Resumo: O poder público pode utilizar a modalidade interventiva denominada oposição nas lides judiciais envolvendo particulares acerca do exercício da posse sobre terras públicas? Esta é a indagação que pretendemos responder no presente trabalho. A partir do entendimento, embora não pacífico, que os particulares, fora dos casos previstos em lei, não possuem legitimidade para discutir posse sobre terras públicas, defendemos a utilização da oposição como instrumento judicial para intervenção do Estado, como proprietário da terra pública, objeto da lide, nas ações possessórias entre particulares, sem que essa prática implique ofensa ao artigo 1.210, § 2º, do Código Civil e ao art. 923, do Código de Processo Civil, pois o que se pleiteia com a oposição não é a propriedade, mas a posse do bem público indevidamente disputado por particulares.
Palavras-chave: Posse. Detenção. Propriedade. Terras Públicas. Intervenção de terceiros. Oposição.
Sumário: Introdução. 1 DA OPOSIÇÃO; 2 NOSSA POSIÇÃO. Conclusão. Referências.
Introdução
A Oposição, disposta no artigo 56 do Código de Processo Civil, é uma modalidade de intervenção de terceiros, pela qual um terceiro pleiteia coisa ou direito objeto de controvérsia jurídica, fundamentando-se no seu domínio.
Especificamente no âmbito da Administração Pública, através desta modalidade de intervenção é possível ao Estado, como proprietário, ingressar na lide entre particulares na busca pelo bem público.
Contudo, é preciso desde logo esclarecer que a jurisprudência manifesta-se fortemente contrária a utilização desta modalidade de intervenção pela Administração Pública nas ações possessórias entre particulares, já que posse e propriedade são institutos diversos.
Assim, os Tribunais têm possibilitado que particulares pleiteiem juridicamente a posse sobre as áreas públicas sem que o Estado ingresse na lide, visto que este último, por ser apenas o proprietário, não pode adentrar na seara de discussão referente à posse.
E, segundo dispõe o artigo 923 do CPC e o §2º do artigo 1210 do Código Civil, é vedado ainda, na pendência de processo possessório ao autor e réu, estendendo-se a terceiro, o ingresso de ação de reconhecimento de domínio.
Ou seja, o Estado não ajuizar ação reivindicatória quando existir ação possessória em trâmite, mesmo que não seja parte dessa, lhe sendo vedado ainda, adentrar nesta última lide na qualidade de oponente.
Por fim, os doutrinadores destacam ainda que não haveria nenhuma implicação jurídica a decisão proferida nas ações possessórias para a Administração Pública, isto por que esta não sendo parte, a sentença não lhe produziria efeitos danosos, em conformidade com o que determina o artigo 472 do CPC. Ou seja, não haveria com o que o Estado se preocupar, sendo lhe possibilitado inclusive, posteriormente, o ajuizamento de ação reivindicatória.
De imediato, tal interpretação salta aos olhos do leitor, isto porque a primeira indagação que se faz é: Por que deixar transcorrer ação judicial, e assim, efetuar um enorme gasto público, se sua eficácia estará comprometida com posterior ação, que novamente custará imensamente ao Estado, e, portanto a nós cidadãos, ora leitores?
Não seria mais eficiente discutir em uma só ação todos os meandros que envolvem a posse e propriedade de determinada área pública?
Tratando-se de terra pública, esta não deveria ser melhor resguardada pelo nosso ordenamento jurídico? E o princípio da supremacia do interesse público não se sobrepõe nestes casos?
Estas são as indagações que norteiam este trabalho e as quais pretendemos nos debruçar.
1 DA OPOSIÇÃO
Oposição é a intervenção onde um terceiro, por sua iniciativa e em nome próprio, postula em juízo contra autor e réu reclamando o bem ou direito objeto da ação. (BARROSO, 2007).
Atualmente, tal instituto vem tratado nos artigos 56 a 61 do CPC. Contudo, caso seja aprovado o texto do novo Código de Processo Civil, Projeto de Lei 8.046 de 2010, em trâmite no Senado Federal, a oposição será excluída das modalidades de intervenção de terceiros. Aquele que, não sendo parte, pretender para si o objeto da lide, será obrigado ajuizar uma nova ação.
