RESUMO
Introdução: O Prévio Requerimento Administrativo, via de regra, é dispensado para o ajuizamento das demandas. Porém, no que tange as ações de natureza previdenciária, verifica-se uma discussão doutrinária e jurisprudencial acerca de tal assunto. Diante dos diversos posicionamentos adotados, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral da matéria no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG de relatoria do ministro Joaquim Barbosa.
Objetivo: O presente estudo pretende demonstrar a necessidade da prévia provocação do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) para se manifestar sobre a possibilidade de concessão ou revisão dos benefícios previdenciários.
Metodologia: Trata-se de um estudo de revisão de literatura.
Resultados/Discussão: A jurisprudência adotou o entendimento que é prescindível a prévia provocação da Autarquia Previdenciária. Através da leitura sistemática das normas, bem como da doutrina majoritária, verifica-se que o posicionamento adotado pelos tribunais é equivocado, tendo sido formado por um exame superficial das disposições constitucionais.
Conclusões: O prévio requerimento administrativo nas lides previdenciárias é indispensável, uma vez que a própria legislação confere ao INSS a competência para a administração dos benefícios. Além disso, o Código de Processo Civil (CPC) exige para a propositura de ações a demonstração do interesse de agir, o que se tratando de matéria previdenciária, somente se dá com a provocação do órgão competente. Ademais, a prestação jurisdicional deve se pautar pela celeridade. Logo, em matéria previdenciária o alcance do objeto pleiteado no âmbito administrativo, se mostra mais eficaz, o que beneficia tanto o segurado, quanto o INSS.
PALAVRAS-CHAVES: Prévio requerimento administrativo; Ações Previdenciárias; Repercussão geral; Interesse de agir; Competência.
SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO. 2 DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 3 DA NECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. 3.1 Das Condições da Ação. 3.2 Da violação a Constituição Federal. 3.3 Da celeridade processual. 3.4 Da ausência de violação ao artigo 5º, XXXV, da CF/88. 3.5 Da Súmula 213, do extinto TFR e da Súmula 9, do TRF da 3ª Região. 4 CONCLUSÃO. Referências bibliográficas.
1 INTRODUÇÃO
O prévio requerimento administrativo para a propositura de demandas em geral é dispensado. Ao que tange as ações de natureza previdenciária tal assunto vem causando discussão entre os juristas.
Considerando as diversas interpretações dada a matéria em debate, o Supremo Tribunal Federal reconheceu sua repercussão geral no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG de relatoria do Ministro Joaquim Barbosa.
A controvérsia instalada no âmbito do Poder Judiciário, a partir de uma pesquisa doutrinaria e jurisprudencial, será objeto do presente estudo, de modo a promover uma analise da necessidade de prévio ingresso na via administrativa, como condição para o ajuizamento de ações previdenciárias.
2 DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
No julgamento do Recurso extraordinário n. 631.240/MG de relatoria do ministro Joaquim Barbosa, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral ao que se refere a matéria previdenciária:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PREVIDÊNCIÁRIO. PRÉVIA POSTULAÇÃO ADMINISTRATIVA COMO CONDIÇÃO DE POSTULAÇÃO JUDICIAL RELATIVA A BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. EXISTÊNCIA. Está caracterizada a repercussão geral da controvérsia acerca da existência de prévia postulação perante a administração para defesa de direito ligado à concessão ou revisão de benefício previdenciário como condição para busca de tutela jurisdicional de idêntico direito[1]”.
De acordo com o ilustre órgão julgador, a controvérsia existente acerca da prévia postulação administrativa em relação a concessão, bem como a revisão de benefícios restou devidamente comprovada, considerando as diversas decisões conflitantes proferidas em juízo de 1ª e 2ª instância.
Nos termos do voto do Relator, em que pese o entendimento majoritário firmado pelo STF, no sentido da desnecessidade de requerimento administrativo, há de se considerar as razões invocadas pela União.
Segundo a Autarquia Federal configura-se violação ao texto constitucional a dispensa da atuação do Poder Executivo para a postulação em juízo de interesses previdenciários.
Através do conflito de entendimentos acerca da matéria foi reconhecida a necessidade de uma análise mais apurada dos respectivos posicionamentos.
