RESUMO:Muitos municípios brasileiros têm encontrado dificuldades para a concretização dos objetivos previstos na lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). Tais dificuldades devem-se, principalmente, à falta de recursos e à escassez de pessoal capacitado para realizar o que a PNRS determina. O presente artigo tem por objetivo demonstrar a dificuldade dos pequenos municípios em implementar a Política Nacional dos Resíduos Sólidos (Lei Federal 12.305/2010), em razão especialmente de suas limitações financeiras e técnicas. Para isso utilizou-se a revisão de literatura que buscou estudos que retratam o tema, e serviram de subsídios para esta análise. A partir do estudo foi possível concluir que pouco se fez para que a lei se revestisse em política, mesmo reconhecendo que se trata de um instrumento fundamental e indispensável para conciliar progresso e preservação ambiental, e por conseguinte, o desenvolvimento sustentável do planeta. E que faz-se necessária a utilização da gestão compartilhada entre os entes federativos, bem como de instrumentos de gestão pública como os consórcios e convênios, a fim de que se possam minimizar as limitações encontradas pelos pequenos municipios na implementação da PNRS.
PALAVRAS-CHAVE: Pequenos Municípios. Gestão Pública Compartilhada. Política Nacional de Resíduos Sólidos. Consórcios Públicos. Convênios Públicos.
1 INTRODUÇÃO
A Constituição de 1988 estendeu um papel de grande importância aos municípios, principalmente quando garantiu o aumento da autonomia municipal, e inseriu a municipalidade como ente integrante do Estado Federal.
Em constituições pretéritas, os municípios estavam engessados basicamente ao governo próprio e à competência exclusiva, na Carta Política atual foi acrescentado o poder de auto-organização, somado aos anteriores, criando-se uma nova instituição municipal no Brasil. De modo que com esse novo desenho político os municípios na ultima década do século passado, passaram a serem os responsáveis pelos recursos originados do governo central( Federal) para custear as despesas de saúde e de educação fundamental dos seus munícipes.
Assim, como ocorre com os estados-membros, a autonomia municipal está assentada na capacidade de auto-organização e normatização própria (elaboração da Lei Orgânica e das leis municipais), autogoverno (eleição do Prefeito, Vice-Prefeito e vereadores sem ingerência da União e do estado) e auto-administração (exercício de suas competências administrativas, tributárias e legislativas).
A Lei Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305), sancionada em 02 de agosto de 2010, apresenta-se como um instrumento normativo para orientar os municípios quanto à gestão ambientalmente adequada e integrada dos resíduos sólidos.
Essa lei propõe que sejam consideradas as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública, através de uma visão sistêmica. Além disso, reconhece o resíduo sólido reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania.
De acordo com o artigo 30, V, da CF, compete aos municípios organizar e prestar os serviços públicos de interesse local. Assim, a partir da Lei nº 12.305/2010, tornou-se obrigação legal dos municípios elaborar os planos de resíduos sólidos, implantar a coleta seletiva e os sistemas de logística reversa, além de incentivar a criação e o desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis ou recicláveis e de conselhos de meio ambiente, etc. Além disso, a lei traz, pontos bem atualizados, como o conceito de ecoeficiência, prevê a responsabilidade compartilhada, e responsabilidade de todos os cidadãos.
Nesse sentido, o presente artigo tem como objetivo demonstrar a dificuldade dos pequenos municípios em implementar a Política Nacional dos Resíduos Sólidos (Lei Federal 12.305/2010), em razão especialmente de suas limitações financeiras e técnicas e como objetivos específicos: a) Destacar a importância da gestão compartilhada para a implementação da PNRSS e b) Apresentar os convênios e consórcios públicos como alternativas aos pequenos municípios para implementação da PNRSS.
Este trabalho foi elaborado através de uma pesquisa bibliográfica consistindo de autores que retrataram o tema, através de interpretações e exposições da contribuição didática que contextualizou o assunto e serviu para elencar os objetivos da pesquisa.
2 SURGIMENTO DOS MUNICÍPIOS E A FUNÇÃO DO CONTROLE EXTERNO
A criação do ente Município deve-se ao gênio político romano, com ele dando as localidade vencidas por seus exércitos a condição de cidade romana, conferindo aos seus moradores a cidadania romana e o direito de negociar com Roma, de viajar escoltado por soldados romanos, de pagar tributo apenas a Roma, de ser julgado pelo pretor romano, segundo o direito romano, inclusive com direito de apelar ao Imperador, a exemplo de São Paulo, filho da cidade de Tarso, na Ásia Menor, que por ter cidadania romana, sustou a sentença de morte, recorrendo ao Imperador (BARROS, 2005).
