INTRODUÇÃO

O mundo moderno vive o que conhecemos como ecologia urbana (SIRKIS,2003). O aumento da população urbana e o crescimento das cidades exigem sustentabilidade econômica, social e humana, com desafios estruturais, dentre os quais a necessidade de resolução dos problemas relacionados com a gestão e o controle das águas pluviais.

O presente estudo apresenta os desafios da urbanização; do desenvolvimento das políticas públicas de uso e ocupação do solo; dos aspectos ambientais do desenvolvimento urbano no Brasil e da evolução do sistema legal e da implantação do plano diretor urbano no planejamento e mitigação dos problemas relacionados às enchentes e inundações nas cidades brasileiras.

É neste contexto, com a identificação dos problemas do crescimento desordenado das cidades, a ausência de gestão planejada, notadamente dos serviços de drenagem e a sua dimensão e relevância para a sustentabilidade do ambiente urbano; que se insere o Plano Diretor de Drenagem Urbana PDDU, definido por Parkinson, J. Milograna, J.; Campos, L.C.; Campos, R. (2003) como um conjunto de diretrizes que determinam a gestão do sistema de drenagem, que minimizam o impacto ambiental devido ao adequado escoamento das águas pluviais.

Neste diapasão, este artigo tem como objetivo apresentar uma visão do sistema de drenagem urbana, a partir das implicações geradas pelo desenvolvimento das cidades. Pretende-se, também, relacionar a necessidade de integração entre os diversos planos (Plano Diretor Urbano, o Plano Diretor de Águas Pluviais, o Plano Diretor de Drenagem Urbana e o Plano de Controle de Enchentes) com foco no desenvolvimento das cidades e controle das águas pluviais.

1. Aspectos Ambientais do Desenvolvimento Urbano e os desafios.

A urbanização, observando a história da humanidade parece ser um fato irreversível na maior parte do planeta e, um dos desafios ecológico das cidades são a gestão das bacias e o controle das águas.

Atualmente, cerca de 2,9 bilhões de pessoas vivem nas cidades e das 19 megacidades do mundo, 15 estão localizadas em países em desenvolvimento, com população superior a 10 bilhões de habitantes (SIRKIS, 2003).

No Brasil (TUCCI, 1997) as circunstâncias não se apresentam de forma diferente e a população urbana cresceu ao longo das ultimas décadas de forma significativa e desorganizada.

A intensificação da urbanização realça o confronto entre o meio ambiente natural e o meio ambiente artificial ou na visão marxista (SOTTO, 2001) a “contradição entre o homem e a natureza”. O meio ambiente artificial, criação do homem por meio da urbanização e das construções, influenciam no ambiente natural na medida em que os materiais utilizados (área, terra, pedras, mármores, concreto, asfalto), quando extraídos e usados, levam a certas e determinadas conseqüências; desde o aquecimento global, impermeabilização do solo, desaparecimento das encostas e margens de rios, assoreamento e a retificação ou canalização de rios.

A ação urbanizadora desequilibra o ambiente natural e trazendo efeitos inesperados para o ambiente construído e seus ocupantes; dentre os quais se podem destacar o aumento da incidência das seguintes ocorrências: a) inundações; b) secas; c) microclimas adversos; d) erosão; e) desabamentos; f) enchentes; g) voçorocas e h) ambientes insalubres.

Atrelada às cidades e com maior amplitude e escalonamento de problemas, o modelo de vida urbana fomentou as cidades informais, conhecidas pelas favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos. Em regras, as cidades informais comportam edificações ilegais e irregulares, construídas sem licenças e fora das leis urbanísticas; normalmente em áreas inapropriadas ou áreas de preservação permanente e com pouca ou quase nenhuma condição de receber intervenções para benfeitorias.

Neste contexto, a gestão das bacias e o controle das águas assumem papel relevante para a vida urbana. O descontrole no nascimento das cidades assume sua versão maléfica quando não evita e controla a poluição dos rios, das redes pluviais, dos lagos, canais, baias e oceanos pelos efluentes líquidos não tratados, industriais ou domésticos. A situação possui maior agravamento em razão do fato de que o controle das águas, compreendido como abastecimento e esgotamento, estão totalmente desassociados da drenagem e da conservação dos corpos hídricos.

O tratamento e a destinação adequada do lixo e do esgoto devem estar presentes na estratégia de sustentabilidade das cidades, em especial quando tratados sob o aspecto da gestão das bacias e do controle das águas. Dados oficiais informam que o Brasil produz um média de 240 mil toneladas por dia ou 1,5 Kg por habitante a cada dia de lixo. Dada a quantidade de resíduo, a ausência de política pública pode aumentar os riscos à população em relação à ocorrência de inundações, em especial pelo entupimento de bueiros e condutores naturais de água (IBGE, 2000).

