Sumário: 1. Orçamento. Conceito e espécies. Natureza jurídica. Princípios orçamentários. Normas gerais de direito financeiro (Lei n.º 4.320, de 17/3/1964). Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos. 2. Despesa pública. Conceito e classificação. Disciplina constitucional dos precatórios. 3. Receita pública. Conceito. Ingressos e receitas. Classificação: receitas originárias e receitas derivadas. 4. Dívida ativa da União de natureza tributária e não-tributária. 5. Crédito público. Conceito. 6. Dívida pública: conceito. 7. Finanças públicas na Constituição de 1988 8. Bibliografia

1. Orçamento – Conceitos e espécies:

Conceito moderno de orçamento – Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado por um certo período (Régis Fernandes de Oliveira).

O moderno orçamento caracteriza-se, pois, por ser um instrumento de planejamento. É um instrumento dinâmico, que leva em conta aspectos do passado, a realidade presente e as projeções para o futuro.

Espécies de orçamento:

a) Orçamento clássico ou tradicional: O orçamento tradicional ou clássico era aquele onde constavam apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo. Era peça meramente contábil – financeira, um documento de previsão de receita e de autorização de despesas. Neste tipo de orçamento não havia preocupação com a realização dos programas de trabalho do governo, preocupando-se apenas com as necessidades dos órgão públicos para realização das suas tarefas, sem se questionar sobre objetivos e metas.

b) Orçamento de desempenho ou por realizações: Uma evolução do orçamento clássico foi o chamado orçamento de desempenho ou por realizações. Neste tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o resultado dos gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Apesar de ser um passo importante, o orçamento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo.

c) Orçamento- Programa: O orçamento - programa foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do decreto – lei 200/67. O orçamento – programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além dos estabelecimentos de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados.

A CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA (Plano Plurianual), da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e da LOA (Lei Orçamentária Anual), ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do governo, falaremos acerca do PPA, da LDO e da LOA mais adiante.

d) Orçamento de base zero ou por estratégia: Técnica utilizada para a confecção do orçamento – programa, consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. Os órgão governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.

e) Orçamento-Participativo: O que se convencionou chamar de “orçamento-participativo” caracteriza-se por uma participação direta e efetiva das comunidades na elaboração da proposta orçamentária do governo. A iniciativa pode ser resumida na busca de uma decisão descentralizada; na criação de conselhos populares, o que enseja a produção de opinião pública independente; faz com que o cidadão desloque seu centro de atenção para questões locais; gera a consciência da participação do cidadão; e dá nascimento a dois focos de poder democrático, um pelo voto e outro pelas instituições diretas de participação. 

1.2 Natureza Jurídica:

A teoria mais adequada ao atual ordenamento jurídico brasileiro é a de Ricardo Lobo Torres que indica que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras. Sendo assim, pode-se afirmar que no Brasil, o orçamento é apenas AUTORIZATIVO. Os gestores só podem realizar as despesas que estejam previstas no orçamento, mas a efetivação das despesas não é obrigatória só pelo fato de estarem projetadas no orçamento. Exemplo: O governo colocou no orçamento do próximo ano despesas referentes à construção de novas rodovias. Neste caso, trata-se tão somente de uma intenção. No curso do exercício financeiro, antes de assinar qualquer contrato, o Governo poderá desistir da obra[1].

Desta feita, o próprio ordenamento jurídico brasileiro trata o orçamento público como LEI (art. 165 da CF/88). É uma LEI:

a) TEMPORÁRIA (vigência limitada);

b) ESPECIAL (de conteúdo determinado e processo legislativo peculiar);

c) LEI ORDINÁRIA (aprovada por maioria simples).

à Não confunda: As três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são aprovadas por maioria simples e tem vigência limitada. A lei que explica o procedimento para aprovação das três leis orçamentárias, indicando o prazo e o conteúdo (art. 165 §9 da CF) é uma lei complementar que não possui vigência limitada. Atualmente, esta lei, que trata das normas gerais de direito financeiro, é a lei complementar 4.320/64.

