1 PROTEÇÃO SOCIAL DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA NO BRASIL
A proteção social pode ser definida como o conjunto de medidas de caráter social com a finalidade de atender as necessidades individuais do ser humano. Deste modo, o Estado utiliza a previdência social, como braço principal desse conjunto de medidas, na tentativa de atender aos problemas individuais e em última análise aos anseios de toda a sociedade. É nesse sentido que se pode afirmar que “proteção social é uma modalidade de proteção individual” (LEITE, 1978).
1.1 Origem e Evolução da Proteção Social
A proteção social em nosso país teve início com a Constituição Imperial de 1824, através dos denominados auxílios ou socorros públicos que eram desenvolvidas pela iniciativa privada, por meio das Santas Casas de Misericórdia, a exemplo da Santa Casa da Misericórdia de Santos. Esse sistema inicial protetivo não garantia renda ao trabalhador e a seus dependentes (SANTOS, 2016, p. 37 e CRUZ, 2015).
Em linhas gerais, podemos dizer que a proteção social brasileira, se tornou formalizada, através da publicação da Lei Eloy Chaves[1], que criou, em cada uma das empresas de estrada de ferro, uma caixa de aposentadoria e pensão para seus empregados, a partir da criação de um fundo formado com a contribuição dos empregados, empregadores e do Estado. Esse fundo garantia renda ao trabalhador, em caso de velhice, invalidez e tempo de serviço, e aos dependentes, em caso de morte do trabalhador (SANTOS, 1979).
Ora, embora se tratasse apenas de um acordo social entre as partes, estabelecido em cada empresa, foi sobre esse esquema inicial que se formou o sistema protetivo brasileiro, ou seja, foi a partir desse período que o Estado brasileiro passou a imprimir ações de garantia e substituição de renda, através do sistema previdenciário e de assistência social (CRONEMBERGER e TEIXEIRA, 2015).
O conceito de Seguridade Social - inicialmente apresentado na Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), aprovada em Genebra, em 28 de junho de 1952, e que, segundo DEDECCA et al (2006) “pautou a CF de 1988 quanto à proteção social de responsabilidade dos poderes públicos” – está relacionado a uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais em consequência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, enfermidade profissional, emprego, invalidez, velhice e morte, bem como de assistência médica e de apoio à família com filhos.
O texto integral da Convenção 102 da OIT foi aprovada no ordenamento jurídico interno somente em 2008 através do Decreto Legislativo nº 269/2008, que entrou em vigor em nosso país em 19/09/2008, com o objetivo fixar normas mínimas de seguridade social em nosso país.
Nesse sentido, antes da promulgação da CF de 1988, a proteção social no Brasil esteve baseada na ideia de seguro social, isto é, na ideia de contribuição por meio do trabalho e do emprego formalizado (ABREU, 2010).
A CF de 1988, eminentemente cidadã, fundamentada no Estado do bem-estar-social, foi um marco na construção de uma proteção social mais abrangente no Brasil, haja vista que criou um sistema amplo e integrativo de seguridade social, que compreende, segundo seu art. 194, um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (ABREU, 2010).
Cabe destacar ainda que a CF de 1988 elevou a assistência social a status constitucional, o que possibilitou uma profunda transformação na sua concepção, nas suas condições de oferta, na sua organização institucional e na sua cobertura.
O bem-estar social exigiu que a proteção oferecida pelo Estado fosse realizada na forma de padrões mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação e educação, assegurados a todos os cidadãos como um direito político, não como caridade.
1.2 Previdência Social no Brasil
A Lei Eloy Chaves (1923), como já citado anteriormente, foi caracterizada marco inicial formalizado da previdência social brasileira, ao criar o sistema de Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAP) para os empregados das empresas ferroviárias.
Esse sistema foi posteriormente ampliado, ainda na década de vinte, para abranger empresas de outros ramos de atividades, tais como empresas dos serviços telegráficos, portuários, mineração etc. Nessa sistemática, cada empresa criava e organizava sua própria CAP (CRUZ, 2015).
Posteriormente, nos anos de 1930, a previdência social teve abrangência nacional através da transformação das CAPs (183 existentes à época no total) em Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAP).
