4.DA CONSTRUÇÃO DO ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ACERCA DO ACESSO A INFORMAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Atender a Lei de Acesso à Informação é agir em conformidade aos limites constitucionais e infraconstitucionais (artigos 5º, inciso X e art. 227 da CF, arts. 20, 21, 186 e 187 do CC), evitando que os agentes estatais sofram danos ao serem expostos e tenham invadidos os seus direitos de personalidade e intimidade. Criar situação de excessiva exposição dos agentes públicos em nada ajuda o sistema jurídico e põe em risco a figura do ser como sujeito de direitos.
O Conselho Nacional de Justiça alterou, em 2011, a Resolução nº 102, regulamento da publicidade de informações relativas às remunerações do Poder Judiciário, dispondo que estas serão veiculadas a partir de “abonos de permanência recebidos e outros componentes da remuneração, além de descontos realizados na folha de pagamento, como os referentes ao imposto de renda e à previdência” e a partir deste momento houve, no Brasil, por parte do CNJ e da imprensa uma jornada memorável no sentido de fiscalizar abusos e apurar atos passíveis de serem enquadrados como de corrupção.
Toda norma tem a sua função. No caso da Lei de Acesso à Informação (LAI), o seu objetivo é regulamentar a transparência de maneira que os atos da Administração possam ser fiscalizados, permitindo uma participação ativa do cidadão no importa ao destino dos recursos públicos. Nessa seara, a divulgação da remuneração dos servidores, acompanhadas de seus nomes, não serve ao propósito do direito à informação e transparência, mas tão-somente à curiosidade alheia.
O STF foi o primeiro órgão a anunciar que tornaria público os nomes de seus funcionários com suas respectivas remunerações, incluindo nestes valores os benefícios recebidos por cada um, em 22 de maio de 2012, numa sessão administrativa, já sob a égide da lei 12.527/11, “divulgar, de forma ativa e irrestrita, os subsídios dos ministros e a remuneração dos servidores do quadro de pessoal do Supremo Tribunal Federal, assim como os proventos dos ministros aposentados, dos servidores inativos e dos pensionistas”. Ocorre que ao optar por divulgar os gastos demonstrando quanto a sociedade paga a cada pessoa responsável por prestar-lhes serviços, fazendo alusão a valores, cargos e situação jurídica, citando na lista individualizada cada trabalhador e sua respectiva remuneração, expos a vida privada de seus servidores, causando muitas divergências, principalmente sobre a legalidade da ação, por parte das entidades representantes dos trabalhadores. Esta medida acarreta risco e perigo aos servidores, além de aos seus familiares, pois o sigilo financeiro é direito fundamental abraçado pelo princípio da privacidade e da intimidade, e neste caso, ambos são violados. Após a entrada em vigor da Lei 12.527 de 2011, Lei do Acesso à Informação, o STF ainda não proferiu nenhuma decisão colegiada acerca da matéria, apenas algumas decisões monocráticas, a maioria advinda de Agravos Regimentais de Suspensão de Segurança e Suspensão de Liminar.
A apreciação jurisdicional monocrática de pedidos de suspensão de segurança e suspensão de liminar em agravos regimentais é limitada ao ato decisório impugnado e à sua potencialidade lesiva sobre a ordem, saúde, economia e segurança públicas, devendo o Ministro Relator abster-se do exame meritório. Os primeiros casos enfrentados foram os processos advindos da Lei 14.720/2008 do município de São Paulo que determinava literalmente em seu texto a listagem nominal de todos os servidores públicos municipais, suas respectivas remunerações, endereços, jornadas de trabalho e lotação funcional no website de transparência da prefeitura.
Segundo Gilmar Mendes, em decisão proferida no Agravo Regimental de Suspensão de Segurança nº 3.902 concedida a servidor municipal de São Paulo, esta publicidade do salário dos servidores atende ao princípio do interesse coletivo, ou geral, uma vez que a sociedade passaria a ter mais controle sobre as contas públicas.
No caso, entendo que, quanto às decisões liminares que determinaram a suspensão da divulgação da remuneração bruta mensal vinculada ao nome de cada servidor municipal, em sítio eletrônico na Internet denominado “De Olho nas Contas”, de domínio da municipalidade, está devidamente demonstrada a ocorrência de grave lesão à ordem pública (...) por impedir a publicidade dos gastos estatais relacionados à remuneração mensal dos servidores públicos.
