Conclusão
É de se ver que o primeiro artigo da Constituição de 1988, em seu parágrafo primeiro[35], já adianta que a democracia representativa deverá conviver outras formas de participação ativa e direta da sociedade. E confirmando esse novo paradigma de Estado é que se incluiu no próprio texto constitucional, por meio da Emenda nº 19, de 04 de junho de 1998, a expressa obrigação de que sejam elaboradas leis que disciplinem formas de participação ativa do cidadão na administração pública, seja ela direta ou indireta.[36]
Mesmo antes da aprovação da Emenda nº 19, de 1998, o ordenamento jurídico brasileiro conformado pela Constituição de 1988 já contava com alguns espaços institucionais de participação ativa do cidadão. Disso são exemplos o Conselho Nacional de Saúde, instituído pelo Decreto nº 99.438, de 07 de agosto de 1990, do qual participavam membros da sociedade civil organizada; a exigência de realização de audiências públicas prévias à deliberação sobre decisões que afetem agentes econômicos regulados no setor de energia elétrica, nos moldes da Lei nº. 9.427, de 26 de dezembro de 1996; e a previsão de consultas e audiências públicas, além de Conselho Consultivo, para ensejar participação direta da sociedade na implementação das políticas regulatórias de telecomunicações, consoante a Lei nº. 9.472, de 16 de julho de 1997.
A evidência de que tais reformas administrativas ocorreram apenas no contexto político pós-Constituição de 1988 corrobora a afirmação de que a reinvenção das instituições estatais, como aquelas mencionadas acima, pressupõe a fundação de um paradigma democrático que é aperfeiçoado e sedimentado no mesmo passo em que tais instituições avançam e transformam, paulatinamente, o relacionamento entre cidadão e Estado.
Luis Carlos Bresser-Pereira, idealizador da reforma administrativa levada a cabo pelo governo Fernando Henrique Cardoso – do qual foi Ministro da Administração e Reforma do Estado –, observa que, embora a motivação inicial para a ampla reforma gerencial ocorrida em todo o mundo tenha sido econômica, a restrição imposta pela eficiência não foi sua única orientação[37]:
Existe, também, a restrição democrática: se vivemos em uma democracia, a natureza e a extensão da intervenção do Estado, a orientação e o caráter das políticas de governo e das reformas dependem da vontade dos cidadãos.
(...)
A restrição política precede a restrição econômica, na medida em que o mercado e a administração apenas funcionam bem se as instituições estatais garantirem os direitos de propriedade e os contratos. Quando o regime político é democrático, a restrição política torna-se decisiva, já que se torna a fonte última de legitimidade. No regime de guardiões de Platão, a legitimidade somente poderia originar-se na razão. Em regimes autoritários mais realistas, a graça divina ou a pura força podem servir para legitimar o poder. Nas democracias, entretanto, esta última forma de legitimidade é inaceitável, igualmente como é a primeira forma. Isso significa que reforma gerencial da administração pública levada adiante em democracias é menos racional do que aquela levada adiante em regimes autoritários? Ao contrário, uma das razões pela qual a democracia tornou-se o regime político dominante no século XX é que ela assegura decisões melhores que a sua alternativa autoritária. Podemos sempre ter uma ditadura ‘iluminada’, mas poucos hoje contariam com isto. Nas democracias, o processo político pode ser impedido por interesses particulares e armadilhas de ação coletiva, mas, em compensação quando os interesses estão relativamente neutralizados, a democracia permite que decisões sejam, tomadas de maneira mais competente, através do resultado de um extenso debate público.[38]
Ainda que o Decreto-Lei nº 200, de 1967, até hoje permaneça válido em nosso ordenamento jurídico, é certo que as premissas autoritárias que inspiraram a sua edição não mais encantam a criatividade institucional da administração pública federal e do legislador contemporâneos. Esse arejamento democrático é também confirmado pelo anteprojeto de Lei Orgânica da Administração Pública Federal[39], concluído em junho de 2009, no qual se prevê a existência de controle social sobre a atuação dos órgãos e entidades estatais, a ser exercido pela sociedade civil mediante a participação, dentre outros meios, em consultas públicas, audiências públicas, e órgãos colegiados.