Pontes de Miranda salienta que “alguns juristas criticam a colocação da oposição como espécie de intervenção de terceiro e o nome ‘intervenção principal’ porque para eles, se a ação é autônoma, não pode ser interventiva” (MIRANDA, 1988, pg. 85). Contudo, a oposição é de suma importância e deve sim existir no novo CPC, entretanto com a devida atualização e adequação.
Quanto à importância do instituto da oposição, destacamos posicionamento doutrinário:
“No próprio Anteprojeto do novo CPC há críticas à eliminação do instituto da oposição, as quais foram colocadas pelos oradores convidados a discuti-lo na segunda audiência pública realizada em Fortaleza, no dia 5 de março de 2010, no Auditório do Tribunal de Justiça do Ceará. Consta no Anteprojeto que a ‘oposição é problema de direito material e sua eliminação do CPC não evitará que o terceiro impugne decisões, mas, ao contrário, causará grave problema por eliminar a regulação de como se processa tal impugnação. Modalidades de intervenção de terceiros que forem puramente processuais se pode eliminar, mas esta não” (FERREIRA, 2013)
Visando dar efetividade aos postulados da celeridade processual e da segurança jurídica entendemos que o instituto da oposição deve ser mantido no Novo Código de Processo Civil, sob pena de o terceiro não poder se opor à lide sem que seja necessário ajuizar nova ação, embaraçando o curso normal da original.
Por intermédio desta modalidade de intervenção de terceiros, atualmente em vigor, o indivíduo se opõe, parcial ou totalmente, tanto ao autor quanto ao réu, afirmando ser o verdadeiro proprietário da coisa ou do direito objeto da lide, ou seja, o opoente entra na relação processual atuando contra as duas partes, os quais passam à condição de litisconsortes necessários na nova ação. Surge assim, uma nova relação processual e, mesmo que o autor ou réu da ação originária renunciem ao direito ou reconheçam a procedência do pedido, a oposição perdurará.
Classifica-se a oposição quanto ao objeto em total e parcial, no que concerne ao objeto da lide e, em interventiva e autônoma quanto ao momento de sua apresentação, sendo a primeira ajuizada antes da audiência de instrução e julgamento, e tem como efeito a instrução conjunta das lides e a segunda apresentada após a audiência de instrução e julgamento, tendo tramitação autônoma, sendo facultada ao juiz a suspensão do processo principal por 90 dias.
Esta modalidade interventiva é admissível apenas no processo de conhecimento, submetido ao rito ordinário, e até a prolação de sentença.
A jurisprudência manifesta-se fortemente contrária a utilização desta modalidade de intervenção pela Administração Pública nas ações possessórias entre particulares.
Entendemos contudo, ser perfeitamente cabível os entes públicos intervirem como opoentes em ação possessória onde litigam particulares, com fundamento no domínio, quando se tratarem de bens públicos, posição que explicaremos no próximo tópico.
2 NOSSA POSIÇÃO
Apesar de não haver consenso jurisprudencial e doutrinário a respeito do assunto, entendemos que o Poder Público tem legitimidade, como terceiro interveniente, utilizando-se da oposição, para afastar qualquer pretensão de posse de particulares sobre terras públicas.
De início, insta ressaltar que, os imóveis públicos, por expressa disposição do art.183, §3º da CF/88, não são adquiridos por usucapião.
Tem-se conhecimento também de que eles, assim como os demais bens públicos, somente podem ser alienados quando observados os requisitos legais.
Daí resulta a conclusão de que se o bem público, por qualquer motivo, não pode ser alienado, ou seja, não pode se tornar objeto do direito de propriedade do particular, também não pode se converter em objeto do direito de posse de outrem que não o Estado, no qual haverá apenas o exercício da mera detenção por aquele.
Nesse sentido é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO DE TERRA PÚBLICA. BENFEITORIAS REALIZADAS. INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. OCUPAÇÃO REGULAR. REVISÃO. SÚMULA N. 7/STJ. DECISÃO MANTIDA.
1. A jurisprudência desta Corte firmou entendimento de não ser possível o reconhecimento de posse sobre terra pública, cuja ocupação configura mera detenção.
2. A impossibilidade de se reconhecer a posse de imóvel público afasta o direito de retenção pelas benfeitorias realizadas. Precedentes.