Com o advento dos IAPs, organizados pelo Estado como autarquias federais, ocorreu ampliação do quantitativo de segurados, quando comparados às CAPs, haja vista que os trabalhadores e seus dependentes passariam a ser discriminados por categoria profissional em âmbito nacional (CRUZ, 2015).
Apenas para ilustrar, pode-se citar como exemplos o Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos (IAPM) criado em 1933, dos Comerciários (IAPC) e dos Bancários (IAPB), ambos criados em 1934 (CRUZ, 2015).
Com o advento da Constituição brasileira de 1934, foi instituída a tríplice forma de custeio da previdência social, envolvendo o governo, empregadores e empregados, com a finalidade de prover o que se denominou de “risco social”, que engloba as situações de doença, invalidez, velhice e morte (CRUZ, 2015).
A Constituição brasileira de 1937 utilizou a expressão “seguro social” pela primeira vez, e a Constituição brasileira de 1946 utilizou, de forma inédita, a expressão “previdência social”, além de instituir o mecanismo de “contrapartida”, como forma de manter o equilíbrio entre receita e despesas dentro do sistema de seguridade social, bem como passou a proteger expressamente os denominados “riscos sociais” (CRUZ, 2015).
Em fevereiro de 1938, foi criado o Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado (IPASE). A presidência desse instituto e dos demais existentes à época era exercida por pessoas livremente nomeadas pelo presidente da República.
A Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS)[2], iniciou, em meados de 1960, um processo de universalização do sistema previdenciário brasileiro - ainda sob vigência da Constituição de 1946 – através da unificação das legislações dos diversos IAPs, que resultou na criação do Instituto Nacional da Previdência Social (INPS), em 01/01/1967, por meio do Decreto-Lei nº 72/1966, consolidando de vez o sistema previdenciário brasileiro (CRUZ, 2015).
Importante destacar que a LOPS tratou apenas da universalização do sistema previdenciário para os trabalhadores urbanos. Os trabalhadores domésticos e os rurais permaneceriam ainda, na década de 60, excluídos do sistema.
Os trabalhadores rurais somente foram integrados a previdência social em 1971, através da LC 11/1971, com a criação do Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL), que utilizava recursos do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).
Já os trabalhadores domésticos somente foram integrados ao sistema de previdência social em 1972, através da Lei n° 5.859, de 11 de dezembro de 1972.
Em 1977, foi criado o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), por meio da Lei nº 6.439/1977, o que possibilitou a integração das áreas de previdência social, assistência social e assistência médica, bem como a gestão das entidades ligadas ao Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS). Entre as entidades integrantes do SINPAS estavam:
i) Instituto de Administração Financeira da Previdência Social (IAPAS) que era a autarquia responsável pela arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições;
ii) INPS que era a autarquia que administrava os benefícios; e
iii) Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) que era a autarquia responsável pela saúde.
Posteriormente, a CF de 1988, em seu artigo 194 e parágrafo único, agrupou a seguridade social em três grandes áreas, quais sejam, saúde, previdência social e assistência social, além de determinar que competiria ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; irredutibilidade do valor dos benefícios; equidade na forma de participação no custeio; diversidade da base de financiamento; e garantia de caráter democrático e descentralizado da administração.
Por fim, no ano de 1990, foi criado o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)[3], decorrente da fusão do INPS (benefícios) com IAPAS (custeio), que tem como uma de suas principais competências o reconhecimento inicial, o recurso e a revisão de direitos ao recebimento de benefícios previdenciários e assistenciais dos segurados do RGPS e de seus dependentes.
1.3 Proteção Social da Pessoa com Deficiência
Importante esclarecer acerca da escassez de produção bibliográfica em nosso país sobre origem e evolução da proteção social das pessoas com deficiência. Tal dificuldade decorre das dimensões conceituais e estruturais sobre a temática da pessoa com deficiência, imbricadas pelos seus múltiplos aspectos: históricos, culturais, jurídicos, socioeconômicos entre outros (ZUCCO, 2013).
Os primeiros sinais da origem e evolução histórica da participação das pessoas com deficiência na sociedade surgiu, no Brasil durante o século XIX, com a educação especial de cegos e de surdos em internatos, de igual modo aos acontecimentos que ocorriam na Europa nessa época (MAIOR, 2015).