Para bem compreender o atual estágio da evolução democrática brasileira, e para divisar os horizontes em cuja direção o Brasil pretende orientar seu conceito de cidadania, denota-se deste estudo o quanto importante é a rememoração da história do pensamento político-constitucional brasileiro. Mais que uma revisão descritiva da sucessão de fatos e produtos da história, propõe-se uma revisitação provocativa e crítica dos acontecimentos passados, de modo a que sejam refletidos no presente, e projetados em relação às expectativas de construção do futuro. A relação de tensão entre passado e presente permite rupturas, transformações, superações e mesmo a negação do passado[40].
A experiência da construção de um novo paradigma de democracia participativa, proporcionada pelo próprio desenrolar do processo constituinte de 1987-1988, não pode ser compreendida sem a percepção da filosofia autoritária nascida do Estado Novo e revivida no regime militar. Da mesma maneira, o movimento contínuo de readequação das instituições estatais brasileiras à baliza democrática contemporânea não pode prescindir de uma análise que tome como ponto de partida o estudo da dimensão histórica do direito moderno.
Notas de Fim
[1] LUCAS COELHO, João Gilberto. Processo Constituinte, Audiências Públicas e o Nascimento de uma Nova Ordem. In: Araújo, José Cordeiro de, (org.); Azevedo, Débora Bithiah de, (org.); Backes, Ana Luiza, (org.) Audiências Públicas na Assembleia Nacional Constituinte: A Sociedade na Tribuna.. Câmara dos Deputados, Brasília, 2009, p. 32.
[2] Conforme adiante será comentado, mesmo os Estados ditatoriais brasileiros, correspondentes ao Estado Novo de Getúlio Vargas (1937 a 1945) e ao Regime Militar (1964 a 1985), sempre afirmaram defender a democracia, em nome e para o bem do povo.
[3] BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Mudança Constitucional, Autoritarismo e Democracia no Brasil Pós-1964. UnB, Brasília, 2009, p. 15.
[4] CAMPOS, Francisco. A política e o nosso tempo, Diretrizes do Estado nacional e Problemas do Brasil e soluções do regime. In: _____. O Estado Nacional: sua estrutura; seu conteúdo ideológico. Brasília: Senado Federal, 2001, p. 30.
[5] Idem. Ib idem, p. 47.
[6] “A legislação perdeu seu caráter exclusivamente político, quando se cingia apenas às questões gerais ou de princípios, para assumir um caráter eminentemente técnico.” (CAMPOS, 2001, p. 54)
[7] VIANA FILHO, Luís. O projeto de Constituição (capítulo XXII) e A Constituição de 1967 (capítulo XXIII). In: _____. O Governo Castelo Branco. Tomo II. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército e Livraria José Olympio, 1975, p. 452.
[8] CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Introdução à análise da Constituição de 1967 – o esquema político da Constituição. In: CAVALCANTI, Themístocles Brandão. BRITTO, Luiz Navarro. BALEEIRO, Aliomar. A Constituição de 1967. Brasília: Senado Federal, 1987, p. 12.
[9] CAMPOS, Francisco. A política e o nosso tempo, Diretrizes do Estado nacional e Problemas do Brasil e soluções do regime. In: _____. O Estado Nacional: sua estrutura; seu conteúdo ideológico. Brasília: Senado Federal, 2001, p. 57-59.
[10] Idem. Ib idem, p. 60.
[11] GASPARI, Elio. A Ditadura Envergonhada. São Paulo, Companhia das Letras, 2002, p 123-124.
[12] DERRIDA, Jacques. Declarations of Independence. In: Negotiations. Interventions and Interviews, 1971-2001 Ed. and trans. Elizabeth Rottenberg. Stanford, CA: Stanford UP, 2002, p. 51-52.