3. Ademais, o Tribunal de origem, com base nos elementos de prova, concluiu pela irregularidade na ocupação das terras públicas e ausência de boa-fé do ocupante. Não há como alterar esse entendimento é inviável na via especial, a teor do que dispõe a Súmula n. 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial".
4. Agravo regimental a que se nega provimento.
(AgRg no AgRg no AREsp 66.538/PA, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, QUARTA TURMA, julgado em 18/12/2012, DJe 01/02/2013)
Portanto, se não podem os particulares, pela usucapião, adquirir bens públicos, como corolário lógico, deve admitir-se que não têm posse; e, se assim é, não há justificativa para não admitir a oposição do Poder Público, visando excluir o direito do autor e do requerido sobre esses bens.
Jansen Fialho de Almeida, magistrado no Distrito Federal, observa que “a jurisprudência, contudo, tem entendimento pela impossibilidade jurídica de pedido possessório em área pública, quando deduzido por particular sobre bem público contra o órgão detentor da propriedade, pois, não podendo ser objeto de usucapião, a ocupação é mera detenção tolerada ou permitida, portanto, à precariedade.” (ALMEIDA, 2003, pág.19).
Em igual sentido é o escólio do Superior Tribunal de Justiça:
CIVIL E PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POSSESSÓRIA.POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. BEM IMÓVEL PÚBLICO. AÇÃO AJUIZADA ENTRE DOIS PARTICULARES. SITUAÇÃO DE FATO. RITO ESPECIAL. INAPLICABILIDADE.
- A ação ajuizada entre dois particulares, tendo por objeto imóvel público, não autoriza a adoção do rito das possessórias, pois há mera detenção e não posse. Assim, não cumpridos os pressupostos específicos para o rito especial, deve o processo ser extinto, sem resolução de mérito, porquanto inadequada a ação.
Recurso especial provido.
(REsp 998409/DF, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 13/10/2009, DJe 03/11/2009. Informativo deJurisprudência nº 0411)
O rito especial das possessórias, previsto nos arts. 926 e seguintes do CPC exige que a posse seja provada de plano para que a ação tenha seguimento. E se não há posse, não há o cumprimento dos pressupostos específicos exigidos para a ação de manutenção/ reintegração da posse (art. 927 do CPC), o que culmina com a extinção do processo, sem resolução de mérito, por impossibilidade jurídica do pedido. Assim, estando ausente qualquer vestígio de posse, qual o impedimento para que, através da oposição, o ente público faça a “alegação de domínio, para buscar a coisa ou o direito sobre que controvertem autor e réu.”(ALMEIDA, 2003, p.60-65)? Nenhum!
Abordando questão semelhante, expende Almeida Aguiar (AGUIAR, 2010):
Assim, em síntese, quando o particular estiver ocupando bem público sem que exista qualquer relação jurídica anterior entre este e o ente público cuja área pertence, trata-se de mera detenção, não possuindo o particular a posse da área. Logo, não detém o particular legitimidade para ajuizar ação visando a proteção possessória, eis que não se trata de possuidor, mas de mero detentor. Nesta hipótese, havendo ocupação da área por trabalhadores rurais, e sendo ajuizada possessória de reintegração de posse por parte do particular detentor, cabe oferecimento de oposição pelo INCRA, demonstrando o não cabimento da ação possessória ajuizada pelo particular, e requerendo a sua reintegração na área.
Neste sentido, é trazido à baila:
STJ – Resp. n°. 2002.01568512-DF – DJ 13/06/06 – Pág. 310. - Ementa: MANUTENÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA, ADMINISTRADA PELA “TERRACAP – COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA”. INADMISSIBILIDADE DA PROTEÇÃO POSSESSÓRIA. – A ocupação de bem público não passa de simples detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público. – Não induzem posse os atos de mera tolerância (art. 497 do Código Civil/1916). Precedentes do STJ. Recurso especial conhecido e provido.