3 DA NECESSIDADE DO PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO
A jurisprudência em sua maioria entende que não há que se falar, em obrigatoriedade, de requerimento administrativo, para ajuizar ações de natureza previdenciária.
Em que pese os argumentos expendidos pelos tribunais, a doutrina majoritária e o Instituto do Seguro Social entendem que o ingresso na via administrativa é indispensável e que a ausência de tal requerimento enseja a extinção do processo sem resolução de mérito.
3.1 Das Condições da Ação
O ordenamento jurídico brasileiro se pauta no princípio da admissibilidade, que é formado pelos pressupostos processuais e as condições da ação. A partir de destas premissas, tem-se a limitação da atuação da atuação do Poder Judiciário, uma vez que somente se dá prosseguimento as demandas que apresentem as condições necessárias.
Verifica-se que tais questões são preliminares, haja vista que, o julgamento de mérito está condicionado a presença dos referidos elementos, o que se demonstra sua importância na evolução regular do processo, em face ao caso concreto.
O Código de Processo Civil estabelece como condições da ação, a legitimidade das partes, a possibilidade jurídica do pedido, bem como o interesse de agir.
A legitimidade das partes ou legitimidade para a causa (ad causam) se refere ao elemento subjetivo da relação processual. De acordo com tal condição, autor e réu devem se unir por uma relação jurídica de direito material, ou seja, possuírem poderes para conduzir validamente um processo no qual se discute determinado conflito.
A possibilidade jurídica do pedido configura-se na aptidão deste, ser em tese, acolhido. Consubstancia tal condição, na admissão pelo ordenamento jurídico da pretensão aduzida.
Por fim, tem-se como última condição da ação o interesse de agir. Tal elemento é uma reunião de duas premissas, quais sejam: a utilidade e a necessidade do processo.
Infere-se que demanda é útil quando restar demonstrado que essa pode trazer benefícios a quem pleiteia. Por sua vez, constata-se o pressuposto da necessidade quando se comprovar que a utilidade almejada somente pode ser alcançada com propositura do processo, ou seja, quando a satisfação da pretensão, poderá ser alcançada apenas pela atuação do Poder Judiciário.
A ausência do ingresso na via administrativa, enseja a extinção do processo sem resolução de mérito, nos termos do art. 267, VI, do CPC:
“Art. 267: Extingue-se o processo, sem resolução de mérito:
(...)
Vl - quando não concorrer qualquer das condições da ação, como a possibilidade jurídica, a legitimidade das partes e o interesse processual; (BRASIL. Congresso Nacional. Lei 5.869 de 11 de janeiro de 1973)”.
Em tais casos verifica-se a ausência da condição de ação, interesse de agir, no pressuposto da necessidade.
Considerando a ausência de demonstração pelo segurado da existência de um conflito de interesses, não há motivos que se embase a provocação do Poder Judiciário[2], uma vez que não há demonstração da necessidade, já que não se tem a comprovação de pretensão resistida, seja por indeferimento ou ainda por omissão do INSS.
Não haveria em que se falar na submissão do direito de ação à manifestação da administração pública no tocante ao pedido. Ao contrário, o prévio requerimento administrativo para a concessão ou revisão do benefício seria uma forma de demonstração do legítimo interesse para o exercício do direito, conforme estabelece o artigo 3º do CPC [3].
3.2 Da violação a Constituição Federal
No ordenamento jurídico brasileiro o sistema de separação dos poderes apresenta-se como princípio constitucional. Referido instituto encontra regulamentação no artigo 2º da Constituição Federal, que assim dispõe:
“Art. 2º: São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Nesse sentido, verifica-se que de acordo com o citado princípio deve haver uma divisão das funções estatais. Com referida divisão, objetivou o legislador alcançar um melhor desempenho de tais atividades. Sendo assim, com o intuito de assegurar a efetividade de tais poderes consagrou-se a possibilidade destes exercerem suas atividades, sem nenhuma influência ou ingerência de outro poder.
A Lei Federal n. 8.029/90 autorizou a criação do Instituto Nacional do Seguro Social, pelo Poder Executivo [4]. De acordo com as disposições de tal diploma legal, o referido Instituto seria estabelecido como Autarquia Federal, mediante a fusão do IAPAS (Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social) e do INPS (Instituto Nacional de Previdência Social).