O que não foi cogitado pelo Ministro é a grande discriminação que seria imposta aos servidores públicos, uma vez que seriam impedidos de usufruir de um direito garantido a todo o cidadão, que é o direito ao sigilo fiscal, ensejando assim uma segregação sem precedentes no serviço público, justamente em uma época onde se luta pela proteção da equidade humana. Importa referir que a divulgação de dados tem por objetivo atingir o interesse público, não existindo princípio da transparência pública que sustente a disponibilização de listas nominais, vez que esta medida não teria utilidade prática no atingimento da Eficiência Administrativa, sendo abusiva e lesionando o Princípio da Razoabilidade.
Quanto à divulgação pública do valor dos holerites dos servidores públicos, Ricardo Pessoa Belli, Desembargador do TJSP, publicou o artigo “Publicação Nominativa de Holerites é Aberração Jurídica” na revista eletrônica Consultor Jurídico em 31 de julho de 2012. Seu posicionamento chama atenção ao expor:
“é de se ponderar que nenhum indivíduo, seja trabalhando no setor público, seja no privado, se sentiria confortável e seguro sabendo que sua remuneração está exposta ao conhecimento geral. O profissional humilde se consideraria ainda mais diminuído no meio social; o mais qualificado e bem remunerado se julgaria, e com razão, alvo da cobiça, da inveja, da curiosidade alheia, sem falar no interesse que os respectivos ganhos certamente provocariam no meio da delinquência”.
Em seu entendimento é falacioso fundamentar que o direito à privacidade dos funcionários públicos não deveria ser preservado seguindo a tese “o povo é quem paga a remuneração de um servidor público e como chefe tem o direito de saber o quanto”, vez que a, apesar de não sê-la inverídica, não justifica o uso dos nomes dos servidores para tanto e certamente viola o princípio elencado no artigo 5°, X da carta constitucional, a qual prevê que "são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas".
Em 9 de setembro de 2011, Ministro Ayres de Brito manifestou-se favorável a presença do requisito da repercussão geral, submetendo a matéria do SS 3.902 ao conhecimento dos demais ministros da Corte. Apesar das divergências, ainda resta pendente para discussão na sessão especial do STF as questões de como e se de fato isto será feito pela analise do mérito da questão em sessão do plenário que resultará em uma decisão com efeito erga omnes.
Recentemente, houve a decisão proferida Sobre o tema, em pedido de suspensão dos efeitos de liminar, SL nº 630/RS, deferida nos autos da Ação Ordinária nº 001/1.12.0152707-5 formulado pelo Município de Porto Alegre, com fundamento no art. 4º da Lei Municipal nº 8.437/1992, segundo a qual defende o Ministro Ayres de Brito que “a remuneração dos agentes públicos constitui informação de interesse coletivo ou geral, nos exatos termos da primeira parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal”, baseando-se justamente no precedente do Agravo Regimental nº SS 3902-AgR.
Em sentido contrário, no entanto, parece ser o posicionamento que vem se formando no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, que segundo se tem da analise do Desembargador Arno Werlang acerca do Agravo de Instrumento nº 70.049.867.625, deste mesmo caso, interposto pelo Município de Porto Alegre. O recurso que visava derrubar a medida liminar da decisão proferida pela juíza Rosana Broglio Garbin, da 4ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre foi julgado improcedente, sendo manteve a decisão de primeira instância acerca da suspensão da divulgação nominal dos vencimentos, salário e subsídios brutos auferidos pelos agentes públicos. Sobre o tema o Desembargador fixou entendimento no sentido de que o cumprimento da decisão inicial não causaria a administração municipal nenhum prejuízo até o julgamento do mérito, ao passo que a divulgação de informações pessoais dos servidores relacionando seus nomes às remunerações ocasionaria riscos.