TJDFT - APELAÇÃO CIVIL Nº 19990110854048 - RELATOR DES. JOÃO MARIOSI - 1ª TURMA CÍVEL - Ementa: CIVIL - INTERDITO PROIBITÓRIO - TERRA PÚBLICA - OCUPAÇÃO PRECÁRIA - POSSE INEXISTENTE - CONDIÇÕES DA AÇÃO, NÃO PREENCHIMENTO: EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO - ART. 267, INCISO VI DO CPC. NÃO PROVIMENTO AO RECURSO. -
1 - Constitui pedido juridicamente impossível, a proteção possessória deduzida por particular sobre bem público contra órgão público detentor da propriedade.
3 - As terras públicas não podem ser objeto de posse ou usucapião, podendo, somente, sua ocupação ser tolerada ou permitida.
4 - Não tendo os requerentes legitimidade, nem interesse para postular o direito à proteção possessória, faltam-lhes as condições da ação. Negaram provimento. Unânime.
TJDFT - APELAÇÃO CIVIL Nº 19990110461213 - RELATORA DESA. VERA ANDRIGHI - 4ª TURMA CÍVEL - Ementa : CIVIL. PROCESSO CIVIL. INTERDITO PROIBITÓRIO. DISTRITO FEDERAL. POSSE. ÁREA PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO.
1 - As terras públicas estão excluídas da proteção possessória, tendo em vista o caráter de precariedade de que se revestem as detenções exercidas sobre aquele patrimônio, o qual pode ser reclamado, a todo instante, pela administração pública.
Sobre a natureza peculiar pela qual a posse presuntiva decorrente da aquisição originária segue sendo exercitada pelo ente público, calha transcrever o Acórdão do TJDFT, na Apelação Civil n.º 2003011041022-4, Relator Des. Jeronymo de Souza, 3ª Turma cível:
DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. OPOSIÇÃO. CONCEITO. TERRACAP. DEBATE SOBRE PROPRIEDADE. CABIMENTO. CONDIÇÕES DA AÇÃO. POSSIBILIDADE JURÍDICA DE PEDIDO. RECURSO PROVIDO. REGULAR PROCESSAMENTO DO FEITO.
I – A posse do Poder Público sobre seus imóveis é exercida de forma permanente como emanação necessária de sua própria autoridade, mesmo sem externar qualquer ato material de ocupação física ou efetiva exploração. E a razão é muito simples: é impossível o exercício da posse direta sobre todos os imóveis de sua propriedade, além de ser por demais oneroso para os cofres públicos. Fica evidente assim que a posse exercida pelo Poder Público difere da exercida pelo particular. Essa deve ser exteriorizada enquanto aquela é derivada do domínio.
Quer dizer, a posse do ente público sobre seus bens imóveis é implícita e decorrente do seu domínio instituído pelo registro originário enquanto não houver o domínio fundiário privado, que é derivado do primeiro.
Não se pode deixar de ressaltar que a coisa sobre a qual as partes litigam é bem público e, como tal o tratamento jurídico deve ser diferenciado, porque o bem sendo do interesse de todos é indisponível e deve prevalecer sobre os interesses particulares.
Nesse sentido se manifesta a doutrina:
“Impedir o Poder Público de demonstrar interesse jurídico na demanda possessória em que o objeto é área pública poderá causar sérios danos à sociedade. Com efeito, autor e réu poderão estar de má-fé e se for vedado ao ente público que detém o domínio intervir, os particulares com a sentença em mãos, onde a posse lhes foi deferida, poderão alienar o direito e mesmo fracioná-lo, com alienação a terceiros. Isto sem falar no dispêndio causado ao tesouro público pela continuidade da posse de quem nunca a teve, pois além das despesas ligadas à própria demanda ainda pode ocorrer uma futura indenização ao possuidor por benfeitorias, o que não sucederia se, no tempo certo, a intervenção fosse acolhida e a lide possessória fosse extinta, reconhecendo-se a posse, com base na alegação de domínio, a favor da pessoa jurídica de Direito Público. (ALMEIDA, 2003).”
Considerando a existência de um bem público é admissível o ingresso do Estado na qualidade de oponente, já que proprietário do bem.
Atualmente a busca do nosso ordenamento jurídico é por efetividade, celeridade e segurança jurídica, princípios constitucionais. Ao se negar ao Poder público a utilização da oposição para a defesa do patrimônio público fere-se tais postulados, com evidente prejuízo para a pacificação do conflito.