1.3 Princípios Orçamentários:

a) Princípio da legalidade: não pode haver despesa pública sem a autorização legislativa prévia (art. 167, I e II da CF). São vedados, portanto, o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, bem como a realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (exceção: abertura de créditos extraordinários em situações imprevisíveis e urgentes por meio de Medida Provisória (União) e Decretos (Estados, DF e Municípios).

b) Princípio da anterioridade ou precedência: o orçamento deve ser aprovado antes do início do exercício financeiro. Exceção: créditos suplementares, especiais e extraordinários (art. 165, §8º e 167, V, §§2º e 3º da CF). Na prática, quase sempre é descumprido.

c) Princípio da universalidade: todas as receitas e despesas orçamentárias[2] devem estar compreendidas no orçamento (Art. 165§8º da CF). Exceção: súmula 66 do STF que informa que é legitima a cobrança de tributo se houver sido criado após o orçamento, mas antes do respectivo exercício financeiro. Para alguns dá origem a um sub-princípio: Orçamento-Bruto, que indica que todas as despesas e receitas constaram da lei orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções (não pode, por exemplo, a União simplesmente colocar o total liquido de arrecadação do IR nas receitas e “esquecer-se” da parte destinada aos Estados e Municípios).

d) Princípio da unidade: o orçamento é uno. O princípio não pode ser visto como documento único, já que a CF prevê três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), deve ser entendido como totalidade e harmonia (compatibilidade) da LOA com a LDO e da LDO com o PPA.

e) Princípio da exclusividade: o orçamento não pode conter dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação de despesa. Exemplo: o orçamento não pode criar cargos públicos ou criar tributos. Exceção: autorização para abertura de crédito suplementar e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita (tipo de empréstimo- art. 165,§8º da CF).

f) Princípio da não afetação de receitas (não-vinculação): é proibido vincular receitas de impostos[3] a órgão, fundo ou despesa. Excetuam-se os recursos para a saúde ou ensino, a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita ou garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta ( art. 167, IV ). Nota-se que as exceções são previstas expressamente pela própria Constituição Federal

g) Princípio da Anualidade ou periodicidade: é absolutamente imprescindível um novo orçamento a cada período de 12 meses. Este período coincide com o ano civil, no Brasil.

h) Princípio da Especialização ou Especificação ou discriminação: é vedada a consignação de dotações globais (gerais) para atender as despesas. A discriminação de despesas tem que ser dar, no mínimo, por elementos. Exemplo: não é possível que o orçamento discrimine globalmente “despesas para a manutenção de ensino” e não destrinche o item. É preciso que indique “despesas com salários de professores”, “despesas pela compra de mobiliário”, dentro da despesa geral.

i) Proibição do estorno de verbas: São vedadas a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa, dos recursos de orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações ou fundos.

j) Princípio do equilíbrio: o orçamento deve ser aprovado com igualdade entre receitas e despesas (o artigo 166 §8º da CF admite, excepcionalmente, nos casos lá listados, que possa haver um orçamento com desequilíbrio positivo, ou seja, que existam receitas sem as correspondentes despesas (jamais o contrário).                                                                                                                                                                                                                                                        

1.4 Normas Gerais de Direito Financeiro (Lei 4.320 de 17/03/1964):

Ciclo Orçamentário e o Exercício Financeiro:

Elaboração à Apreciação e Votação à Execução à Controle.

- Elaboração: estudos preliminares em que são estabelecidas as metas e as prioridades, definição de programas, de obras e as estimativas das receitas, sendo possível a discussão com a população e entidades representativas (orçamento participativo). O MP, O Judiciário, O Legislativo enviam propostas parciais quanto as suas despesas.

- Apreciação e Votação: cabe ao Poder Legislativo apreciar a proposta enviada pelo Executivo, podendo emendá-la segundo certos critérios ou até mesmo rejeitá-la. Mesmo após  o final da votação do orçamento poderá haver a votação de autorizações para a abertura de créditos adicionais.

- Execução: encerrado o processo legislativo, o Executivo terá até trinta dias para estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução de desembolso dos valores.

- Controle: depois de executada a despesa ou de forma concomitante a esta, caberá aos órgãos de controle apreciar e julgar se a aplicação dos recursos públicos se deu nos termos previstos nas leis orçamentárias.