"O fato de serem servidores públicos e de perceberem remuneração do erário não lhes retira o direito de preservar sua intimidade e sua vida privada, sendo seus vencimentos passíveis de divulgação em situações excepcionais ou mediante lei que, expressamente, obrigue, ou, ainda, por consentimento do servidor. Fora de tais hipóteses, a medida desborda de limites éticos e desafia a própria Constituição Federal conforme se viu".
Há de salientar o que os Entes Estatais dispõem de outros meios para divulgar as informações que manda a Lei de acesso à informação prestar, mas que as mesmas podem ser prestadas preservando à intimidade, à segurança, à privacidade dos seus servidores. Compatibilizando o principio da publicidade na administração pública com a proteção a intimidade, tem-se o exemplo do Superior Tribunal de Justiça que disponibilizou a sociedade uma relação contendo a remuneração de seus magistrados e servidores, e mantendo em sigilo as suas identificações nominais.
Deriva-se do exposto que apesar de semelhantes, as matérias até então ventiladas não possuem fulcro na Lei de Acesso a Informação, mas em leis municipais que trazem expressamente em seu calibre terminologias referente a divulgação dos nomes dos servidores, que no estudo suscitado demonstrou-se inexistir.
A administração Pública nunca estará livre da sujeição à lei, e nesta senda, restringir ou prejudicar direitos, como nos casos dos servidores e suas remunerações disponibilizadas nominalmente ao alcance de todos na internet, entende-se que deve haver expressa positivação legal comandando a exposição dos nomes dos servidores, não bastando ao administrador e interprete legal basear-se em suposições para cometer tamanho abuso de poder. Não obstante os riscos de tais medida poderia causar, os servidores teriam sua intimidade violada, direito este garantido a todo o ser humano e previsto no texto constitucional, uma vez que são cidadãos, como todos os outros, é medida discriminatória que tenham extirpados os direitos à intimidade e à vida privada, previstos na Constituição, apenas por terem escolhido servir a nação como atividade laboral.
CONCLUSÃO
A Lei de acesso à informação é um importante instrumento de controle social e se utilizado corretamente atende a todos os princípios constitucionais como tornar público os gastos e investimentos públicos, e assegurar o direito fundamental a privacidade, a intimidade, a vida privada e a segurança dos servidores. Tal objetivo deve e pode ser cumprido sem afrontar o direito à privacidade e à intimidade de seus servidores no exercício de suas funções. Logo, dispensável revelar o nome dos servidores, o que nada contribui à lógica idealizada pela lei.
Em conclusão, entende-se que a questão ainda não sedimentada no Supremo Tribunal Federal, face a não existência de decisão colegiada enfrentando o mérito após a vigência da Lei de Acesso à Informação, viola o principio da legalidade, visto que a LAI não expressamente aponta o dever de nominar as listas individualizadas, bem como o referido não é essencial para o cumprimento do Princípio da Publicidade. O presente artigo abraça a ideia de abrir o leque de perspectivas ampliando olhar no que toca o direito à informação seus limites e possibilidades e se dirige aos juristas com o objetivo de preservar o sujeito de direitos em sua privacidade.
REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO
ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid. Centro de Estudios Constitucionales, 1998.
AMORIM, Victor Aguiar Jardim. A repercussão da Lei de Acesso à Informação na divulgação dos dados remuneratórios dos servidores públicos. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/21998/a-repercussao-da-lei-de-acesso-a-informacao-na-divulgacao-dos-dados-remuneratorios-dos-servidores-publicos>. Acesso em 13 ago. 2012.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 2005.
______. Decreto Regulamentar da Lei 12527. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Decreto/D7724.htm>. Acesso em: 11 out. 2012.
______. Lei de Acesso à Informação, nº 12.527/2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 11 out. 2012.
______. Código Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm>. Acesso em: 10 out. 2012.
______. Supremo Tribunal Federal (STF). Disponível em: <http://www.stf.jus.br/>. Acesso em: 11 out. 2012.
______. Superior Tribunal de Justiça. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/>. Acesso em: 12 out. 2012.
______. Resolução nº 102 de 2011 do Conselho Nacional de Justiça. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/resolucao-n-102>. Acesso em: 9 out. 2012.
______. Decreto nº 678 Promulga a Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D0678.htm>. Acesso em: 11 out. 2012.
