SUMÁRIO: INTRODUÇÃO..1 EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA..1.1 Procedimento processual executório em face da Fazenda Pública. 1.2 Sistema de pagamento em face da Fazenda Pública por meio de precatório..2 A CONCILIAÇÃO COMO MEIO DE SOLUÇÃO DE CONFLITOS.. 2.1 Conciliação nos conflitos que envolvem o Poder Público em Juízo.. 2.2 Acordos judiciais na execução contra a Fazenda Pública. 2.2.1 Celebração de acordos em juízo e o princípio da isonomia.3 ANÁLISE TÉCNICO-JURÍDICA DA CONCILIAÇÃO NA EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA.. 3.1 Experiências implementadas no âmbito dos Tribunais de Justiça.3.2 Elementos instrumentais da conciliação..4 CONCLUSÃO.REFERÊNCIAS..
INTRODUÇÃO
Considera-se que todo trabalho científico pressupõe a delimitação de seu campo de pesquisa, bem como a linha metodológica a ser empregada objetivando o resultado com conclusões coerentes. De igual modo, neste estudo, o tema proposto será analisado afastando-se da mecanicidade da pesquisa para examinar, de forma mais doutrinária e jurisprudencial, os limites principiológicos impostos à atividade estatal nas relações jurídicas com os seus jurisdicionados.
A proposta é inicialmente redimensionar o conceito de interesse público, sem, contudo, deixar de enaltecê-lo como princípio basilar do Estado de Direito, para amoldá-lo a uma visão mais ajustada à realidade social, escapando do caráter estagnado e eminentemente conservador decorrente do regime administrativo vigente no ordenamento brasileiro.
Por outro lado, propõe-se a análise do sistema constitucional de pagamento por meio de precatório, previsto no art. 100 da Constituição Federal de 1988, no sentido de suscitar os prejuízos trazidos ao particular, credor da fazenda Pública, em função da morosidade desse sistema. Nesse sentido, aponta-se a conciliação como alternativa a impulsionar a máquina administrativa com o intuito de facilitar a solução de conflitos, tão comuns na Administração Pública.
Nesse recorte, entra o princípio da consensualidade, que remete a uma mudança na atuação da Administração Pública frente às profundas mudanças nos dias atuais e que exigem um Estado mais partícipe, mais dinâmico, que esteja sempre em busca de novos mecanismos de solução de conflitos, entre eles a via conciliatória, seja na condição de violador de direitos ou mesmo na condição de mediador do interesse coletivo.
Por fim, apresenta a conciliação como uma nova tendência de solução de conflitos a ser empregada na execução contra a Fazenda Pública, tornando o Estado mais flexível no trato de suas relações jurídicas e administrativas, sem afastá-lo da noção tradicional de monopólio da jurisdição, porém utilizando os mecanismos que o próprio sistema, ainda que timidamente, já oferece para a solução de conflitos.
1 EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA
A partir da Constituição Federal de 1988, o Estado Brasileiro submete-se a um novo modelo de Administração Pública pautada não somente na tradicional premissa de supremacia do interesse público, mas voltada para um projeto de cunho eminentemente social em que a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa funcionam como diretrizes na busca de soluções dos problemas enfrentados pelo cidadão.
Contudo, a ideia de inoperância do Estado tão acentuada no cotidiano brasileiro é confirmada a cada dia, nos diversos vértices da relação entre Administração e administrados, quer seja na falta de condições básicas como alimentação, educação e saúde, quer pelo não adimplemento das obrigações pecuniárias resultante de decisão judicial com trânsito em julgado a que é condenada a Fazenda Pública em benefício do particular.
Uma vez transitada em julgado a sentença que condena ao pagamento de valor pecuniário, abre-se ao particular a via do procedimento especial de execução por quantia certa contra a Fazenda Pública. Nesse particular, procede-se à viabilidade do mecanismo de conciliação entre a Fazenda Pública e o particular credor.
1.1 Procedimento processual executório em face da Fazenda Pública
A execução contra a Fazenda Pública é inegavelmente um procedimento jurisdicional constitucionalmente diferenciado, eis que presente a peculiaridade do direito material público da indisponibilidade dos bens públicos, ou seja, há a necessidade de garantir proteção ao patrimônio público frente à necessidade de cumprimento das obrigações pecuniárias.