Concedendo as vantagens do muniscipium apenas às localidades e as pessoas nelas residentes, estas zelariam mais interesses pessoais que interesses de etnia e da província, tornando mais difíceis as revoltas, face a redução da animosidade das populações locais contra o guante da administração colonial romana (BARROS, 2005).
O Código de Hamurabi, as Leis de Moisés, o Código de Manu, a Lei das Doze Tábuas, o Código de Justiniano, o Código de Alarico, a Lei das Sete Partilhas, as Ordenações do Reino de Portugal, contêm, dispersas, nos textos, regras de conduta urbana, tais como largura de ruas, distância entre moradias, cuidados com os fogões, com as fontes de água potável, com os caminhos, com higiene e lixo, com o comércio de alimentos, com pesos e medidas, com construções, etc, normas que os distantes governos gerais não tinham como impor, daí delegarem poderes de as impor aos governos locais (BARROS, 2005).
No exercício de suas funções, a administração pública municipal sujeita-se a controles. É que tais funções administrativas, quer as que parcialmente criam o direito (no sentido formal), quer as que constatam o direito (no sentido material), estão submetidas a controles, que se revestem de várias formas, quais sejam, os controles dos Poderes Legislativos e Judiciário, além do controle interno da própria Administração Municipal.
A finalidade do controle externo atém-se à própria natureza do Estado, que lhe limita a atividade e, ao objetivar a edição e a realização do direito, conforme necessariamente o desenvolvimento e o exercitamento de suas ações à ordem jurídica. (CASTRO, 2006)
Destarte, o Município a quem, como descentralização política, o Estado outorgou frações de poder, diga-se controles (pelo Legislativo, Judiciário, externo, interno e social), cujo objetivo é o de assegurar que, na sua missão constitucional, por si, por seus órgãos e agentes, atue o Município em consonância com os princípios que lhe impõe a ordem jurídica, tais como da legalidade, moralidade, finalidade, publicidade e eficiência, motivação e impessoalidade (art. 37, caput, CF). Além desses princípios expressos, tem-se o princípio (implícito) da proporcionalidade, que consiste em se saber se a medida ou o ato editados não foram desproporcionais, excessivos, em relação aos motivos que os inspiraram ensejaram, e tantos outros princípios previstos na Carta Magna (CASTRO, 2006).
Em relação a lei 12.305/10 quanto a sua aplicação em âmbito municipal, existe por parte do Governo Federal um controle externo rigoroso sobre os pequenos municípios, de modo que, para terem acesso aos recursos da União, ou por ela controlados, deverão providenciar a elaboração do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos da citada lei. Estes recursos uma vez apresentados os planos de gestão integrada de resíduos sólidos ao ente Federal, poderão ser destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos. Os planos também beneficiarão os municípios que o apresentarem por meio de incentivos ou financiamentos de entidades federais de créditos.
Ocorre que, o controle externo exercido, é apenas no sentido de exigir e fiscalizar o cumprimento da lei, sem, contudo, analisar no caso concreto, de acordo com as especificidades de cada região, a possibilidade de sua execução pelo ente municipal, especialmente os de pequeno porte.
É de notório conhecimento, que existem limitações orçamentárias e principalmente técnicas, entre outras, que impedem os pequenos municípios de elaborar seus planos de gestão de resíduos e que, por esse motivo, acabam não sendo contemplados com os recursos, aos quais a lei menciona. Sem os recursos não há como cumprir a lei.
Diante desta situação, ficam alguns questionamentos: A União exige a elaboração dos planos de gestão de resíduos dos municípios para que libere recursos e/ou financiamentos, de outro lado os municípios permanecem inertes diante da legislação, porque não conseguem elaborar os planos e implementar a lei, porque carecem de recursos diversos. Neste caso, a União pode exigir dos entes municipais a implementação da PNRS sem subsidiar estas ações? Os municípios brasileiros, especialmente os de pequeno porte, tem condições técnico-financeiras de implementar a PNRS sem o auxílio da União?
Para tratar dos questionamentos explicitados, apresenta-se duas propostas de solução para a inércia dos pequenos municípios diante da PNRS, a necessidade da gestão compartilhada e a utilização dos instrumentos administrativos de Consórcios e Convênios para sanar as limitações dos municípios e implementar às exigências impostas pela lei.