De outro lado, as cidades brasileiras (formais ou informais) convivem com a vulnerabilidade climática e topográfica, aliada a impermeabilização da superfície urbanizada, com escassos pontos de absorção de águas na enorme manta de concreto e asfalto e, também, com a retificação e a canalização de rios e canais que aceleram a velocidade das águas, retiradas mais rapidamente de montante a jusante e com conseqüências desastrosas.

Diante deste contexto, os problemas urbanos passaram a ser compreendidos como problemas ambientais e o planejamento urbano das cidades assumiu proporção, ora de legalidade, ora de essencialidade à sustentabilidade da vida nas cidades.

2. Planejamento Urbano: da técnica à lei.

Sob o ponto de vista do direito, com o advento da Constituição Federal de 1988[1], ocorreram mudanças importantes, notadamente através da constitucionalização do planejamento urbano como principio constitucional, com objetivo de ordenar o desenvolvimento das funções sociais das cidades e garantir o bem-estar de seus habitantes, e posteriormente, a regra constitucional foi regulamentada com a edição do Estatuto das Cidades e da Lei de Saneamento nº 11.445/2007.

Na visão de Prestes (2006), com a fixação do dever de planejar a vida urbana, houve o fortalecimento da gestão ambiental dos municípios e, acrescenta que “não é mais possível simplesmente adotar medidas restritivas de reduzida eficácia sem apontar caminhos para os problemas urbanos. O processo de planejamento ambiental precisa contemplar as necessidades vitais da cidade, e não somente o ambiente natural”.

A idéia de planejamento das cidades, aliada ao conceito de cidadania urbana, obrigou os municípios a estudar, registrar e tornar disponível informações sobre o solo, subsolo, características naturais, qualidade de seus recursos hídricos, qualidade do ar e a edição de regras para o planejamento da drenagem e dos resíduos sólidos.

3. A Evolução da Legislação Brasileira no Planejamento da Drenagem Urbana.

Conforme mencionado, anteriormente, o marco da evolução da política de planejamento urbano no Brasil foi à edição da Constituição Federal de 1988, embora já vigorasse a Lei Federal n.º 6.938/81 que criou o SISNAMA. Entretanto, quando o assunto é planejamento de drenagem ou plano diretor de drenagem, conforme, Cruz, Souza e Tucci (2011), normas são apresentadas, como embrionárias da política de drenagem vigente, a saber:

Tabela 1 – Cronologia da legislação sobre Drenagem Urbana do Brasil.

Perpassadas as experiências e medidas legislativas, o Governo Federal, no ano de 2006, lançou o programa de Drenagem Urbana Sustentável, com o objetivo de promover políticas de desenvolvimento urbano, uso e ocupação do solo e gestão das bacias hidrográficas. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2006)

Segundo consta do programa, as ações prioritárias são a gestão da drenagem urbana dos municípios segundo as diretrizes de seu Plano Diretor de Drenagem Urbana ou de Manejo das Águas Pluviais ou na ausência do plano, o seu desenvolvimento, seguindo os princípios do Manejo Sustentável das Águas Pluviais Urbanas.

Com a aprovação da Lei nº 11.445/2007 novas exigências foram impostas aos Municípios com relação ao diagnóstico e o planejamento do saneamento básico, que engloba a drenagem urbana, contribuindo definitivamente para a criação ou aperfeiçoamento dos sistemas de drenagem urbana.

4. As Cidades e o Sistema de Drenagem Urbana.

Embora o desenvolvimento urbano das cidades no Brasil esteja acompanhado de desequilíbrio e desorganização, com reflexo negativo no controle das águas a partir das inundações e enchentes; a gestão da drenagem urbana na maioria dos municípios brasileiros ainda não recebe a importância devida, dada a ausência de um planejamento específico para o setor

De outro lado, quando existe política pública para o setor esta é desassociado das ações planejadas para as demais áreas relacionadas, como água, esgoto e resíduos sólidos (CRUZ, SOUZA E TUCCI, 2011).

Segundo dados da pesquisa do IBGE (2000), aproximadamente 99,8% dos municípios prestavam diretamente os serviços de drenagem urbana, normalmente sob incumbência das secretarias municipais de obras e serviços públicos, já na pesquisa IBGE (2008) o resultado demonstrou que houve uma pequena redução percentual para 99,7%, sendo que deste percentual, aproximadamente 2% dos serviços são prestados por entidades que pertencem à esfera municipal. Assim, constata-se que praticamente não houve mudanças no setor.

Os dados da pesquisa IBGE (2000) demonstram que 73,4% dos municípios não possuem instrumentos reguladores do sistema de drenagem urbana, entretanto, este dado não foi objeto da última pesquisa que se findou em 2008, prejudicando a análise comparativa.