No início do século XX estabeleceram-se as escolas especiais para crianças com deficiência mental (atualmente deficiência intelectual), nas redes paralelas ao ensino público, devido à omissão do Estado, como nas associações Pestalozzi (nome do criador do método) e nas Associações de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE) (MAIOR, 2015).
Os termos “excepcionais” e “portadores de necessidades especiais”, embora anacrônicos e incorretos, persistiam na sociedade, particularmente por serem repetidos pela mídia, evidenciando o modelo integrador da deficiência (MAIOR, 2015).
Importante esclarecer que a proteção social das pessoas com deficiência alcançou status constitucional em nosso país a partir do advento da EC 12/78, ainda sob a égide da CF de 1967, que assegurou às pessoas com deficiência a melhoria de sua condição social e econômica, mediante possibilidade de acesso aos espaços públicos; proibição de preconceitos e discriminações, inclusive quanto à admissão ao trabalho ou ao serviço público e a salários; educação especial e gratuita; e assistência, reabilitação e reinserção na vida econômica e social do país.
Posteriormente, a CF de 1988, em sua redação original, modificou o termo “com deficiência” para a expressão “pessoa portadora de deficiência”.
Através de abordagem da deficiência baseada apenas em modelo médico, a Organização Mundial de Saúde (OMS) utilizou o termo Portador de Necessidades Especiais (PNE) para conceituar o “indivíduo que possui algum tipo de impedimento, deficiência, dificuldade ou incapacidade de realizar determinada ação sem o auxílio de algo ou algum instrumento facilitador”.
Posteriormente, em 03/11/2010, o termo PNE foi alterado para PCD, através da Portaria da Secretaria dos Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH) nº 2.344/2010 para se adequar ao termo utilizado internacionalmente no âmbito da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pela Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU).
O conceito de PCD foi definido pela Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência como sendo aquela pessoa que têm impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas.
O conceito de deficiência passaria, a partir de então, da abordagem eminentemente médica para uma abordagem mais abrangente, composta por aspectos médicos e sociais, que compreende a deficiência não apenas como resultado das limitações e estruturas do corpo, mas também da influência de fatores sociais e ambientais do meio no qual a pessoa com deficiência está inserida.
A partir do advento da CF de 1988, um conjunto significativo de leis, decretos e portarias passou a ser estabelecido no Brasil com o objetivo de regulamentar as disposições constitucionais sobre os direitos da PCD. Assim sendo, pode-se elencar os seguintes diplomas legais, em ordem cronológica, que trataram sobre a temática das PCDs:
i) Lei nº 7.853/89 - Normas gerais de direitos individuais e sociais das pessoas portadoras de deficiência;
ii) Decreto nº 3.298/1999 - Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência;
iii) Lei nº 10.048/2000 – Lei que garantiu atendimento prioritário às pessoas portadoras de deficiência;
iv) Lei nº 10.098/2000 – Lei de acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida;
v) Portaria Ministério da Saúde nº 1.060/2002 - Instituiu a Política Nacional de Saúde da Pessoa com Deficiência;
vi) Decreto nº 5.296/2004 - Regulamenta as Leis nº 10.048/2000 e 10.098/2000;
vii) Portaria SEDH nº 36/2004 - Dispõe sobre o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE);
viii) Decreto nº 6.949/2009 - Promulga a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, assinada em Nova York em 30 de março de 2007;
ix) Portaria SEDH nº 2.344/2010 - Dispõe sobre atualização da nomenclatura utilizada pelo CONADE, de PNE para PCD; e
x) Lei nº 13.146/2015 - Estatuto da Pessoa com Deficiência (EPCD) ou Lei Brasileira de Inclusão (LBI) da pessoa com deficiência.
A promulgação, no ordenamento jurídico interno, da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo, aprovada pela ONU em 2007, ocorreu com a entrada em vigor, em 26/08/2009, do Decreto nº 6.949/2009.
Esta internalização foi um marco jurídico na garantia de direitos das pessoas com deficiência, haja vista que teve como propósito promover, proteger e assegurar o exercício pleno e equitativo de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais por todas as pessoas com deficiência, bem como promover o respeito pela sua dignidade humana.