2.1 A NECESSIDADE DE UMA GESTÃO COMPARTILHADA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA PNRSS
A Constituição Federal de 1988 ao conferir autonomia aos municípios, também os atribuiu competências próprias das quais estão à administrativa, financeira e a legislativa, e também lhe transfere a responsabilidade pela formação, prestação direta ou indiretamente ou sob regime de concessão ou de permissão, os serviços públicos de interesse local de caráter essencial (CF, 88 Art. 30 inc. II, III e V), passando ao município a responsabilidade dos serviços de limpeza urbana, inclusive toda a gestão dos resíduos sólidos, desde a coleta à destinação final (MEDEIROS,2012).
Um dos maiores desafios da problemática dos resíduos sólido urbanos da atualidade está na destinação adequada. Isso se dá pela existência de fatores intrínsecos e extrínsecos que estão ligados ao processo de acondicionamento final dos resíduos. Dentre os principais estão: a falta de opção tecnológica, características geográficas dos entorno das cidades e alto custo da implementação de projetos que visam o tratamento e destinação adequada dos resíduos sólidos urbanos.
Muitos municípios brasileiros enfrentam dificuldades na implementação de uma gestão de tratamento e destinação adequada dos resíduos sólidos. Esses problemas se agravam mediante a escassez de recursos como também pela inaptidão técnica na gestão e tratamento de resíduos, fruto da falta de alternativas tecnológicas voltadas para esse fim. Compartilhar essas atividades através de consórcios públicos entre municípios representa uma possibilidade de solução para o problema, uma vez que as despesas serão divididas (MEDEIROS APUD BRASIL, 2011, p.6).
Sobre a gestão compartilhada Castilho Júnior (2003) diz que:
Deve ser integrado, ou seja, deve englobar etapas articuladas entre si, desde a não geração até a disposição final, com atividades compatíveis com as dos demais sistemas do saneamento ambiental, sendo essencial a participação ativa e cooperativa do primeiro, segundo e terceiro setor, respectivamente, governo, iniciativa privada e sociedade civil organizada (CASTILHO JÚNIOR, 2003).
No processo de implementação de uma gestão compartilhada dos resíduos sólidos vários fatores tiveram relevância, com destaque para a realização da Rio 92 e a publicação da agenda 21. A redução da produção de resíduos, a implantação da coleta seletiva e a educação ambiental passaram a fazer parte dos reclames sociais e da gestão pública, ao tempo em que foram reconhecidos os catadores como essenciais para uma gestão compartilhada (BESEN, 2007).
Para Besen (2012) a gestão compartilhada deve:
Ser integrada e compartilhada, mas do que isso ela tem de ser sustentável. Para tanto, é necessário incluir os catadores de materiais recicláveis, pois a gestão pode ser sustentável econômica e ambientalmente, porém sem a integração dos catadores e de sua organização em associações e cooperativas, não se completará o tripé fundamental para efetivamente seja sustentável. Ou seja, é necessário incluir a dimensão, a qual implica investimentos, bem como estar correndo atrás do passivo ambiental e social existente (BESEN, 2012, p.55).
A gestão compartilhada parte do princípio do envolvimento de todos os atores envolvidos na geração dos resíduos, representados pela iniciativa privada, setor público e sociedade civil organizada. A Política Nacional dos Resíduos Sólidos, implementada pela lei, 12.305/2010 que define as diretrizes sobre o assunto, define responsabilidade compartilhada como:
Responsabilidade compartilhada pelos ciclos de vidas dos produtos: conjuntos de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares de serviços públicos de limpeza urbana e de maneja dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrente do ciclo de vida dos produtos, nos termos da lei (BRASIL, 2010).
Os objetivos da responsabilidade compartilhada estão elencados no Parágrafo único, do artigo 30, da PNRS e apontam para:
I – Compatibilizar interesses entre os agentes sociais econômicos e os processos de gestão empresarial e mercadológica e com os de gestão ambiental, desenvolvendo estratégias sustentáveis;
II – Promover o aproveitamento de resíduos sólidos, direcionando – os para sua cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas;
III – Reduzir a geração de resíduos sólidos, os desperdícios de materiais, a poluição e os danos ambientais;
IV – Incentivar a utilização de insumos de menor agressividade para o meio ambiente e de maior sustentabilidade;
V – Estimular o desenvolvimento de mercado, a produção e o consumo de produtos derivados de materiais reciclados ou recicláveis;
VI – Propiciar que as atividades produtivas alcancem a eficiência e a sustentabilidade;
VII – Incentivar as boas práticas de responsabilidade socioambiental (BRASIL, 2010).