BELLI, Ricardo. Publicação Nominativa dos Holerites: Aberração Jurídica. Revista Jurídica Eletrônica Consultor Jurídico (ConJur). Disponível em <http://www.conjur.com. br/2012-jul-31/ricardo-belli-publicacao-nominativa-holerites-aberracao-juridica>. Acesso em 1 ago. 2012.
BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição federal anotada. 8. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2007.
CARVALHO, Luiz Gustavo Grandinetti Castanho de. Liberdade de informação e o direito difuso à informação verdadeira. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969 (Pacto de San José da Costa Rica). Disponível em: <http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/ sanjose.htm>. Acesso em 10 set. 2012.
Ilegalidade da Divulgação Nominal dos Agentes Públicos Acompanhada da Respectiva Remuneração com Fundamento na Lei de Acesso à Informação, Lei 12.527/2011. In Congresso ANAPEFoz. Anais. Fóz do Iguaçu. 2012. Disponível em: <http://www.congressoanapefoz.com.br/teses/64_tese_A%20ILEGALIDADE%20DA%20DIVULGA%C7%C3O%20NOMINAL%20DOS%20AGENTES%20P%DABLICOS%20ACOMPANHADA%20DA%20RESPECTIVA%20REMUNERA%C7%C3O%2C%20COM%20FUNDAMENTO%20NA%20LEI%20DE%20ACESSO%20%C0%20INFORMA%C7%C3O%20%28LEI%2012.5272011%29.pdf>. Acesso em 18 out. 2012.
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
MIRANDA, Jorge; RODRIGUES JUNIOR, Otavio Luiz; FRUET, Gustavo Bonato. Direitos da personalidade. São Paulo: Atlas, 2012.
NOGUEIRA JÚNIOR, Alberto. Cidadania e direito de acesso aos documentos administrativos. Rio de Janeiro: São Paulo: Renovar, 2003.
Pacto internacional sobre direitos civis e políticos. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/pacto_dir_politicos.htm>. Acesso em 10 set. 2012.
PEZZI, Ana Paula jacobus. A necessidade de proteção dos dados pessoais nos arquivos de consumo: em busca da concretização do direito à privacidade. Ed. Unisinos. São Leopoldo. 2007.
PINTO, augusto Eduardo Miranda. A formação da cidade digital e o direito a privacidade informática. In XIX Encontro Nacional do CONPEDI. Anais. Fortaleza. 2010.
RODRIGUES, Otavio Luiz Jr., Mudança na Jurisprudência Alemã sobre a Vida Privada. Revista Jurídica Eletrônica Consultor Jurídico (ConJur). Disponível em <http://www.conjur.com.br/2012-jul-18/direito-comparado-mudanca-jurisprudencia-alema-vida-privada>. Acesso em 21 jul. 2012.
Notas
[1] Tércio Sampaio Ferraz considera que “a vida privada envolve a proteção de formas exclusivas de convivência. Trata-se de situações em que a comunicação é inevitável em termos de relação de alguém com alguém que, entre si, trocam mensagens, das quais, em princípio, são excluídos terceiros”, na obra Sigilo de Dados: direito à privacidade e os limites da função fiscalizadora do Estado. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, v. 1, n.1, São Paulo, out-dez, 1992, p. 79.
[3] BITTAR, Carlos Alberto. Os direitos de personalidade. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1989, p. 95-96.
[4] Assim se pronunciou o STJ: “CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL. DANOS MORAIS. A publicação, em jornal, de fotografia, sem a autorização exigida pelas circunstâncias, constitui ofensa ao direito de imagem, não se confundindo com o direito de informação. Agravo regimental não provido.” (Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n°334134/RJ, Relator: Min. Ari Pargendler. Julgado em 11.12.2001. Publicado DJU de 18.03.2002, p. 248).
[4] VALLER, Wladimir. A Reparação do Dano Moral no Direito Brasileiro. São Paulo: E. V. Editora Ltda, 4. ed. 1996, p. 127-128.
[5] Edilsom Farias, Liberdade de Expressão e Comunicação, Teoria e Proteção Constitucional, ed. RT, 2004, p. 37.
[6] Direito à Imagem no Direito Civil Contemporâneo, ed. Atlas S/A, 2002, pág. 199.