A regulamentação efetivando a instituição da referida Autarquia Federal se deu com o decreto n. 99.350/90, em seu artigo 1º. A competência do INSS também foi estabelecida com a edição de tal diploma legal.
Nos termos, do artigo 3º, do referido decreto fica devidamente evidenciado que a competência para administrar e manter os benefícios previdenciários é do Instituto Nacional do Seguro Social:
“Art. 1º : É criado o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, autarquia federal vinculada ao Ministério do Trabalho e da Previdência Social - MTPS, mediante a fusão do Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social - IAPS com o Instituto Nacional de Previdência Social – INPS)”.
“Art. 3º: Compete ao INSS:
I - promover a arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições sociais e demais receitas destinada à Previdência Social;
II - gerir os recursos do Fundo de Previdência e Assistência Social - FPAS;
III - conceder e manter os benefícios e serviços previdenciários;
IV - executar as atividades e programas relacionados com emprego, apoio ao trabalhador desempregado, identificação profissional, segurança e saúde do trabalhador.”
Importante destacar que todos os demais os diplomas reguladores que sucederam o referido dispositivo mantiveram a competência da Autarquia Federal para a manutenção e gerenciamento dos benefícios previdenciários, a saber: Decretos n. 569/92 (Art. 1º, III), 3.081/99, 3.838/01, 4.660/03, 4.688/03, 5.257/04, 5.513/05, 5.870/06, 6.934/09 e 7.556/11 (todos constando tal informação no Anexo I – Estrutura Regimental do INSS/Art. 1º, II).
O próprio regimento interno do INSS (portaria MPS n. 296, de 09 de novembro de 2009), atribui à Entidade Autárquica a competência para administrar os benefícios:
“Art. 1º: O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, Autarquia Federal, com sede em Brasília - Distrito Federal, vinculada ao Ministério da Previdência Social, instituída com fundamento no disposto no art. 17 da Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990, tem por finalidade promover o reconhecimento, pela Previdência Social, de direito ao recebimento de benefícios por ela administrados, assegurando agilidade, comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social”.
“Art. 111: À Diretoria de Benefícios compete:
I - gerenciar:
a) as bases dos dados cadastrais, de vínculos, de remunerações e de contribuições dos segurados da Previdência Social, com vistas ao reconhecimento automático do direito;
b) o reconhecimento inicial, o recurso e a revisão de direitos ao recebimento de benefícios previdenciários e assistenciais;
c) os procedimentos de compensação previdenciária e de consignação em benefícios;
d) os acordos internacionais, convênios e instrumentos congêneres com empresas, entidades representativas e órgãos públicos, observadas as competências da Coordenação de Normas, Acordos e Convênios do Gabinete da Presidência;
e) a manutenção de direitos dos beneficiários; e
f) o pagamento aos beneficiários da Previdência e Assistência Social;
II - desenvolver estudos voltados para o aperfeiçoamento dos mecanismos de reconhecimento de direito ao recebimento de benefícios;
III - propor ao Presidente o intercâmbio com entidades governamentais e instituições nacionais e internacionais;
IV - estabelecer diretrizes gerais para o desenvolvimento de planos, programas e metas, inclusive de capacitação, das atividades de administração de informações de segurados, reconhecimento inicial, manutenção, recurso e revisão de direitos ao recebimento de benefícios previdenciários e assistenciais, compensação previdenciária e consignação em benefícios, bem como para a formalização de convênios com empresas, entidades representativas e órgãos públicos referentes a sua área de atuação, exercidas pelas Superintendências Regionais e Gerências-Executivas;
V - normatizar, orientar e uniformizar os procedimentos de administração de informações de segurados, reconhecimento inicial, manutenção, recurso e revisão de direitos ao recebimento de benefícios previdenciários e assistenciais, consignações em benefícios, agentes pagadores, convênios e acordos internacionais, compensação previdenciária e monitoramento da operacionalização dos benefícios;
VI - subsidiar as ações de intercâmbio com entidades públicas e privadas, em decorrência de programas e projetos, visando à disseminação de informações institucionais; e
VII - acompanhar o cumprimento das cláusulas dos convênios e contratos celebrados com a rede de prestadores de serviços de pagamentos de benefícios administrados pelo INSS ”.