Conforme designa a constituição federal de 1988, cabe aos municípios a responsabilidade pelos serviços públicos de interesse local de caráter essencial (CF/88, art. 30 inc. II, III e V), conseqüentemente a responsabilidade dos serviços de limpeza urbana, inclusive toda a gestão dos resíduos sólidos, desde a coleta à destinação final (Medeiros 2012). Portanto, cabe aos municípios implementar políticas públicas que busque o reaproveitamento e a transformação, bem como, a destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos. Nesse sentido Castilho Júnior (2003), aponta os tributos, os incentivos fiscais, as ações voluntárias e individuais, as leis, normas e penalidades como instrumentos que podem contribuir com a sustentabilidade das ações na implantação de políticas públicas voltadas ao gerenciamento dos resíduos.
O gerenciamento dos resíduos se apresenta como um grande desafio para os gestores públicos contemporâneos, uma vez que sua relevância social representa uma questão de interesse coletivo. Para Oliveira (2012) as etapas de geração, acondicionamento, coleta, transporte, transferência, tratamento e disposição final dos resíduos sólidos, são considerados parte integrante do serviço de limpeza urbana de um município.
Muitos municípios brasileiros estão implantando políticas públicas municipais conciliando a necessidade de geração de trabalho e renda para contingentes populacionais atendidos pelas políticas públicas de assistência social e a instituição da coleta seletiva de materiais de materiais recicláveis a partir da formação e apoio a associações e cooperativas de catadores organizados na forma de empreendimentos econômico e solidários (OLIVEIRA, 2012, p. 19).
Na maioria dos municípios brasileiros a disposição do lixo é feita inadequadamente, em varias situações o lixo é depositado a céu aberto nas zonas rurais, potencializando a contaminação do meio ambiente e a proliferação de doenças.
Ainda no que se refere as diretrizes a Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010), evidencia particular preocupação com a regionalização, identificando o município como território adequado a operacionalização do gerenciamento dos resíduos sólidos e incumbe aos Estados dentre outros a função de:
I - Promover a integração da organização, do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum relacionadas à gestão dos resíduos sólidos nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos da lei complementar estadual previsto no inc. 3º Art. 25 da constituição federal.
Parágrafo único: A atuação do estado na forma que se refere ao caput deve apoiar e priorizar as iniciativas no município de soluções consorciadas ou compartilhadas entre 2 (dois) ou mais Municípios (Art. 11 inc. I, Parágrafo único, Lei nº 12.305/2010).
Os aspectos ambientais estão diretamente ligados aos impactos causados ao meio ambiente pelos resíduos sólidos e as alternativas de soluções gerenciais a serem implantadas com o objetivo de minimizar esses impactos, sejam elas práticas ou tecnológicas.
Atualmente são poucas as soluções existentes, de modo que, cabe aos gestores fazer o uso racional das alternativas existentes de forma que atinja o máximo de eficiência na disposição final ambientalmente adequada dos resíduos, mesmo com a escassez e limitação tecnológica e de recursos financeiros.
Acredita-se que ações governamentais possam reduzir os danos causados ao meio ambiente ao longo do tempo, resultado da falta de planejamento das cidades que culminou em um crescimento populacional desordenado, pelo desperdício, pelo incentivo ao consumo exagerado e conseqüentemente pelo excesso de resíduos descartados todos os dias, em todas as cidades brasileiras. Essas ações podem ser fomentadas pelo governo, através de políticas de incentivo à inovação na fabricação de produtos menos agressivo ao meio ambiente (NASCIMENTO, 2012, p.59). Está nas mãos do poder público, os instrumentos econômicos, que podem fazer a diferença, em prol do meio ambiente.
2.2 OS CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS PÚBLICOS COMO ALTERNATIVAS ÀS LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS DOS PEQUENOS MUNICÍPIOS
São inúmeras as dificuldades que os municípios de pequeno porte têm enfrentado para por em prática as determinações da PNRS. Nesse sentido, os convênios e os consórcios apresentam-se como uma forma unir forças para cumprir o que a lei determina e, principalmente, para melhorar a qualidade de vida dos habitantes.
Além de poder conjugar orçamentos de um grupo de municípios, a associação entre municípios permite maior eficiência na mobilização de recursos e na utilização de serviços públicos para os quais é necessária escala mínima de operações (em geral superior à população de um município pequeno).
Os problemas ambientais são, em regra, complexos, pois demandam uma série de medidas interligadas. Para que a atuação seja realmente eficaz devem ser extrapolados os limites territoriais de municípios, estados ou até países. Logo, algum tipo de cooperação entre municípios é fundamental para que tais problemas sejam enfrentados da forma adequada.