Para ilustrar o relato contido no parágrafo anterior, a tabela 2 indica dados dos municípios, apurados por região do país, que segundo o IBGE, possuíam algum instrumento regulador.

Tabela 2 - Municípios com drenagem urbana, por existência de instrumentos reguladores, segundo as Grandes Regiões (IBGE 2000).

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Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2000.

Observa-se na tabela 2, que as regiões sul e sudeste, as mais desenvolvidas do país são as que possuem o maior percentual de instrumentos reguladores dos sistemas de drenagem, entretanto, os resultados são insuficientes e indicam a necessidade de políticas públicas em favor do desenvolvimento planejado dos sistemas de drenagem urbana.

A drenagem urbana faz parte do gerenciamento do espaço urbano e se realiza com observância ao plano diretor urbano (PDU), cuja exigência está regulamentada no Estatuto das Cidades e na Lei de Saneamento Básico nº 11.445/2007.

Segundo IBGE (2000), dos 5.507 municípios brasileiros, apenas 841 possuíam PDU (15,3%), sendo que destes, apenas 489 com data posterior a 1990 (8,9%). Se forem considerados apenas os municípios com mais de 20.000 habitantes, 485 possuem PDU de um total de 1.483 (32,7%). De acordo com estes dados, os municípios menos povoados estão mais organizados no quesito planejamento, se comparados com aqueles densamente povoados e que possivelmente possuem mais problemas urbanos.

Dados da Secretária Nacional de Defesa Civil do ano de 2008 informam a ocorrência de 831 desastres no Brasil, destes 403 são decorrentes de inundações e vitimando 1.533.524 pessoas. Desse total, a região sudeste concentra um total de 55% das inundações e 594.100 vitimas.

Pesquisa realizada em 2002 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) apresenta um panorama sobre a incidência de desastres no Brasil e as inundações. Segundo a pesquisa, dentre os maiores desastres, destacam-se as inundações e que este processo está associado à degradação de áreas frágeis, potencializada pelo desmatamento e ocupação de áreas irregulares. Os dados revelam que cerca de 50% dos municípios brasileiros declararam ter sofrido algum tipo de alteração ambiental nos 24 meses anteriores à pesquisa, sendo 19% relacionados às inundações. Este tipo de informação conduz os pesquisadores à conclusão de que no Brasil há uma relação muito estreita entre o avanço da degradação ambiental, a intensidade do impacto dos desastres, a ocupação de áreas irregulares e o aumento da vulnerabilidade social (BRASIL, 2005, p. 220).

Tendo em vista os inúmeros problemas decorrentes da fragilidade do sistema de águas pluviais, a tabela 3, apresenta dados sobre o tema manejo de águas pluviais, no âmbito da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico – PNSB (IBGE 2008), a partir do sistema de drenagem urbana. Este sistema consiste no controle do escoamento das águas de chuva para evitar os efeitos adversos que podem representar sérios prejuízos à saúde, à segurança e ao bem-estar da sociedade.

O IBGE (2008) relata que o sistema de drenagem contempla pavimentação de ruas, implantação de redes superficial e subterrânea de coleta de águas pluviais e destinação final de efluentes, que baseada nas legislações citadas é de responsabilidade de todos os entes da federação, mas especialmente dos Municípios, pois são estes que sofrem os impactos por falta de planejamento e execução de obras de drenagem urbana.

Observa-se através de dados comparativos fornecidos pelo IBGE (2008), que no período de 2000 a 2008, o contingente de municípios brasileiros que informaram possuir ruas pavimentadas saltou de 78,3% para 94,4% do total, representando um crescimento de 20,6% no período, com maior incremento verificado na Região Norte, conforme tabela abaixo:

Tabela 3 - Percentual de municípios com ruas pavimentadas na área urbana, por tipo de sistema de drenagem, segundo as Grandes Regiões - 2000/2008 (IBGE, 2008).

A partir da tabela 3 é possível observar que entre o ano 2000 e 2008 todas as grandes regiões brasileiras aumentaram a drenagem superficial das águas (sistema de escoamento das águas pluviais de forma segura e com a finalidade de evitar inundações, erosões, alagamentos, movimentação de terra, etc.), notadamente pelo incremento da pavimentação de ruas e avenidas, aumentando, conseqüentemente, o percentual de área impermeabilizada. Tal acréscimo tende a provocar também um aumento na velocidade de escoamento das águas pela baixa ou quase inexistente permeabilidade do solo. Em regra, quanto mais impermeabilizado o solo, menor será a quantidade de água absorvida e maior será o escoamento.