[13] BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Mudança Constitucional, Autoritarismo e Democracia no Brasil Pós-1964. UnB, Brasília, 2009, p. 42.
[14] VIANA FILHO, Luís. O projeto de Constituição (capítulo XXII) e A Constituição de 1967 (capítulo XXIII). In: _____. O Governo Castelo Branco. Tomo II. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército e Livraria José Olympio, 1975, p. 452.
[15] BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado patrimonial ao gerencial. In: Sachs I, Wilheim J, Pinheiro OS, editores. Brasil: um século de transformações. São Paulo: Companhia das Letras; 2001. p. 14. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf
[16] Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.
[17] BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Mudança Constitucional, Autoritarismo e Democracia no Brasil Pós-1964. UnB, Brasília, 2009, p. 121.
[18] Informação disponível no sítio eletrônico do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB): http://www.pmdb.org.br/historia.php.
[19] Informação disponível no sítio eletrônico da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB): http://www.oab.org.br/hist_oab/estado_excecao.htm.
[20] Documentos da CNBB nº. 36, disponível no sítio eletrônico da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB): XXIV Conferência da Confederação Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB: http://www.cnbb.org.br/site/home/notas-e-declaracoes/search_result.
[21] BARBOSA (Mudança Constitucional, Autoritarismo e Democracia no Brasil Pós-1964. UnB, Brasília, 2009, p. 122) comenta que na “década de 70, Manol Gonçalves Ferreira Filho já anunciava que a lei tornara-se uma atividade ‘de per si técnica’ (...), enquanto Miguel Reale, em artigo de 1985, sugestivamente intitulado ‘Como deverá ser a nova Constituição’, escreveu: Não é segredo para ninguém que a elaboração constitucional representa uma tarefa eminentemente técnica, não só por envolver o conhecimento de múltiplos domínios da experiência humana, como por exigir harmonioso senso unitário de equilíbrio, inseparável do valor ‘arquitetônico’ que Aristóteles considerava a nota essencial da Política (...).”
[22] BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Mudança Constitucional, Autoritarismo e Democracia no Brasil Pós-1964. UnB, Brasília, 2009, p. 122.
[23] A Emenda Dante de Oliveira, que visava proporcionar eleições diretas para presidente da República, não logrou o número necessário de votos parlamentares para modificar a Constituição então vigente, sendo rejeitada pelo Congresso Nacional em 25 de abril de 1984.
[24] Compromisso anunciado no lançamento da Aliança Democrática, na convenção do PMDB, em 12 de agosto de 1984, de acordo com Lucas Coelho (Processo Constituinte, Audiências Públicas e o Nascimento de uma Nova Ordem. In: Araújo, José Cordeiro de, (org.); Azevedo, Débora Bithiah de, (org.); Backes, Ana Luiza, (org.) Audiências Públicas na Assembleia Nacional Constituinte: A Sociedade na Tribuna.. Câmara dos Deputados, Brasília, 2009, p. 23.)
[25] LUCAS COELHO, João Gilberto. Processo Constituinte, Audiências Públicas e o Nascimento de uma Nova Ordem. In: Araújo, José Cordeiro de, (org.); Azevedo, Débora Bithiah de, (org.); Backes, Ana Luiza, (org.) Audiências Públicas na Assembleia Nacional Constituinte: A Sociedade na Tribuna.. Câmara dos Deputados, Brasília, 2009, p. 23.
[26] Convocada pelo presidente José Sarney, mediante a Mensagem ao Congresso Nacional nº 48, de 28 de junho de 1985, em cumprimento da promessa feita por Tancredo Neves, falecido após sua eleição indireta.
[27] BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Mudança Constitucional, Autoritarismo e Democracia no Brasil Pós-1964. UnB, Brasília, 2009, p. 186.
[28] Excerto do discurso de Ulysses Guimarães, extraído do Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Ano I. nº 33, 1987, p. 272.