Objetivando o segurado a concessão ou a revisão de seu benefício previdenciário deve recorrer, primeiramente, a quem tem competência legal para o mesmo, ou seja, o INSS.
A atuação do Judiciário somente pode ser admitida a partir da demonstração da negativa, erro ou ainda da omissão da Autarquia Previdenciária. A provocação imediata do Poder Judiciário representa uma usurpação da função típica da Administração Pública, prevista no artigo 201, da CF/88 [5], o que não pode ser aceito, sob pena de violação a ordem jurídica vigente.
Sendo assim, a partir de uma análise mais específica, verifica-se que tal conduta representa claramente uma violação ao princípio da separação dos poderes, consagrado constitucionalmente no artigo 2º, da Carta Magna.
3.3 Da celeridade processual
Nos termos do artigo 5º, LXXVII, da Carta Magna é garantido a todos os litigantes, seja no âmbito judicial ou administrativo a razoável duração do processo[6].
Dispôs o legislador no artigo 41 - A, § 5º da Lei n. 8.213/91, que a autoridade administrativa tem o prazo de 45 (quarenta e cinco dias) para analisar o requerimento do pedido, bem como efetuar o pagamento da primeira renda mensal do benefício pleiteado:
“Art. 41-A: O valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do último reajustamento, com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
(...)
§ 5º O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão”.
A redação dada ao artigo acima transcrito pela lei n. 11.665/2008, objetivou alcançar a efetividade da garantia constitucional. Com a estipulação do prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para a manifestação da Autarquia Federal, buscou o legislador pôr fim a habitual demora na decisão dos processos administrativos previdenciários. Demora que tantos prejuízos causavam aos segurados, que se viam em situação de desamparo.
Apesar da criação no âmbito administrativo de instrumentos para evitar a demora nas decisões, há ainda nos tribunais a recorrente prática da postulação direta na via judicial. O detentor do direito ao benefício pleiteado não concede sequer ao Instituto Nacional do Seguro Social o prazo previsto em lei para se manifestar.
Tal conduta é extremante prejudicial, uma vez que por diversas vezes obsta a eficácia do art.5º, LXXVII, da CF/88. A ausência de prévio requerimento administrativo para a concessão ou revisão do benefício transforma o Poder Judiciário em “balcão do INSS”, o que acarreta em um visível congestionamento nos tribunais. Deste modo a prestação jurisdicional se torna contraproducente, uma vez que no âmbito judicial, não há condições técnicas para o exercício da função cometida ao administrador (pessoal, aparelhamento e sistemas de contagem de tempo de serviço) [7]. A lenta tramitação do processo causa consequências graves tanto para o INSS, quanto para o próprio segurado.
No tocante ao INSS, a demora judicial acarreta a obrigação do pagamento de verbas acessórias, quais sejam, honorários advocatícios, juros e correção monetária. Tais valores despendidos pela Autarquia poderiam ser utilizados para a composição do custeio da previdência social, o que beneficia toda a coletividade. O segurado, por sua vez, ao propor a demanda sem, contudo, recorrer a Administração primeiramente, também é prejudicado, haja vista que a lentidão processual o fará aguardar por anos a solução da demanda, ou seja, a concessão de seu benefício.
Resta manifestadamente evidente que a ausência de prévio requerimento administrativo não traz benefícios a nenhuma das partes envolvidas em tal relação processual.
O que busca o Instituto Nacional do Seguro Social é tão-somente alcançar uma solução mais célere para a questão posta em debate, proporcionando ao segurado de forma eficaz a satisfação de seu direito.
3.4 Da ausência de violação ao artigo 5º, XXXV, da CF/88
Os juristas que defendem ser prescindível o prévio requerimento administrativo para o ajuizamento de ações de natureza previdenciária pautam sua fundamentação, especialmente, no artigo 5º, XXXV, da CF/88, que assim dispõe:
“Art. 5º, XXXV: a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;”
Com supedâneo na disposição legal acima transcrita, afirmam tais juristas que o segurado tem a garantia constitucional ao livre acesso ao Poder Judiciário, configurando-se como direito fundamental do interessado.