Assim, os pagamentos feitos pelas pessoas jurídicas de direito público que suportados pelo erário, submetem-se à sistemática do precatório e regem-se pelas regras estabelecidas no art. 100, ambos da Constituição Federal de 1988, excluindo-se desse procedimento, de acordo o texto constitucional, apenas os créditos de pequeno valor assim compreendidos, nos termos do art. 100, §3º, do Texto Supremo vigente, aqueles fixados em 60 (sessenta) salários mínimos para a Fazenda Pública Federal, como dispõe o art. 17, §1º, c/c art. 3º, da Lei 10.259/2001.
Dessa forma, uma vez condenada a Fazenda Pública a pagar quantia certa, a execução se dá de acordo com o que estabelece os arts. 730, 731 e 741, do Código de Processo Civil, o que, na lição de Didier (2011), independentemente do título ser judicial ou extrajudicial, o procedimento executório é o mesmo: a Fazenda Pública é, nos termos do art. 730 do CPC, citada para opor embargos, expedindo-se o precatório ao final de todo o procedimento, ou seja, com o trânsito em julgado da decisão condenatória, em atendimento o que dispõe o art. 100, Constituição Federal de 1988.
Assim, o procedimento executório de quantia certa contra a Fazenda Pública dar-se nos termos do art. 730 que prescreve a citação da parte devedora para opor embargos, no prazo de 30 (trinta) dias, conforme já mencionado. Uma vez não opostos os embargos, ou estes rejeitados, o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal competente, observado o trânsito em julgado da decisão.
Os embargos opostos pela Fazenda Pública, sendo parciais ou totais, somente podem versar sobre as matérias previstas no art. 741 do CPC, abrindo-se duas possibilidades: a sua recepção ou a sua rejeição.
Poderão ser rejeitados liminarmente nas hipóteses do art. 739 do CPC, quando intempestivos, quando inepta a petição inicial ou quando manifestamente protelatórios, ou ainda quando versarem matéria não prevista no art. 741 do mesmo diploma legal.
Cunha (2011) informa que os embargos também devem ser rejeitados liminarmente quando alegado pela Fazenda Pública excesso de execução, mas não demonstrado em que consiste o excesso e qual seria o valor correto, situação em que a Fazenda Pública não se desincumbiu de seu ônus de opor a exceptio declinatoria quanti.
Em seguida, nos termos do mesmo artigo, o juiz julgará imediatamente o pedido, conforme os ditames do art. 330 do CPC, julgando antecipadamente a lide ou ainda, designará audiência de conciliação, instrução e julgamento, proferindo sentença no prazo de 10 (dez) dias.
Vale consignar que, diante da ausência de recurso em sentença na qual a Fazenda Pública haja sucumbido, salvo nas hipóteses assinaladas em lei, não haverá o trânsito em julgado antes da reapreciação da causa pelo tribunal. Mas, se de um lado essa medida processual evita prejuízos ao erário, de outro, determina enorme morosidade na prestação jurisdicional.
Impõe-se consignar, conforme a decisão dos Embargos Declaratórios – TJ-MA – REMESSA: 231022007, a desnecessidade do reexame necessário da decisão que julga os embargos, uma vez que a sentença condenatória prolatada no processo de conhecimento já fora oportunamente submetida à reapreciação pelo tribunal competente.
O Código de Processo Civil, em seu art. 475, caput, consigna a obrigatoriedade da sujeição da sentença ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal nas hipóteses em que proferidas contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município, e as respectivas autarquias e fundações de direito público, e ainda, quando julgar procedentes os embargos, no todo em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública.
No entanto, essa regra é ressalvada no mesmo dispositivo processualista, em seus §§2º e 3º, ao dispor que não se aplica o disposto neste artigo sempre que a condenação, ou o direito controvertido, for de valor igual ou inferior a 60 (sessenta) salários mínimos, bem como no caso de procedência dos embargos do devedor na execução de dívida ativa do mesmo valor, ou ainda quando a sentença estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula desse Tribunal ou de Tribunal Superior competente.
Ainda, conforme o enunciado nº 490 da súmula do STJ, a dispensa do reexame necessário, quando o valor da condenação for inferior a 60 (sessenta) salários mínimos, não se aplica a sentenças ilíquidas.