[29] LUCAS COELHO, João Gilberto. Processo Constituinte, Audiências Públicas e o Nascimento de uma Nova Ordem. In: Araújo, José Cordeiro de, (org.); Azevedo, Débora Bithiah de, (org.); Backes, Ana Luiza, (org.) Audiências Públicas na Assembleia Nacional Constituinte: A Sociedade na Tribuna.. Câmara dos Deputados, Brasília, 2009, p. 26-27.
[30] Idem. O processo constituinte. In: GURAN, Milton (coord.). O processo constituinte 1987-1988. Brasília: AGIL-UnB, 2008, p. 43.
[31] Segundo Lucas Coelho (Processo Constituinte, Audiências Públicas e o Nascimento de uma Nova Ordem. In: Araújo, José Cordeiro de, (org.); Azevedo, Débora Bithiah de, (org.); Backes, Ana Luiza, (org.) Audiências Públicas na Assembleia Nacional Constituinte: A Sociedade na Tribuna.. Câmara dos Deputados, Brasília, 2009, p. 45-46), “no Núcleo de Estudos Constitucionais da Universidade Estadual de Campinas, Unicamp, a pesquisadora Ernestina Gomes de Oliveira produziu uma “análise comparativa superficial”, na expressão por ela usada, ao final do primeiro turno da elaboração constitucional que chegou aos seguintes números: 18 emendas aprovadas na íntegra (representando 14,75% das emendas e 14,98% do número total de subscritores); 49 parcialmente aprovadas(40,17% das emendas e 50,91% dos subscritores); e 55 consideradas rejeitadas (45,08% das emendas e 34,1% dos subscritores).”
[32] LUCAS COELHO, João Gilberto. Processo Constituinte, Audiências Públicas e o Nascimento de uma Nova Ordem. In: Araújo, José Cordeiro de, (org.); Azevedo, Débora Bithiah de, (org.); Backes, Ana Luiza, (org.) Audiências Públicas na Assembleia Nacional Constituinte: A Sociedade na Tribuna.. Câmara dos Deputados, Brasília, 2009, p. 35.
[33] BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Mudança Constitucional, Autoritarismo e Democracia no Brasil Pós-1964. UnB, Brasília, 2009, p. 211.
[34] PAIXÃO, Cristiano. Arqueologia de uma distinção – o público e o privado na experiência histórica do direito. In: OLIVEIRA PEREIRA, Claudia Fernanda (org.). O novo direito administrativo brasileiro. Belo Horizonte: Forum, 2003, p. 46.
[35] Art. 1º. (…)
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição
[36] Art. 37. (…)
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (...)
[37] BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. La restricción económica y la democrática. In L. C. Bresser-Pereira et al., orgs. (2004) Política y Gestión Pública. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica: 13-42. Em português: “A restrição democrática na reforma da gestão pública”. Publicado apenas no site do autor. Paper apresentado ao VII Congresso do Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo - CLAD, Lisboa, outubro 2002, p. 14. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/papers/2002/02-75Restri%C3%A7%C3%A3oDemocratica.p.pdf
[38] Idem. Ib idem, p. 15-16.
[39] Nada obstante o anteprojeto de Lei Orgânica da Administração Pública Federal tenha sido encomendado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a uma comissão de juristas, por meio da Portaria nº. 426, de 06 de dezembro de 2007, convém observar que a proposta resultante desse trabalho técnico e elitizado foi submetida à consulta pública, via internet, acessível no seguinte endereço eletrônico: https://www.gespublica.gov.br/anteprojeto-de-lei-organica
[40] PAIXÃO, Cristiano; BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Cidadania, democracia e constituição: o processo de convocação da Assembléia Nacional Constituinte de 1987-1988. In: Flávio Henrique Unes Pereira; Maria Tereza Fonseca Dias. (Org.). Cidadania e Inclusão Social: Estudos em Homenagem à Professora Miracy Barbosa de Sousa Gustin. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 128.
Referências
BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Mudança Constitucional, Autoritarismo e Democracia no Brasil Pós-1964. UnB, Brasília, 2009.
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