Defendem ainda que a ordem jurídica justa se efetiva com a prestação da tutela jurisdicional. Deste modo, o acesso ao Poder Judiciário não estaria condicionado ao indeferimento do pedido formulado na via administrativa, sob pena de violação ao sistema constitucional [8].
Em que pese os argumentos expendidos por tais juristas, tal fundamentação não pode prevalecer. O condicionamento da prévia postulação a via administrativa, ao contrário do que afirmam, não obsta a observância do princípio constitucional de acesso ao Poder Judiciário.
Nesse sentido, se faz necessário uma análise do instituto legal a luz das demais normas orientadoras do ordenamento jurídico brasileiro.
A redação dada a Constituição Federal é clara no sentido de que é vedado ao Poder Judiciário se furtar de analisar lesão ou ainda a ameaça de lesão a direito. Pretende o legislador que as ações judiciais versem sobre questões controvertidas que possam causar efetivos prejuízos a parte.
Atentando-se neste tópico é que se tem o artigo 3º, do CPC o qual exige a configuração do interesse e legitimidade para ingressar em juízo. É manifestamente claro que o segurado que recorre primeiramente ao Judiciário, sem contudo, provocar a atividade administrativa não tem prejuízo comprovado. Sendo assim, é inadmissível que se conclua pela violação ao texto constitucional, uma vez que não há prévia resistência por parte da Autarquia, que até então não possui conhecimento da questão posta em debate.
Não há que se falar em criação de obstáculos ao livre acesso ao Poder Judiciário, uma vez que não se trata de condicionamento de direito fundamental, mas sim, de mera exigência legal, qual seja o cumprimento pelo INSS das atividades que lhe são atribuídas por lei.
Caso o interessado recorra a Autarquia Previdenciária e não encontre uma resposta satisfatória, ou ainda, não obtenha resposta poderá da mesma forma recorrer ao Poder Judiciário, porém desta vez, após de demonstrar a necessária violação de diretos, em razão da resistência apresentada.
3.5 Da Súmula 213, do extinto TFR e da Súmula 9, do TRF da 3ª Região
O entendimento dos juristas que pugnam pela desnecessidade de provação do poder público em demandas de natureza previdenciária, é pautado também nas referências da Súmula 213, do extinto TFR, bem como da Súmula 9, do Egrégio Tribunal Regional Federal da 3ª Região.
A redação dos dispositivos legais citados assim dispõe:
“Súmula 213, TFR: o exaurimento da via administrativa não é condição para a propositura de ação de natureza previdenciária”.
“Súmula 9, TRF 3ª Região: em matéria previdenciária, torna-se desnecessário o prévio exaurimento da via administrativa, como condição de ajuizamento da ação”.
A partir da leitura dos referidos diplomas legais, verifica-se que as razões invocadas por tais juristas diante do conteúdo abarcado pelos citados regramentos, são manifestadamente equivocadas.
As súmulas acima apresentadas em nenhum momento se referem a ausência da necessidade de prévio ingresso na via administrativa para a concessão ou revisão de benefícios previdenciários. No tocante as disposições das súmulas em questão, é possível constatar que não há nenhuma previsão de exclusão da atuação do Instituto Nacional do Seguro Social, mas tão-somente em desnecessidade de exaurimento da via administrativa.
O exaurimento, não pode ser confundido com ausência de prévio requerimento, como vem reiteradamente ocorrendo. A palavra exaurir tem sentido de esgotar, esvaziar [9]. É evidente que ao dispor sobre a desnecessidade de exaurimento da via administrativa, buscou-se conceder ao segurado a possibilidade de postulação na via judicial, sem que haja a obrigatoriedade deste, ter que se valer de todos os recursos, que são colocados à sua disposição, pela Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da administração federal.
Não bastasse isso, é notório que não há o que se falar em obrigatoriedade de prévia provocação da Autarquia Federal, nos casos em que esta manifestadamente, não concede o benefício previdenciário, em face de suas orientações normativas.
Desse modo, infundada a alegação de que seja prenscindível a provocação na via administrativa em relação direitos de natureza previdenciária, por força da Súmula 9, do TRF da 3ª Região e Súmula 213, do extinto TFR.