A pouca permeabilidade do solo, decorrente do aumento da área impermeabilizada nas cidades, subproduto de uma drenagem urbana realizada sem planejamento, provocou uma reação inversa em relação à drenagem subterrânea das águas. A drenagem subterrânea funciona a partir de tubulações e sistema de captações que estão vinculados a meio fio e guias, sarjeta, sarjetões, boca-de-lobo, galerias e poços de visitas.

Conforme demonstrado na tabela 3, houve um aumento considerável do percentual de área impermeabilizada do solo e redução percentual dos sistemas de drenagem subterrânea -, podendo resultar em danos à saúde, à segurança e ao bem-estar da sociedade.

As pesquisas do IBGE/2008 demonstram, ainda, que 75% a 100% dos municípios pesquisados, apenas 61,2% das ruas pavimentadas no Brasil possuem drenagem urbana superficial, enquanto apenas 20,8% possuem drenagem subterrânea.

Estes dados podem indicar a existência de fragilidade nos sistemas de drenagem, já que a impermeabilização do solo proporciona a menor absorção pelo solo e escoa a água com maior rapidez para as áreas mais baixas, extrapolando os leitos dos rios e provocando inundações.

A pesquisa indica a necessidade de constituição de projetos macros em relação às drenagens pluviais dos municípios brasileiros com vista a redução dos impactos das águas nas áreas urbanas.

Tucci (2002) defende que o gerenciamento da drenagem urbana -, Plano Diretor de Drenagem Urbana - PDDU, iniciar-se-á com a política das águas pluviais, contemplando os princípios e objetivos do controle das águas pluviais no meio urbano e as estratégias para o desenvolvimento e articulação a partir do Plano Diretor de Águas Pluviais - PDAP com os demais planos setoriais.

Para o autor, somente de posse de cenários de diagnóstico e prognóstico do funcionamento dos sistemas de drenagem é que o município poderá propor alternativas de controle ou medidas estruturais e não-estruturais que eliminem os problemas de inundações urbanas para os riscos avaliados.

Para Tucci (2002), o PDAP deve contemplar planos de ações, manuais de drenagem, regulamentação e planos de gestão da drenagem urbana, além disso, deverá prever programas de monitoramento entre outras ações preventivas.

Destaca-se que a Lei de Saneamento Básico (11.445/2007), exige que todos os municípios brasileiros elaborem seus planos de saneamento, inclusive de drenagem, em articulação com as políticas de desenvolvimento urbano, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante. Esta lei, dentre muitas outras exigências, prevê a elaboração dos planos mediante a participação social e com a perspectiva de universalizar todos os serviços de saneamento, mediante prévio diagnóstico e prognóstico das condições do município.

Resulta-se que o PDDU será eficiente quando compreender a integração com outras atividades e, ainda, quando for planejando para realizar o redirecionamento de águas pluviais para seu aproveitamento, infiltração e evaporação, mitigando os impactos provenientes da urbanização desordenada, por exemplo, pela recarga subterrânea.

É necessário planejar o crescimento urbano de forma que possa garantir a conservação de processos hidrológicos (inclua-se a drenagem subterrânea a partir de tubulações e sistema de captações). Nesse sentido, Cruz, Souza e Tucci (2011), expressam que é recomendável observar:

• “Conservação – Preservação de vegetação e solo nativos, minimizando o emprego de áreas impermeáveis e permitindo a manutenção de caminhos naturais de drenagem;

• Projetos locais únicos – Elaboração de projetos que respeitem peculiaridades locais naturais e assegurem a proteção de toda a bacia, em detrimento a padronizações;

• Direcionar escoamento para áreas vegetadas – Encorajar infiltração e recarga de aquíferos, terras úmidas e riachos, aproveitamento controle e tratamento realizado pela natureza;

• Controles distribuídos de pequena-escala – Empregar técnicas de manejo hídrico o mais próximo possível da fonte de geração do escoamento, de forma integrada ao ambiente, para mimetizar processos hidrológicos naturais;

• Manutenção, prevenção à poluição e educação – Trabalhar a educação e envolvimento público (inclusive de profissionais) objetivando a redução de cargas de poluentes e o aumento da eficiência e longevidade de sistemas de drenagem, exonerando o poder público.”

O plano diretor de drenagem urbana, segundo Tucci (1997), tem o objetivo de “planejar a distribuição da água no tempo e no espaço, controlar a ocupações das áreas de riscos de inundações e convivência com enchentes em áreas de baixo risco”.

Vê-se que em razão da interferência do uso e da ocupação do solo, o Plano Diretor de Drenagem Urbana - PDDU deve ser elaborado em consonância com as diversas políticas de desenvolvimento urbano, regional e, especialmente com o Plano Diretor Urbano de uma cidade.