avenida Presidente Epitácio Pessoa, constatou-se, em sua maioria, níveis de qualidade entre o ruim e o regular. Foram detectados vários problemas, como o excesso de desníveis, obstáculos, pisos danificados e/ou inadequados dificultando acesso para pessoas com deficiência, mobiliário urbano mal posicionado, problemas de higienização, piso tátil não contínuo, apropriação privada com a ocupação indevida no passeio público por comércio informal, placas de propaganda, veículos parados sobre as calçadas, e, principalmente, a falta de padronização e até mesmo calçadas não pavimentadas mesmo em avenidas muito movimentadas.
Via de regra, na prefeitura de João Pessoa, a Secretaria do Planejamento (SEPLAN) é quem tem se ocupado da aplicação de multas por calçadas irregulares, além de ser órgão responsável pela concessão de alvarás de construção, por exemplo. Contudo, quanto às normas relativas às calçadas e passeios públicos, eles não definem com clareza e praticidade à população quanto às atribuições e informações nesse sentido.
Bem com, há outras secretarias com atuações que também podem envolver direta ou indiretamente a questão das calçadas, como a Secretaria de Desenvolvimento e Controle Urbano (SEDURB), a Secretaria de Infraestrutura (SEINFRA), a Secretaria do Meio Ambiente (SEMAN) e a autarquia especial de Superintendência Executiva de Mobilidade Urbana (SEMOB). Porém, inexiste um programa unificado entre essas secretarias em prol da melhoria da qualidade e da fiscalização das calçadas dessa cidade.
Percebe-se, assim, que além de uma legislação municipal confusa e da elevada incidência de irregularidades nas calçadas, a administração municipal carece de um projeto coeso entre seus órgãos para a efetiva melhoria dos passeios públicos da capital paraibana. Limitando-se, aparentemente, a cobrar multas em algumas ruas alegando pretensas irregularidades, sobre as quais sequer orientam com clareza os proprietários que sofrem todo o ônus.
É justo, então, esse encargo recair unicamente ao proprietário do lote lindeiro ao respectivo passeio público? E cadê o projeto municipal de padronização das calçadas? Ao invés do poder público selecionar alguns cidadãos para aplicar pesadas multas por calçadas irregulares, deveria engajar esforços para a elaboração de um projeto coerente, visando parcerias com os proprietários e empresas privadas, até mesmo com estímulos fiscais.
Em países como Estados Unidos, Canadá, Austrália e vários da Europa, muitas cidades já implementaram programas eficientes em prol do trânsito de pedestres e melhoria da qualidade de seus passeios públicos.
No Brasil há algumas associações e entidades, como a Mobilize Brasil, que estimulam estudos sobre o tema da mobilidade urbana nas cidades brasileiras. A Câmara dos Deputados também vem desempenhando importantes pesquisas nessa área, como o estudo Acessibilidade em Calçadas, da consultora legislativa Ludimila Penna Lamounier, e a Cartilha Calçada Cidadã promovida pela deputada federal Mara Gabrilli.
Nesse sentido, algumas prefeituras também estão desenvolvendo boas iniciativas. A título de exemplo, a cidade de São Paulo criou o programa Passeio Livre, engajando várias secretarias, empresas e cidadãos em prol da melhoria dos passeios públicos. Buscaram atualizar e uniformizar a legislação relativa ao tema, partindo-se da Lei Estadual nº 13.885/2004 e promulgando o Decreto nº 45.904 em 2005. Capacitaram seus técnicos e promoveram inclusão social com acesso a moradores de rua para trabalhar como calceteiros. Propiciaram parcerias com empresas, associações e entidades, mas permanecendo a responsabilidade da prefeitura pela execução. Bem como, fizeram o papel educativo, com a elaboração de materiais e cursos informando o tema à população, inclusive, resultando na produção da Cartilha do Programa Passe Livre, com informações detalhadas e bastante didáticas para a construção e reforma de calçadas.
Em João Pessoa, em contrapartida, ainda há muito caminho a ser trilhado. Porém, alumiam-se alguns lampejos de esperança a fulgurar nessa direção. Destaque-se o Plano Diretor de Mobilidade Urbana da Microrregião de João Pessoa (PLANMOB-JP), o qual se trata de um projeto de médio e longo prazo, a fim de melhorar a circulação e o transporte na cidade. Outrossim, há o projeto de iniciativa popular para uma Lei de Padronização das Calçadas, que pode ser facilmente acessado e assinado através do aplicativo MUDAMOS.
Sobre esse projeto de lei, ressalto o ponto positivo de trazer a lume a discussão sobre o problema das calçadas da capital paraibana, determinando a responsabilidade da prefeitura municipal pela padronização das calçadas e por ações de informação e conscientização. No entanto, quanto à determinação do prazo de 180 dias para a elaboração de lei complementar, com as regras de padronização sobre as calçadas, entendo que possa ser inócua caso o projeto não seja recepcionado pelos parlamentares da casa legislativa municipal com um estudo sério para uniformização daquelas leis e códigos alhures citados, dentre outros decretos e normas esparsas.
Destarte, é necessário atualizar a legislação municipal quanto ao tema, acompanhada por um projeto sólido por parte do poder público, envolvendo também o setor privado e os proprietários de imóvel urbano. Em todo caso, é importante o engajamento da população, cobrando das autoridades competentes, a fim de que estas não permaneçam indolentes no conforto de seus gabinetes apenas criando sanções e aplicando multas em desfavor dos cidadãos.
Por ilação lógica, não há como padronizar os passeios públicos se cada proprietário construir a calçada ao seu alvedrio. A iniciativa deve partir do poder público e de forma consistente. Entendo que um bom caminho seja com a divulgação de informações precisas, incentivos fiscais e, até mesmo, execução direta pela própria administração pública com a cobrança do tributo de contribuição de melhoria. Isso precisa ser feito, claro, de forma razoável, sem não onerar excessivamente os proprietários dos lotes lindeiros, principalmente os que já possuem calçadas construídas, necessitando apenas adequá-las.