Desde a Constituição de 1988, foram surgindo acordos intermunicipais que permitiam o funcionamento em rede na prestação de serviços, coordenando demandas e ofertas entre municípios vizinhos. Os consórcios intermunicipais difundiram-se, principalmente nas áreas da saúde e de gestão de recursos hídricos. Progressivamente foram ganhando força soluções associativas, certamente antecipadas em algumas microrregiões por indução estadual ou pela presença, na cultura local, de elementos favoráveis à cooperação (como é o caso da região Sul).
Os arranjos territoriais incluem: consórcios municipais; convênios; regiões integradas de desenvolvimento; regiões metropolitanas.
Embora as regiões integradas de desenvolvimento e a formação de regiões metropolitanas apresentem-se como opções para um enfrentamento conjunto dos problemas que extrapolam os limites e/ou as forças municipais, acredita-se que os convênios e, principalmente, os consórcios públicos sejam mecanismos de mais fácil aplicação. Isto porque para a realização desses, não se nota a presença dos obstáculos que acabam dificultando o funcionamento de outros arranjos, tais como a indefinição do que deve ser entendido como de “interesse metropolitano”, ou mesmo outros dilemas ligados à autonomia municipal, que precisa ser compatibilizada com a obrigatoriedade de os Municípios aplicarem verbas próprias a determinados serviços e sob a forma definida pelo sistema de planejamento metropolitano. Com o advento da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, os consórcios públicos passaram a contar com um marco legal próprio, o qual não apenas serviu para padronizar conceitos e procedimentos, mas também para deslindar controvérsias doutrinárias que geravam dúvidas e incertezas. Para completar o quadro, em 17 de janeiro de 2007, foi editado o Decreto nº 6.017, o qual regulamentou o precitado diploma legal, estabelecendo normas detalhadas para a sua execução.
A referida lei preceitua que o consórcio será personalizado (§1º, art. 1) e que tal personalidade jurídica poderá ser tanto de direito público, quando se tratar de associação pública, integrando, neste caso, a Administração Indireta de todos os entes da Federação consorciados (art. 6°, § 1°); quanto de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil (art. 6º, II), nesse último caso a norma explicita que tal entidade privada observará normas de direito público no que concerne à celebração de contratos, licitação, prestação de contas e admissão de pessoal (art. 6°, §2°), o qual será regido, nesse particular, pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Admite a transferência de pessoas quando a gestão associada assim exigir (inclusive também no que concerne a encargos e bens necessários à continuidade dos serviços transferidos), com a possibilidade de cessão de servidores ao consórcio, pelos entes consorciados ou pelos com ele conveniados, na forma da legislação de cada um, aclarando e dando concretude ao entendimento tradicional e dominante sobre esse tema, devendo o contrato de programa estabelecer, naquele particular, a quem caberá o ônus e os passivos do pessoal transferido.
A consorciação pode, por exemplo, promover desapropriações (inciso II, §1°, art. 2°) e instituir servidões, nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou ainda de interesse social, realizada pelo Poder Público. Tem, ainda, capacidade para emitir documentos de cobrança e para arrecadar tarifas e preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de bens públicos por eles administrados. Nesse sentido, a tradicional possibilidade de gerir serviços públicos comuns é especificada, ao se ressaltar que o protocolo de intenções, ao fixar a autorização para a dita gestão associada, cuidará de explicitar, nos termos do inciso XI, art. 4°, da norma de regência: as competências transferidas ao consórcio público; os serviços públicos que serão geridos associadamente, inclusive no que concerne à delimitação de sua área territorial; a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização de prestação de serviços; as condições pertinentes ao tema a serem obedecidas pelo contrato de programa; e, finalmente, os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem como para seu reajuste e revisão.
A pessoa jurídica resultante, formada pela consorciação poderá, ainda, representar os entes da Federação consorciados, perante outras esferas de governo, mas somente nos assuntos de interesse comum e em consonância com critérios que assim a autorizem, previstos no protocolo de intenções. Essa disposição deverá facilitar a cooperação intergovernamental com entes federados que não integrem a associação, pela instituição de um único porta-voz para a temática compartilhada, reduzindo, desse modo, custos de transação. De fato, para intercâmbio de informações e experiências, bem como realização de tratativas, torna-se mais fácil procedê-las com um representante regional do que com cada integrante do consórcio. E no sentido de preservar ou manter o arranjo cooperativo, merece destaque a faculdade, a qualquer contratante adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio público (inciso XII, art. 4°), abrindo oportunidade de tutela judicial do propósito de defender a manutenção do pacto original.