Tipos de leis orçamentárias:

Em primeiro lugar, destaque-se que não existe um orçamento nacional consolidado para todos os entes da federação (União, Estados, DF e Municípios). Cada ente da federação tem o dever de elaborar sozinho suas próprias leis orçamentárias.

Existem três leis orçamentárias (plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual art. 165 da CF ), de iniciativa do Presidente da República e que devem ser apreciadas pelas duas Casas do Congresso ( art. 166 da CF ). Pode haver emendas pelo Congresso, mas há restrições do art. 166, §3º da CF.

O plano plurianual (PPA) estabelece programas e metas governamentais de longo prazo (art. 165,§1°).

Características:

- Vigência: 04 (quatro) anos, começa a produzir efeitos a partir do segundo exercício financeiro do mandado do chefe do executivo até o final do primeiro exercício do mandado subseqüente. Isto ocorre para evitar que haja descontinuidade dos programas governamentais.

- Orienta as demais leis orçamentárias.

- Todo investimento que ultrapasse mais de um ano deve estar no PPA, sob pena de crime de responsabilidade. Pode haver a inclusão de um novo investimento (não previsto inicialmente no PPA) após a sua aprovação, por meio de uma lei específica.

- Prazo para envio: Na União, o envio deve se dar até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) do primeiro mandato do presidente e o Congresso deverá devolver para a sanção do Presidente até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro).

A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) é um instrumento de planejamento de curto prazo.

Características:

- Elaborado em harmonia com o PPA e orientará a elaboração da LOA.

- Estabelece as metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital, para o exercício subseqüente.

- Disporá sobre as alterações na legislação tributária.

- Fixará as política de aplicação das agencias financeiras oficiais de fomento (políticas prioritárias para o Banco do Brasil, BNDES, CEF, etc)

- Autorizará a concessão de qualquer vantagem ou aumento da remuneração de servidores, bem como a admissão e contratação de pessoal a qualquer título na administração. Exceção: Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista não precisam desta autorização (art. 169 §1º da CF).

- Prazo para envio: Na União, O Presidente deve enviar ao Congresso Nacional a proposta da LDO até 15 de abril (oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro) e o Congresso devolverá para sanção do presidente até o fim do 1º período da sessão legislativa (17 de julho).

- A Lei de Responsabilidade Fiscal ( LC 101/01 ) exige que a LDO contenha anexo de metas fiscais em que serão estabelecidas as metas anuais e serem implementadas no exercício financeiro a que se refere a lei e nos dois seguintes.

A lei orçamentária anual corresponde, na verdade, a 3 sub-orçamentos:

a) Orçamento fiscal – de toda administração pública, direta e indireta (todos os poderes, MP, TC, Autarquias, Fundações, EP e SEM) englobando a despesa e a receita de toda a União para um exercício financeiro, menos os investimentos de empresas de empresas estatais e as receitas e despesas relativas à seguridade social.

b)  Orçamento de investimentos - das empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (EP e SEM).

c) Orçamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social) – a existência de um sub-orçamento específico é a garantia de que os recursos da seguridade não serão desviados para qualquer fim.

Características:

- Tem que ser compatível com o PPA e a LDO.

- O governo só pode iniciar qualquer programa ou projeto se houver autorização específica na Lei Orçamentária Anual (LOA).

- A CF exige que devem acompanhar a LOA um demonstrativo regionalizado sobre os efeitos da concessão de anistia, isenção, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e credentícia. (visa manter o equilíbrio nas contas públicas).

- A lei do orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da Universalidades, Unidade e Anualidade. 

- - Prazo para envio: Na União, o envio deve se dar até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) do primeiro mandato do presidente e o Congresso deverá devolver para a sanção do Presidente até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro) – Idêntico ao PPA.

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Processo Legislativo Orçamentário:

- A iniciativa do Processo Legislativo Orçamentário é privativa e indelegável do chefe do Poder Executivo. A apreciação das leis orçamentárias pelo Poder Legislativo é também indelegável (não pode ser alvo de lei delegada).

- Na União, a apreciação dos referidos projetos de leis orçamentárias, bem como dos projetos relativos aos créditos adicionais (suplementares e especiais) será feita CONJUNTAMENTE pelas duas casas do Congresso Nacional. A sessão é CONJUNTA, a apuração dos votos porém se darão de forma SEPARADA (exige a aprovação em cada uma das casas por maioria simples)[4].

- Emendas às leis orçamentárias – devem ser apresentadas à Comissão Mista Permanente[5] de Deputados e Senadores que emitirá um parecer e após remeterá ao plenário das duas casas[6].

- No transcurso da apreciação, pode o Presidente encaminhar mensagem retificadora da proposta, ela, porém, só será apreciada se não iniciada a votação, na comissão mista, da parte que se pretende alterar. De resto, as leis orçamentárias obedecem ao processo comum (sanção, veto, etc).

 - Não-envio da Lei Orçamentária{C}[7]:Se na receber a proposta orçamentária no prazo fixado, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

- Rejeição das Leis Orçamentárias: é praticamente um consenso na doutrina que O PPA e a LDO não podem ser rejeitados porque a CF não previu esta possibilidade (art. 35 do ADCT).

Quanto à LOA há possibilidade expressa de rejeição pela CF (art. 166§8º). Neste caso a aplicação de recursos públicos se dará por créditos suplementares (rejeição parcial) ou especiais (rejeição parcial ou total).

- Não-devolução da Lei Orçamentária: é situação não regulada pelo ordenamento jurídico atual.  A CF antiga indicava que o executivo promulgaria o seu projeto como se fosse lei. Hoje, as LDOs vem tratando do assunto, indicando que o executivo fica autorizado a gastar 1/12 da proposta que está tramitando.

Créditos Adicionais:

1.5 Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos

-  Dispõe o artigo 70 da CF: “a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo controle interno de cada Poder.”

-Características:

- a fiscalização abrange entidades da administração direta e indireta;

- legitimidade: abrange a análise se foi atingido o real atendimento das necessidades públicas: passa a ser admitido o exame do mérito, se as práticas utilizadas alcançaram o seu fim.

- subvenções: são auxílios prestados a entidades públicas ou privadas sem finalidade lucrativa para a consecução de atividades de interesse relevante ou público.

- Tipos de controle:

a) Controle Interno: está previsto no artigo 74 da CF: “Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I- avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II- comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como o da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União, IV – apoiar o controle externo no exercício da sua missão constitucional.

Características:

- Incube, internamente, a cada um dos poderes constituídos.

- O controle interno poderá ser prévio, concomitante  ou subseqüente em relação aos atos praticados.

- Estão obrigadas as prestações de contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, gerencia, administre dinheiro, bens e valores públicos da União ou que esta responda pela sua utilização.”

b)  Controle externo: o controle externo é feito pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.

2. Despesa pública. Conceito e classificação. Disciplina constitucional dos Precatórios

-Conceito: A despesa pública corresponde aos desembolsos efetuados pelo Estado para fazer face às suas diversas responsabilidades junto à sociedade.

- Classificações:

1. Orçamentária e Extra-orçamentária

a) Orçamentária é a despesa que decorre da lei orçamentária e dos créditos adicionais.

b) Extra-orçamentária é a despesa que não decorre da lei orçamentária e dos créditos adicionais, corresponde à saídas de numerários resultantes de depósitos, cauções, pagamentos de restos a pagar, consignações, resgate de operações de crédito por antecipação de receita (ARO), tem como característica principal a transitoriedade.

2. Segundo à categoria econômica (Classificação da Lei 4.320/64):

a) {C}Despesas correntes: são os gastos de natureza operacional que se destinam à manutenção e ao funcionamento dos serviços públicos, que em regra são realizados pela Administração Pública. Via de regra, não trazem acréscimos ao patrimônio público.

b)  {C}Despesas de Capital: são os gastos realizados pela Administração Pública em investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Implicam, via de regra, em acréscimo do patrimônio público.

Estágios da Despesa Pública: Empenho à Liquidação à Pagamento.

Disciplina constitucional dos Precatórios:

 - Precatórios: são requisições de pagamentos decorrentes de dívidas do poder público reconhecidas por decisão judicial com trânsito em julgado.

- Ante o princípio da impenhorabilidade dos bens públicos[10], existirá todo um procedimento especial para se efetuar a execução contra a Fazenda Pública. A este procedimento se deu o nome de precatórios.

- O pagamento se dará por meio de duas listas, em que o pagamento se dá na ordem cronológica de apresentação dos precatórios (quem ganha a ação antes, fica “primeiro” na fila)

- A primeira lista é a convencional. A segunda lista abrange os créditos de natureza alimentícia., ou seja se o seu crédito for decorrente de obrigação alimentar (ex: pagamento de salários de funcionários públicos) irá para uma lista especial, em que por ser teoricamente menor, se terá uma vantagem.

- A Constituição Federal indica que é obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciais, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.

- Só caberá seqüestro de quantia se houver preterição na lista de pagamento (pagar pessoa que esteja situada em lugar pior na lista).

- Cometerá crime de responsabilidade, o Presidente do Tribunal que por ato omissivo ou comissivo retardar ou tentar frustrar a liquidação regular do precatório.

- o STF já decidiu que o ente político que atrasa ou suspende o pagamento de precatório (ou seja descumprimento de decisão judicial oriunda do Presidente do Tribunal) não terá procedente contra si o pedido de intervenção federal, pois o descumprimento não é voluntário, mas sim fruto da inexistência de recursos.

3. Receita pública. Conceito. Ingressos e receitas. Classificação: receitas originárias e receitas derivadas

Conceito: O Estado para fazer face as suas obrigações, necessita de recursos que podem ser obtidos junto à coletividade ou através do endividamento público. O conjunto destes recursos é que nos chamamos de receita pública. É através dela que o Estado poderá atender às diversas demandas da sociedade, como saúde, educação e segurança.

Ingressos e Receitas:  Todo e qualquer dinheiro que ingressa para os cofres públicos seja a que título for, denomina-se entrada ou ingresso (ex: empréstimos compulsórios, operações de crédito por antecipação de receita, cauções como garantia da proposta de licitação).  Ao ingresso definitivo do dinheiro nos cofres públicos, como acréscimo permanente ao patrimônio público, não estando sujeito à devolução, dá-se o nome de receita (ex: impostos, taxas, contribuições de melhoria, multas).

Classificação: receitas originárias e receitas derivadas.

Receitas originárias (ou de economia privada ou de direito privado): a receita originária decorre da exploração pelo Estado, de seus próprios bens. O Estado participa da atividade econômica através da cobrança de preço ou tarifa, que é a contraprestação paga pelos serviços prestados pelo Estado ou decorrente da exploração do seu patrimônio (inclusive alienação de bens públicos). É uma receita voluntária, espontânea e volitiva.

Receitas derivadas: a receita derivada provém do constrangimento sobre o patrimônio do particular. É o jus imperium em ação. Ex: multas, impostos, taxas, contribuições de melhoria, reparações de guerra, confisco e perdimento de bens.

*Pedágio -> Terá natureza de taxa, se a utilização do serviço for compulsória (RE 181.475 do STF).

4. Dívida ativa da União de natureza tributária e não-tributária

-A Dívida Ativa da União é uma espécie de crédito público, cuja matéria é definida desde a Lei 4320/64, sendo sua gestão econômica, orçamentária e financeira resultante de uma conjugação de critérios estabelecidos em diversos outros textos legais.

- Os créditos devidos à Fazenda Pública, quando já exigíveis pelo transcurso de prazo, sem pagamento, serão inscritos, como Dívida Ativa, após apurada a sua liquidez e certeza.

- A Dívida Ativa da União é dividida em dois tipos que estão previstos no artigo 39 da Lei 4.320/64:

- Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas.

- Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios[12], contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.

- A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional (gestão administrativa e judicial).

5. Crédito Público. Conceito:

Crédito Público consiste em um dos meios de que se utiliza o Estado visando a obter recursos para cobrir as despesas de sua responsabilidade. Diferencia-se das receitas derivadas (tributos), por exemplo, pois diferentemente destas, são simples ingressos de recursos em caixa, gerando uma contrapartida no passivo (gera dívida). Geram a obrigação de restituição do valor recebido acrescido de juros[13]. Para a maioria da doutrina, é chamado, também, de empréstimo público, tendo natureza CONTRATUAL.

6. Dívida Pública. Conceito:

Dívida Pública é uma decorrência natural dos empréstimos. Significa o conjunto de compromissos, de curto ou longo prazos, assumidos pelo Estado com terceiros, nacionais ou estrangeiros. Compreende os juros e a amortização (pagamento do débito principal) do capital devido pelo Estado.

7. Finanças Públicas na Constituição de 1988:

Principais dispositivos acerca das finanças públicas na Constituição Federal de 1988

Normas gerais: artigo 163 e artigo 164 da Constituição Federal:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;

II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;

III - concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;

V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)

VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.

§ 1º - É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.

§ 2º - O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.

§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

Orçamentos: artigo 165 até artigo 169 da Constituição Federal:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

§ 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.

§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

8. BIBLIOGRAFIA

1.CHIMENTI, Ricardo Cunha. Direito Tributário. 16ª Edição, Ano 2013, Ed. Saraiva

2.OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Manual de Direito Financeiro. 6ª Edição, Ano 2014, Ed. RT.

3.PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo. 8ª Edição, Ano 2013, Ed. Campus.

[1] No mesmo sentido o STF (RExt 75.908-PR) tem se posicionado: “O simples fato de ser incluída, no orçamento uma verba de auxílio a esta ou aquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio. A previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado pela via judicial.” Observe-se, porém, que as despesas previstas no orçamento em razão de norma constitucional, legal ou contratual, denominadas de fixas, podem ser exigidas judicialmente ou administrativamente. É o caso da remuneração dos servidores públicos ou as obrigações da dívida pública.

[2] Operações de crédito por antecipação de receita – ARO (Tipo de Empréstimo), cauções, depósitos e consignações são receitas extra-orçamentárias.

[3] Pode haver a vinculação de taxa, contribuição de melhoria, contribuições sociais e empréstimos compulsórios.

- Os créditos extraordinários têm tramitação diferente, já que o instrumento formal que autoriza a abertura dos referidos é a MEDIDA PROVISÓRIA. Neste caso, a MP é encaminhada inicialmente a Comissão Mista de Deputados e Senadores. Em seguida a MP submete-se a exame acerca da sua constitucionalidade na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Após a deliberação se dá de maneira SEPARADA E SUBSEQUENCIAL em cada uma das casas legislativas.

[5] Emite pareceres sobre as emendas dos parlamentares, acompanha a fiscalização e execução orçamentária, emite parecer sobre as contas do presidente, planos e programas nacionais, regionais e setoriais.

[6] As emendas deverão ser compatíveis com o PPA e com a LDO e terão de indicar os recursos necessários, admitidos APENAS os provenientes de anulação de outras despesas (dotações), excluídas as despesas que incidam sobre pessoal e seus encargos, serviço da dívida, e transferências tributárias constitucionais (Ex:FPM). As emendas de simples correção por erros e omissões não precisam obedecer estas disposições.

[7] É crime de responsabilidade do Presidente da República.

[8] Aprofundando, abrangem despesas de custeio que implicam em manutenção de serviços anteriormente criados (pagamento de servidores, p. ex) e transferências correntes que são as contribuições a outras entidades de direito público ou privado, subvenções sociais, econômicas, pagamento de inativos, pensionistas, etc. Veja que no último caso sequer há contraprestação de bens ou serviços.

[9] Para aprofundar: Investimentos: são gastos para o planejamento e execução de obras e aquisição de imóveis para as últimas, aquisição de material permanente e constituição de aumento de capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. Inversões Financeiras são as dotações destinada á aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização (hospital que estava em imóvel locado), aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie já constituídas ou aumento de capital de empresa com fins comerciais ou financeiros. Transferências de Capital são as dotações para investimentos ou inversões financeiras  que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar sem contraprestação de bens ou serviços.

[10] Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista podem ter seus bens penhorados, desde que não estejam vinculados as suas atividades essenciais e desde que não exerçam atividades típicas de Estado.

[11] É uma divida ativa dos particulares em favor da Administração Pública.

[12] Por força do próprio dispositivo legal, os empréstimos compulsórios são vistos como dívida ativa não tributária.

[13] Veja-se que quando vamos a um banco fazer um empréstimo, o gerente pergunta se temos “crédito”.