Contudo, já há decisões reconhecendo a possibilidade de particulares discutirem posse sobre áreas públicas. Nesse sentido:
Posse. Exercício em parte sobre área pública. Disputa entre particulares, Possibilidade. Oposição entretanto da municipalidade local cuja procedência excluiu as pretensões dos litigantes. Procedência parcial da ação quanto à parte de domínio particular. Alegação de julgamento “extra petita”. Rejeição. Provimento parcial do recurso apenas para redução da indenização (Ap. Cível nº 768118-1, 1º TACSP,7ª Câmara).
Importante julgado referente ao tema foi o proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, no Recurso Especial nº 780.401-DF, sendo recorrente a Companhia Imobiliária de Brasília – TERRACAP e recorridos Inês Emília Sousa de Almeida e outros e Edson Xavier dos Santos, no qual a terceira Turma, por unanimidade, sendo relatora a Ministra Nancy Andrighi, decidiu dar provimento ao recurso, aos argumentos de que não ofende o comando do artigo 923 do Código de Processo Civil a ação de oposição ajuizada pela TERRACAP e onde é alegado o domínio. Vejamos:
Processo civil. Ação possessória, entre dois particulares, disputando área pública. Oposição apresentada pela Terracap. Extinção do processo, na origem, com fundamento na inadmissibilidade de se pleitear proteção fundamentada no domínio, durante o trâmite de ação possessória. Art. 923 do CPC. Necessidade de reforma. Recurso provido.
- A jurisprudência do STJ pacificou-se no sentido de considerar públicos os bens pertencentes à Terracap.
- Ao ingressar com oposição, a Terracap apenas demonstra seu domínio sobre a área para comprovar a natureza pública dos bens. A discussão fundamentada no domínio é meramente incidental. A pretensão manifestada no processo tem, como fundamento, a posse da Empresa Pública sobre a área.
- A posse, pelo Estado, sobre bens públicos, notadamente quando se trata de bens dominicais, dá-se independentemente da demonstração do poder de fato sobre a coisa. Interpretação contrária seria incompatível com a necessidade de conferir proteção possessória à ampla parcela do território nacional de que é titular o Poder Público.
- Se a posse, pelo Poder Público, decorre de sua titularidade sobre os bens, a oposição manifestada pela Terracap no processo não tem, como fundamento, seu domínio sobre a área pública, mas a posse dele decorrente, de modo que é incabível opor, à espécie, o óbice do art. 923 do CPC.
Recurso especial conhecido e provido.
(REsp 780401/DF, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 03/09/2009, DJe 21/09/2009)
Prestigia-se a celeridade e economia processual, evitando-se o dispêndio do dinheiro público com a continuidade de um processo inútil e que, muitas vezes, atende apenas aos interesses escusos de possuidores de má-fé.
CONCLUSÃO
É perfeitamente cabível os entes públicos intervirem como opoentes em ação possessória onde litigam particulares, com fundamento no domínio, quando se tratarem de bens públicos, sem que haja ofensa aos artigos 1.210, § 2º do CC e 923, do CPC, pois o que se pleiteia não é a propriedade, mas a posse do bem público, tese que já vem sendo aceita pelos Tribunais em especial pelo Superior Tribunal de Justiça.
REFERÊNCIAS.
AGUIAR, Eduardo Henrique de Almeida. Possibilidade de ajuizamento de ação de desapropriação como instrumento processual de celeridade ao programa de reforma agrária, mesmo na existência de outras demandas judiciais em trâmite discutindo o domínio público ou privado da área. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2682, 4 nov. 2010. Disponível em: HTTP://jus.com.br/revista/texto/17747.
ALMEIDA, Jansen Fialho de. O cabimento da oposição pelo proprietário com base nop domínio, em ação possessória disputada por terceiros sobre bens públicos, in R. CEJ, Brasília, n. 23, out./dez 2003.
BARROSO, D. (2007). Manual de Direito Processual Civil. São Paulo: Manole.
FERREIRA, Willian Guedes. A intervenção de terceiros no novo Código de Processo Civil. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3254, 29 maio 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/21890>. Acesso em: 28 maio 2013.
MIRANDA, Pontes. Comentários ao Código de Processo Civil. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1988.