Na hipótese dos embargos serem parciais, indaga-se a possibilidade de execução imediata da parcela do crédito não controvertida pelos embargos ante a previsão do art. 100, §1º da Constituição Federal de 1988 que determina expressamente o trânsito em julgado da sentença como elemento essencial à expedição do precatório.
Assinala Marinoni (2009, p. 403), que se a continuação do processo se justifica apenas em relação à parte creditícia impugnada, a impossibilidade da execução da parte não controvertida estaria em total desacordo como os princípios constitucionais da razoável duração do processo, art. 5º, LXXVIII e o da efetiva prestação da tutela jurisdicional, art. 5º, XXXV, ambos da Constituição Federal de 1988.
Sem dúvida, a razoável duração do processo é um dos direitos fundamentais que mais sofre restrição quando se trata de processo executório em face da Fazenda Pública, haja vista o longo tempo de espera do credor na fila interminável dos precatórios para ter o seu crédito adimplido, situação que vem atraindo a atenção de estudiosos no sentido de se formular uma solução razoável que tutele o direito do particular sem, contudo comprometer o interesse da coletividade.
Nesse ínterim, importante destacar as inúmeras prerrogativas processuais de que dispõe a Fazenda Pública em razão do interesse público, observando que tais prerrogativas não são absolutas, razão pela qual poderão ser afastadas em situações especiais. Tem-se entre outras: i) regras de prescrição diferenciadas; ii) prazos diferenciados; iii) regras para a citação; iv) regras para a intimação; v) regime de liminares; vi) precatório e requisição de pequeno valor; vii) suspensão de execução de liminar e de sentença; e viii) reexame necessário.
Na prescrição em favor da Fazenda Pública, conforme disposto no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em 5 (cinco) anos contados da data do ato ou do fato do qual se originou. Portanto, a pretensão contra a Fazenda Pública está sujeita ao prazo decadencial ou prescricional de 5 (cinco) anos.
Considerando, então, a execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, de acordo com a lição de Didier (2011), não se aplica o regime de cumprimento de sentença, tampouco a multa de 10% (dez por cento) prevista no art. 475-J do CPC. Em suma, o procedimento para essa execução tem previsão nos arts. 730 e 731, do citado dispositivo legal.
Para o autor, embora não se aplique a regra do art. 475-J, do CPC, nenhum óbice legal existe para afastar as regras da liquidação de sentença previstas nos arts. 475-A ao 475-H do CPC ao processo em que a Fazenda Pública figure como ré.
1.2 Sistema de pagamento em face da Fazenda Pública por meio de precatório
A sistemática do art. 100 da Constituição Federal de 1988, com redação dada pela EC nº 62/2009, determina que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distritais e Municipais, em virtude de sentença judicial, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e a conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
Pela literalidade do citado artigo as dívidas da Fazenda Pública originadas de condenação judicial, serão pagas em regra, após o trânsito em julgado da decisão condenatória, mediante a expedição de precatório pelo Judiciário, salvo as requisições de pequeno valor, não se discutindo, portanto, execução contra a Fazenda Pública fora da Constituição Federal de 1988.
Desde logo é necessário consignar que o precatório, embora encerre a atividade judicial de primeiro grau, não configura um título executivo judicial autônomo. O entendimento jurisprudencial do STF, na ADI nº 1.098/SP, é de que “a ordem judicial de pagamento (art. 100, §2º, CF/88), bem como os demais atos necessários a tal finalidade, concernem ao campo administrativo e não jurisdicional”. A sua expedição dá início à atividade administrativa do Presidente do Tribunal competente.
Nesse sentido, afasta qualquer dúvida o enunciado nº 311 da Súmula do STJ, in verbis: “Os atos do presidente do tribunal que disponham sobre processamento e pagamento de precatório não têm caráter jurisdicional”. Dessa forma, o processamento do precatório consiste em procedimento administrativo necessário ao cumprimento da decisão que condena a Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, e que é realizado pelo Judiciário na sua função atípica. O precatório é ao mesmo tempo uma comunicação e uma ordem de pagamento ao ente executado.
Em linhas gerais, em conformidade com a decisão proferida na ADI 584-MC, o sistema de pagamento adotado pela Constituição Federal de 1988 está assentado em base principiológica, com destaque para o princípio da isonomia no sentido de que todos são amparados pela igualdade contida no caput do art. 5º do Diploma Constitucional, mas no contexto da Administração Pública, manifesta-se, sobretudo, no art. 37, caput, dessa lei que dispõe que “a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
A nova sistemática visa garantir a efetividade dos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa no cumprimento das obrigações oriundas de sentenças judiciais condenatórias, garantindo aos credores ingressar na fila de pagamento segundo critérios constitucionais, respeitados os créditos preferenciais assim entendidos pela Constituição Federal de 1988, em seu art. 100 (Redação dada pela EC 62/2009), §2º e ainda os pagamentos de pequeno valor, conforme disposto no §3º desse mesmo artigo.
Além disso, o art. 167, II do Texto Constitucional de 1988, veda expressamente a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, ideia intrinsecamente ligada à forma como o Estado efetuará o pagamento de suas dívidas, o que se faz através de precatórios expedidos pelo juiz da execução e incluídos no orçamento financeiro da pessoa jurídica de direito público executada.
Assim, transitada em julgado a sentença judiciária condenatória, o juiz, a pedido da parte interessada, requisitará ao presidente do tribunal o pagamento por precatório da quantia. Cabe então ao presidente do tribunal requisitar à Fazenda Pública condenada que efetue o respectivo pagamento. Assim, conforme estabelece o art. 730, II, CPC, “far-se-á o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito”.
Na hipótese de desrespeito à ordem de pagamento ou ao direito de preferência, o presidente do tribunal que expediu o precatório, nos termos do art. 731, CPC poderá, depois de ouvido o Ministério Público, ordenar o sequestro da quantia necessária para satisfazer o crédito, em observância ao disposto nos §§ 1º e 2º do art. 100 da Constituição Federal de 1988.
As regras estabelecidas pelos respectivos parágrafos determinam, pelo menos, três categorias preferenciais de precatórios: i) débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos ou mais, ou sejam portadores de doença grave, definidas na forma da lei; ii) débitos de natureza alimentar, e iii) outros débitos. Conforme o §3º da Constituição Federal de 199, ficam fora dessas regras os créditos de pequeno valor, assim compreendidos, nos termos do §4º os de valor mínimo igual ao do maior benefício do regime geral de previdência social.
Regulamentando o §3º do art. 100 da Constituição Federal de 1988, a Lei Federal nº 10.259/2001, em seu art. 17, traz a seguinte disposição sobre o pagamento de créditos de pequeno valor:
Art. 17 – Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado no prazo de 60 (sessenta) dias, contados da entrega da requisição, por ordem do juiz, à autoridade citada para a causa, na agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil, independentemente de precatório.
Não há dúvida de que o procedimento realizado pelo tribunal na expedição de precatório encerra uma atividade administrativa, não cabendo, pois, ao tribunal rever o conteúdo da sentença, podendo apenas, nos termos do art. 1º-E da Lei nº 9.494/97, com a redação dada pela Medida Provisória nº 2.180-35/2001, proceder à correção de erros materiais.
Assim, na lição de Rodrigues (2008), eventuais questões como o não cumprimento da decisão pela Fazenda Pública executada, atualização de valor e pedido de precatório complementar, deverão ser decididas pelo juiz da causa.
O §2º do art. 100 da Constituição Federal de 1988 prevê que os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório ou seja, portadores de doença grave, definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no §3º desse artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório.
Pela literalidade desse dispositivo, os créditos alimentares de idosos e portadores de doenças graves serão pagos com preferência sobre os demais; em segundo lugar, os créditos de natureza alimentar de pessoas não idosas e não portadoras de doenças graves; e, em terceiro lugar, os créditos não alimentares. Assim, necessário reconhecer a existência de 03 (três) filas de pagamento definidas.
Assim, tendo em vista as reflexões acerca do processo executório especial por quantia certa, próprio da Fazenda Pública, bem como todas as prerrogativas à disposição do Poder Público, e observando-se a evidente morosidade do Poder Judiciário na resposta às demandas, passa-se, no capítulo seguinte a tratar da conciliação como mecanismo eficaz na solução de conflitos envolvendo a Fazenda Pública em juízo.