1.4 Previdência Social da Pessoa com Deficiência
A previdência social das pessoas com deficiência só alcançou status constitucional através da promulgação da EC 47/2005. Antes, era tratada de modo igual, em relação a critérios e requisitos, as pessoas sem deficiência, ou seja, a partir da EC 47/2005 se possibilitou o usufruto de direitos previdenciários especiais às pessoas “portadoras de deficiência”, através da utilização de critérios e requisitos diferenciados. Entretanto tais direitos constitucionais não foram imediatamente regulados pelo Congresso Nacional.
O art. 28, inciso 2, alínea e da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 13/12/2006 e promulgado no Brasil em 25/08/2009, através do Decreto nº 6.949/2009, dispõe que os países partes da convenção deverão tomar as medidas necessárias para salvaguardar e promover a realização do direito das pessoas com deficiência à proteção social sem discriminação baseada na deficiência, entre os quais a igualdade na acessibilidade a programas e benefícios de aposentadoria.
Após a publicação do Decreto nº 6.949/2009, a política previdenciária brasileira obrigou-se a promover estudos e adequações com a finalidade de garantir, às pessoas com deficiência, acesso aos benefícios previdenciários, revendo conceitos, formas de avaliação e requisitos, conforme abaixo:
Artigo 1 [...] Pessoas com deficiência são aquelas que têm impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas.
Artigo 28 Padrão de vida e proteção social adequados [...]
2.Os Estados Partes reconhecem o direito das pessoas com deficiência à proteção social e ao exercício desse direito sem discriminação baseada na deficiência, e tomarão as medidas apropriadas para salvaguardar e promover a realização desse direito, tais como: [...]
e) Assegurar igual acesso de pessoas com deficiência a programas e benefícios de aposentadoria. (grifos nossos)
Em razão da adoção de critérios e requisitos diferenciados para fins de percepção de aposentadoria especial pelas pessoas com deficiência através de previsão do constituinte derivado oriundo da EC 47/2005, publicada em 06/07/2005, o Congresso Nacional propôs projetos de leis complementares (PLP 250/2005 e 277/2005), apresentados ainda em 2005 no Senado Federal e na Câmara dos Deputados, para regulamentar, respectivamente, a aposentadoria dos servidores públicos com deficiência vinculados ao regime próprio de previdência social (RPPS) e dos segurados portadores de deficiência do regime geral de previdência social (RGPS).
Após longa tramitação, e impulsionado pela Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, apenas em 2013 o PLP 277/2005 foi aprovado no Congresso Nacional e transformado na Lei Complementar nº 142/2013, regulamentando assim o artigo 201, § 1º da Constituição Federal. Já o PLP 250/2005, que iria regulamentar a matéria no âmbito do RPPS jamais foi regulamentado pelo Congresso Nacional.
A lei mais recente que trata de garantias de direitos das pessoas com deficiência é a lei nº 13.146/2015, denominada de EPCD ou LBI, tal lei encontra-se em total consonância com as diretrizes da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, considera, no caput de seu art. 2º, pessoa com deficiência como sendo aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.
Segundo o parágrafo primeiro do art. 2º do EPCD, a avaliação da deficiência, quando necessária, será biopsicossocial[4], realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar e considerará:
i) os impedimentos nas funções e nas estruturas do corpo;
ii) os fatores socioambientais, psicológicos e pessoais;
iii) a limitação no desempenho de atividades; e
iv) a restrição de participação.
No tocante ao direito a previdência social, o EPCD disciplina, em seu art. 41, que a pessoa com deficiência segurada do RGPS tem direito à aposentadoria nos termos da Lei Complementar nº 142, de 8 de maio de 2013.
Diante do exposto, podemos concluir que não obstante a previsão constitucional de proteção social das pessoas com deficiência, desde a CF de 1967 (EC 01/69), somente a partir da CF de 1988 é que se passou a criar mecanismos de garantia de direitos previdenciários às pessoas com deficiência, através de uma série de legislações pertinentes, mormente, após a data de publicação do Decreto nº 6.949/2009, ocorrida em 26/08/2009, com a promulgação no plano jurídico interno da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo.