NOTAS
[1] BARRETO, Atiaia Bandeira. O controle de aposentadorias e pensões pelos tribunais de contas: efeitos jurídicos diferenciados. Âmbito Jurídico, Rio Grande, ano XII, nº 65, 2009. Disponível em:<http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6291>. Acesso em: mar. 2014.
[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 522.
[3] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 391.
[4] MAFFINI, Rafael Da Cás. Atos administrativos sujeitos a registro pelos tribunais de contas e a decadência da prerrogativa anulatória da administração pública. Revista Brasileira de Direito Público - RBDP, Belo Horizonte, ano 3, nº 10, jul./set. 2005, p. 146.
[5] ANDRADE, Francisco Eduardo Falconi de. Segurança jurídica e tribunais de contas. Considerações sobre a incidência do prazo decadencial do artigo 54 da Lei nº 9.784/99 nos exames de legalidade de aposentadorias, reformas e pensões. Revista do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, Ano IV, nº 7, jan./jun. 2010, p. 93.
[6] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RMS nº 8.657/ES. Relator: ministro Victor Nunes. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade em 06/09/1961. DJ, 9 nov. 1961. O ministro Victor Nunes, nesse mandado de segurança, fundamentou a sua decisão na doutrina de Miguel Seabra Fagundes, partícipe da corrente doutrinária que define o ato de concessão de aposentadoria como complexo (FAGUNDES, Miguel Seabra. Revogação e anulamento do ato administrativo. Revista de Direito Administrativo - RDA, vol. III, 1946, p. 7). Entretanto, o ministro Victor Nunes já não concordava plenamente com as lições de Seabra Fagundes, pois, no seu voto, diferentemente desse doutrinador, e citando a doutrina de Francisco Campos, não considerava mais o registro como parte integrante do ato de concessão de aposentadoria, tampouco condição de perfeição desse benefício, considerações estas que não se coadunam com o conceito de ato administrativo complexo, que, na sua própria visão, bem antes do julgamento desse mandado de segurança, seria “ato (contrato, aposentadoria, reforma, pensão) que só se aperfeiçoa pelas manifestações convergentes de várias autoridades, não sendo admissível que qualquer delas, por si só, possa desfazer uma situação criada por sua ação conjunta” (LEAL, Víctor Nunes. Valor das decisões do Tribunal de Contas. Revista de Direito Administrativo - RDA, v. 12, abr./jun. 1948, p. 422).
[7] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 20.882-1/DF, RTJ 59/186. Relator: ministro Celso de Mello. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade em 23/06/1994. DJ, 23 set. 1994. O STF somente a partir de fevereiro de 2005, de forma expressa, tendo Eros Grau como ministro relator (MS nº 24.997/DF, MS nº 25.015/DF, MS nº 25.036/DF, MS nº 25.037/DF, MS nº 25.090/DF, MS nº 25.095/DF, Tribunal Pleno, votação unânime), conferiu ao registro pelo Tribunal de Contas o caráter integrativo ao ato de concessão de aposentadoria, consolidando posicionamento defendido pelo jurista Miguel Seabra Fagundes, e contrapondo-se às doutrinas de Caio Tácito, Francisco Campos e Lafayette Pondé e a seu próprio entendimento, defendido durante várias décadas; talvez influenciado pela concepção uníssona da doutrina de que, no ato administrativo complexo, as vontades dos diversos órgãos fundem-se ou integram-se para a formação de um ato de efeito único. No entanto, o ministro Eros Grau, no seu voto, não explicitou como o ato administrativo complexo consegue gerar efeitos antes do seu aperfeiçoamento, tendo em vista que ele, essencialmente, só produzirá efeitos depois de aperfeiçoado, com a unificação das vontades que participam de sua formação ou existência.
[8] TÁCITO, Caio. Revisão administrativa de atos julgados pelos tribunais de contas. Revista de Direito Administrativo - RDA, nº 53, jul./set. 1958, p. 216-223.
[9] PONDÉ, Lafayette. Controle dos atos da administração pública. Revista de Direito Administrativo - RDA, São Paulo, nº 212, 1998, p. 41-47.
[10] RAMOS, Elival da Silva. Do ato administrativo complexo no direito brasileiro e italiano. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, São Paulo, nº 32, 1989, p. 175-177.
[11] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2009, p. 123.
[12] A perfeição do ato administrativo, segundo uma parcela da doutrina, coincide com a sua existência. Em face deste entendimento, alguns doutrinadores adotam a existência, validade e eficácia como os três momentos da divisão ternária dos planos lógicos do ato jurídico.
[13] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo (completo!). 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 384.
[14] CARVALHO FILHO, op. cit., p. 122-123.
[15] O critério volitivo leva em consideração, como elemento primordial na composição do ato administrativo complexo, o número de declarações de vontade (CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Tratado de direito administrativo. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1964, v. I, p. 244), o critério da fonte prioriza o número singular ou plural dos sujeitos que participam da formação do ato administrativo complexo (ZANOBINI, Guido. Corso di diritto amministrativo. 8. ed. Milano: Dott. A. Giuffrè Editore, 1958, v. I, p. 253-254) e o critério orgânico considera, como elemento essencial na constituição do ato administrativo complexo, o órgão do qual origina o ato, seja esse órgão singular ou coletivo (CRETELLA JR., José. Tratado de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1966, v. II, p. 83). O critério orgânico é adotado pela grande maioria dos doutrinadores pátrios, tendo como exemplos Celso Antônio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
[16] Sandra Julien Miranda, em Do Ato administrativo complexo. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 65, no item nascimento do ato administrativo complexo, relata: “partindo-se do pressuposto de que no ato administrativo complexo intervêm vontades distintas, embora com o mesmo fim, importa assinalar que relevante é apenas a vontade final declarada. Neste momento é que nasce o ato administrativo complexo, não se devendo levar em conta as diversas operações administrativas ocorridas em seu processo de formação, mas apenas sua exteriorização, numa absoluta presunção, inerente ao direito público, de que a vontade é uma só, e o ato correspondente perfeito e acabado”.
[17] Da doutrina nacional, Elival da Silva Ramos e Sandra Julien Miranda, respectivamente, em Ato administrativo complexo no direito brasileiro e italiano. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, São Paulo, nº 32, 1989, p. 175-176; Do Ato administrativo complexo (1998, p. 60). Da doutrina internacional, Guido Zanobini, em Corso di diritto amministrativo. 8. ed. Milano: Dott. A. Giuffrè Editore, 1958, v. I, p. 252-256; Santi Romano, em Corso di diritto amministrativo. 8. ed. Padova, Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1937, p. 230-234; Manuel María Diez, em Derecho administrativo. Buenos Aires: Bibliográfica Omeba, 1965, v. II, p. 213-217.
[18] ARAÚJO, Edmir Netto de. Do negócio jurídico administrativo. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1992, p. 155-156.
[19] Ibid., p. 156-157.
[20] CAETANO, Marcelo. Manual de direito administrativo. Coimbra: Livraria Almedina, 1997, tomo I, nº 189, p. 463.
[21] MIRANDA, op. cit., p. 60.
[22] GIERKE, Otto Friedrich. Die genossenschaftstheorie und die deutsche rechtsprechung. Berlim: Weidmannsch buchandlung, 1887 apud MIRANDA, op. cit., p. 44-45.
[23] PONDÉ, op. cit., p. 43.
[24] TÁCITO, Caio. Ato ad referendum. Ratificação. Sanatória, in: _______. Temas de direito público (estudos e pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, 1997, v. 2, p. 1098 apud FERREIRA CUSTÓDIO, Antonio Joaquim. Registro de aposentadorias e pensões, o devido processo legal e a Súmula Vinculante nº 3. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, nº 1947, 30 out. 2008.
[25] DI PIETRO, op. cit., p. 211.
[26] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 164.
[27] BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 485.
[28] MARTINS JR., Wallace Paiva. Ato administrativo complexo. Disponível em: <sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/110406j>, p. 10. Acesso em: 12 mar. 2014.
[29] Com o mesmo entendimento, Supremo Tribunal Federal. Conflito de Atribuições 40-DF, RTJ 149/324. Relator: ministro Marco Aurélio. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade. Brasília, 3 de junho de 1993.
[30] MARTINS JR., op. cit., p. 22-23.
[31] Cf. CAETANO, Fabiano de Lima. O juízo final, o servidor público, o Tribunal de Contas e o purgatório. Jus Navigandi, Teresina, Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/5352>. Acesso em: 17 maio 2014.
[32] LEVY, José Luiz. O Supremo Tribunal Federal e o registro das aposentadorias pelo Tribunal de Contas. Revista Eletrônica de Direito do Estado - REDE, Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 24, out./nov./dez. 2010.
[33] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 7. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 933.
[34] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 26.353/DF. Relator: ministro Marco Aurélio. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade em 06/09/2007. DJe, 7 mar. 2008.
[35] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 25.116/DF. Relator: ministro Ayres Brito. Tribunal Pleno. Julgado por maioria em 08/09/2010. Dje, 10 fev. 2011.
[36] Nesse mesmo sentido, afirmou o ministro Sepúlveda Pertence no debate: “Também acho que não é ato complexo. Usei ato complexo por comodidade. É um ato ineficaz. É um ato cuja eficácia definitiva pende, pela Constituição, da aprovação do Tribunal de Contas”. (grifo nosso).
[37] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1.047.524/SC - 2008/0078202-4. Relator: ministro Jorge Mussi. Quinta Turma. Julgado por unanimidade em 16/06/2009. DJe, 3 ago. 2009.
[38] MAFFINI, op. cit., p. 152-153.
[39] CARVALHO FILHO, op. cit., p. 126.
[40] DI PIETRO, op. cit., p. 211.
[41] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1964, p. 179-180, apud STEIN, Joachim Wolfgang. Ato administrativo complexo. Justitia, v. 89, abr./maio/jun. 1975, p. 28 (trabalho apresentado no curso de pós-graduação da USP). No item 9, tecer-se-á também considerações a esse respeito.
[42] BARROS JR., Carlos Smith de. Ato administrativo - noção e classificação. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, São Paulo, 1972, p. 50; BANDEIRA DE MELLO, 1969, p. 475 apud STEIN, op. cit., p. 29.
[43] TÁCITO, op. cit., p. 216-223.
[44] ZANOBINI, op. cit., p. 292-295.
[45] MIRANDA, op. cit., p. 60-61.
[46] CAMPOS, Francisco. Tribunal de Contas - registro sob protesto. In: _______. Direito constitucional. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1956, v. II, p. 140.
[47] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 26.353/DF. Relator: ministro Marco Aurélio. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade em 06/09/2007. Dje, 07 mar. 2008; MS nº 26.117/DF. Relator: ministro Eros Grau. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade em 20/06/2009. DJe, 06 nov. 2009; MS nº 29.305/DF, Relator: ministro Marco Aurélio. Primeira Turma. Julgado por unanimidade em 05/06/2012. DJe, 11 out. 2012; MS nº 28.953/DF, Relator (a): ministra Cármen Lúcia. Primeira Turma. Julgado por unanimidade em 28/03/2012. DJe, 28 mar. 2012.
[48] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 25.525/DF. Relator: ministro Marco Aurélio. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade em 17/02/2010. DJe, 19 mar. 2010.
[49] JUSTEN FILHO, op. cit., p. 933.
[50] SILVA, Almiro do Couto e. O princípio da segurança jurídica e o sistema de invalidade dos atos administrativos no direito brasileiro. Porto Alegre: TRF – 4ª Região, 2007, p. 81. (Currículo Permanente. Caderno de Direito Administrativo: módulo 2).
[51] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1.238.355/SC - 2011/0036185-6. Relator: ministro Mauro Campbell Marques. Segunda Turma. Julgado por unanimidade em 04/08/2011. Dje, 15 ago. 2011.
[52] PONTES DE MIRANDA, em Tratado de direito privado. 3. ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970, t. IV, p. 7, já advertia: “Não tem sentido falar-se de validade ou invalidade a respeito do que não existe. A questão da existência é questão prévia. Somente depois de se afirmar que existe é possível pensar-se em validade ou invalidade”.
[53] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula nº 6. Disponível em: <http://www.stf.gov.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumula&pagina=sumula_001_100>. Acesso em: 24 jun. 2014.
[54] Sandra Julien Miranda, em Do Ato administrativo complexo (1998, p. 68), comentando a respeito da invalidade de um ato faz a seguinte observação: “será sempre total no caso do ato administrativo complexo, quando, então, o vício de uma das fases compromete o todo; e parcial quando no ato composto, por exemplo, apenas uma das medidas autônomas que o compõem estiver viciada. Será originária se o vício acontecer no momento da formação do ato e sucessiva se ocorrer após essa fase inicial”.
[55] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 21.466/DF. Relator: ministro Celso de Mello. Tribunal Pleno. Julgado por maioria. DJ, 6 maio 1994.
[56] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 167.
[57] MAFFINI, op. cit., 147.
[58] PINTO E NETTO, Luísa Cristina. Ato de aposentadoria - natureza jurídica, registro pelo Tribunal de Contas e decadência. Revista Brasileira de Direito Público - RBDP, Belo Horizonte, ano 4, nº 13, abr./jun. 2006, p. 133.
[59] LEVY, José Luiz. O Tribunal de Contas e as aposentadorias. Revista de Direito Administrativo – RDA. Rio de Janeiro, nº 217, 1999, p. 149.
[60] TEIXEIRA, Flávio Germano de Sena. O controle das aposentadorias pelos tribunais de contas. Belo Horizonte: Forum, 2004, p. 200.
[61] BLASI, João Henrique. Grandes temas de direito administrativo: homenagem ao professor Henrique Blasi. Organizado por Volnei Ivo Carlin. Florianópolis: Conceito Editorial Millennium, 2009, p. 348-349.
[62] PETIAN, Angélica. Regime jurídico dos processos administrativos ampliativos e restritivos de direito. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2010, p.176-178.
[63] Corroborando esse entendimento, Caio Tácito, em Revisão administrativa de atos julgados pelos tribunais de contas. Revista de Direito Administrativo - RDA (1958, p. 216-223), assevera: “O registro da aposentadoria pelo Tribunal de Contas seria não mais que outro ato administrativo, consequente do primeiro, isto é, um outro enunciado administrativo, para afirmar somente a legalidade daquele, não uma segunda manifestação de vontade no que diz respeito à pretensão do servidor ao pleitear o reconhecimento do seu direito à aposentadoria voluntária, na forma da lei”.
[64] BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 294.
[65] ZANCANER, Weida. Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 61-62.
[66] MEIRELLES, 2008, p. 100, (doutrina de Almiro do Couto e Silva transcrita por Hely Lopes Meirelles).
[67] O princípio da proteção da confiança surgiu na Alemanha, na metade do século XX, por meio de decisões judiciais do Superior Tribunal Administrativo de Berlim. Em face dessas decisões, a doutrina manifestou-se a respeito da matéria com vários trabalhos científicos. Esses trabalhos doutrinários propagaram-se pelas comunidades europeias e serviram de referência ao Direito comunitário europeu e às decisões da Corte de Justiça dessas comunidades, que o denominaram como princípio da proteção da confiança legítima.
[68] MAFFINI, Rafael Da Cás. Princípio da proteção substancial da confiança. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2006, p. 187.
[69] MAURER, Hartmut. Elementos de direito administrativo alemão. Tradução de Luís Afonso Heck. Porto Alegre: Editora Sérgio Antonio Fabris, 2001, p. 68.
[70] SILVA, op. cit., p. 38.
[71] SILVA, op. cit., p. 86.
[72] FERRAZ, Sérgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. Malheiros: São Paulo, 2000, p. 83.
[73] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 24.448/DF. Relator: ministro Ayres Britto. Tribunal Pleno. Julgado por unanimidade em 27/09/2007. DJe, 13 nov. 2007.
[74] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RMS nº 25.652/PB - 2007/0268880-8. Relator: ministro Napoleão Nunes Maia Filho. Quinta Turma. Julgado por unanimidade em 16/09/2008. Dje, 13 out. 2008.
[75] OLIVEIRA, Luiz Flávio de. A Reforma do Poder Judiciário. ALMEIDA, Jorge Luiz de (Coordenador). A Razoável Duração do Processo na Perspectiva dos Direitos Humanos. Campinas: Millennium, 2006.
[76] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE nº 107.503/MG, RTJ 106/1095. Relator: ministro Octávio Galloti. Primeira Turma. Julgado por unanimidade. DJ, 6 jun. 1986.
[77] MIRANDA, op. cit., p. 96.
[78] BRASIL. Tribunal Federal de Recursos. Ac. nº 137.925/CE. Relator: ministro José Dantas. DJ, 12 set. 1988.
[79] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 1995 apud ALFRADIQUE, Eliana. Aposentação - direito supralegal - natureza Jurídica da contribuição. Âmbito Jurídico, Rio Grande, nº 47, 30 nov. 2007.
[80] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1.560/RJ – 1989/0012288-6. Relator: ministro Carlos Velloso. Segunda Turma. Julgado por unanimidade. Rio de Janeiro, 19 de fevereiro de 1990.
[81] RECIFE. Tribunal Regional Federal da 5ª Região - TRF5. AI nº 70.070/PE - 2006.05.00.047917-6. Relator: desembargador federal Ridalvo Costa. Terceira Turma. Julgado por unanimidade em 07/03/2007. DJ, 18 maio 2007.
[82] SILVA, Clarissa Sampaio. Limites à invalidação dos atos administrativos. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 112.
[83] SILVA, op. cit., p. 85.
[84] FREITAS, Juarez. O Controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 103.
[85] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Mandado de Segurança nº 8.527/DF - 2002/0085518 -3. Relator (a): ministra Laurita Vaz. Terceira Seção. Julgado por maioria em 14/04/2008. Dje, 3 jun. 2008.
[86] MAFFINI, 2005, p. 143-144.
[87] RIO DE JANEIRO. Tribunal de Justiça. MS nº 1.322/RJ. Relator: desembargador Sergio Cavalieri Filho. Órgão Especial. Julgado por unanimidade. Rio de Janeiro, 6 de abril de 2009.
[88] RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Reexame Necessário nº 70029369402/RS. Relator (a): desembargadora Agathe Elsa Schmidt da Silva. Quarta Câmara Cível. Julgado por unanimidade. Porto Alegre, 29 de maio de 2009.
[89] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1.239.926/PR – 2011/0041955-9. Relator: ministro Mauro Campbell Marques. Segunda Turma. Julgado por unanimidade em 07/04/2011. Dje, 15 abr. 2011.
[90] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no REsp nº 1.198.896/RS – 2010/0107602-4. Relator: ministro Herman Benjamin. Segunda Turma. Julgado por unanimidade em 02/12/2010. Dje, 4 fev. 2011.
[91] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 22.315/MA. Anulação de aposentadoria pelo TCU. Relator: ministro Gilmar Mendes. Segunda Turma. Julgado por unanimidade em 17/04/2012. Dje, 16 maio 2012.
[92] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 27.962 MC/DF. Anulação de pensão pelo TCU. Relator: ministro Celso de Mello. Julgado em 24/04/2009. Decisão monocrática. Acórdão nº 405/09. Brasília, 30 de abril de 2009.
[93] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 24.268/MG. Anulação de pensão pelo TCU. Relator (a): ministra Ellen Gracie. Relator p/ Acórdão: ministro Gilmar Mendes. Tribunal Pleno. Julgado por maioria em 05/02/2004. DJe, 17 set. 2004.
[94] BRASIL. Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Brasília, 1999. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br /ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 5 maio 2014.
[95] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo administrativo federal. 2. ed. Rio de Janeiro. Lumem Juris, 2005, p. 257.
[96] CARVALHO FILHO, 2009, p. 661.
[97] Nesse sentido apregoam CARVALHO FILHO, 2009, p. 895-896; MEIRELLES, 2008, p. 713; MORAES, op. cit., p. 391; SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto. A atuação do Tribunal de Contas em face da separação dos Poderes do Estado. Revista de Direito Constitucional e Internacional, a. 8, nº 31, abr./jun. 2000, p. 57.
[98] A Corte Suprema tem empregado a regra decadencial, subsidiariamente, em diversas decisões relacionadas à ascensão funcional (investidura de agente público, em cargo ou emprego mais elevado, que se dava pela forma de provimento derivado vertical, e que foi considerada inconstitucional pelo STF, por inobservância ao artigo 37, inciso II, da CF), e tem afirmado, nessas sentenças, que a aplicação do instituto da decadência com referência a tal investidura se dá a partir da manifestação inicial da Administração Pública, uma vez que ela não consubstancia ato administrativo complexo. Contudo, o STF não tem aplicado esse mesmo instituto com relação aos atos concessivos de aposentadoria, reforma e pensão, por configurarem atos administrativos complexos. Para o autor, o início do prazo quinquenal para a anulação dos atos administrativos de pessoal, sejam eles de admissão ou investidura, sejam eles de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, deverá ser a partir de suas práticas pela Administração, como reza o artigo 54, da Lei nº 9.784/99, em observância aos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da boa-fé objetiva, e por esses atos consubstanciarem atos administrativos compostos.
[99] NOHARA, Irene Patrícia. Processo administrativo. São Paulo: Atlas, 2009, p. 454-457.
[100] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS nº 31.300/DF. Relator (a): ministra Cármen Lúcia. Segunda Turma. Julgado por unanimidade em 16/10/2012. Dje, 10 out. 2012.
[101] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no REsp nº 669.213/SC. Relator (a): ministra Laurita Vaz. Quinta Turma, julgado por unanimidade em 10/06/2008, Dje, 4 ago. 2008.
[102] Embora a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça tenha adotado o início do prazo decadencial a partir da prática do ato pela Administração e haja, neste sentido, diversas decisões por parte do STJ com relação aos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão; ultimamente, contrastando com esse posicionamento, o STJ, com raras decisões em contrário, vem seguindo o entendimento do Pretório Excelso, que considera complexos os referidos atos, e tem utilizado, como marco inicial do prazo quinquenal, o registro desses benefícios pelo Tribunal de Contas.
[103] MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça. Apelação civil no MS nº 1.0342.05.053245-2/001/MG. Relator: desembargador Belizário de Lacerda. 7ª Câmara Cível. Julgado por unanimidade em 03/10/2006. DJe, 7 dez. 2006.
[104] MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça. Apelação civil no MS nº 1.0024.05.698437-0/003/MG. Relator: desembargador Wander Marotta. 7ª Câmara Cível. Julgado por unanimidade em 27/05/2008. DJe, 24 jun. 2008.
[105] MINAS GERAIS. Tribunal de Contas. Súmula nº 105. Disponível em: <http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/1441.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2014.
[106] MAFFINI, 2005, p. 158.
[107] Ibid., p. 161.
[108] O ministro Ayres Brito, do STF, em aparte ao voto de mérito do ministro relator, Marco Aurélio, no MS nº 26. 353/DF, acerca do aperfeiçoamento do ato de concessão de aposentadoria, disse: “Qual a serventia do controle do TCU em se tratando de servidor federal? É para, primeiro, julgar da legalidade da concessão do ato, que é aposentadoria, reforma ou pensão; segundo, se, no sentido confirmatório da aposentadoria, essa decisão gera para o aposentado um direito permanente de crédito contra a Fazenda Pública. Ou seja, o direito de crédito ainda não era permanente, somente se definitiza com a decisão do Tribunal de Contas. Mas o ato, em si, da aposentadoria, com todos os seus consectários, já se aperfeiçoou”. O ministro Ayres Brito também sustentou essa mesma concepção, quando do debate do MS nº 25.116/DF, de sua relatoria: “Ultimamente, a Corte tem decidido que o ato não é complexo. Ou seja, o ato se aperfeiçoa na esfera administrativa”. (grifo nosso).
[109] Francisco Campos, em Direito administrativo, v. II, p. 130-131, assinala que “O direito à aposentadoria e, por conseguinte, o direito aos proventos da inatividade, se adquire no momento em que se integram os elementos exigidos por lei para que o funcionário faça jus à sua concessão. Decorrido o lapso de tempo de exercício no cargo, verificada a invalidez do funcionário ou outra qualquer condição a que esteja sujeito o benefício da aposentadoria, o funcionário adquire o direito à sua concessão nos termos e com as vantagens constantes da lei então em vigor. [...] Quando se cumprem todas as condições para que o funcionário possa aposentar-se, configura-se para ele o direito adquirido à aposentadoria; não importa que ele não exerça desde logo esse direito. O exercício do direito não cria o direito; este, ao contrário, é que autoriza, legitima e torna possível o seu exercício. [...] O direito à aposentadoria nasce, portanto, no momento em que se verificam todos os elementos de que a lei faz depender a sua concessão. Nesse momento, o funcionário adquire um direito contra o Estado, ou o direito de ser colocado na inatividade com as vantagens asseguradas na legislação em vigor ao tempo em que o direito foi adquirido”.
[110] Com idêntico posicionamento, CAMPOS, Francisco. Tribunal de Contas - registro sob protesto. In: ______Direito constitucional. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1956, v. II, p. 140; TÁCITO, Caio. Revisão administrativa de atos julgados pelos tribunais de contas. Revista de Direito Administrativo - RDA, nº 53, jul./set. 1958, p. 216-223; RIBEIRO, Manoel. Direito administrativo. Salvador, 1964. v. I, p. 176; BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princípios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1969. v. I, p. 475; BARROS JR., Carlos Smith de. Ato administrativo - noção e classificação. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, São Paulo, v. 1, 1972, p. 50; STEIN, Joachim Wolfgang. Ato administrativo complexo. Justitia, v. 89, abr./maio/jun. 1975, p. 26; PONDÉ, Lafayette. Controle dos atos da administração pública. Revista de Direito Administrativo - RDA, São Paulo, nº 212, 1998, p. 41-47; MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Ato administrativo complexo. Disponível em: <sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/110406j>, p. 22-23. Acesso em: 12 mar. 2014; MAFFINI, Rafael Da Cás. Atos administrativos sujeitos a registro pelos tribunais de contas e a decadência da prerrogativa anulatória da administração pública. Revista Brasileira de Direito Público - RBDP, Belo Horizonte, ano 3, nº 10, jul./set. 2005, p. 152-153; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 660; BLASI, João Henrique. Grandes temas de direito administrativo: homenagem ao professor Henrique Blasi. Organizado por Volnei Ivo Carlin. Florianópolis: Conceito Editorial Millennium, 2009, p. 348-349; CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Critérios de distinção entre atos administrativos compostos e complexos. Fórum Administrativo Direito Público – FA, Belo Horizonte, ano 10, nº 111, 2010. Disponível em: <http://bid.editoraforum. com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=67007>. Acesso em: 8 nov. 2014; PETIAN, Angélica. Regime jurídico dos processos administrativos ampliativos e restritivos de direito. 2010. Dissertação (Mestrado). Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2010, p.176-178; PINHEIRO BUSQUETS, Cristina del Pilar. A configuração jurídica do Tribunal de Contas: o processo e o tempo. 2010. Tese (Doutorado). Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2010, p. 169-170; LEVY, José Luiz. O Supremo Tribunal Federal e o registro das aposentadorias pelo Tribunal de Contas. Revista Eletrônica de Direito do Estado - REDE, Salvador, nº 24, out./nov./dez. 2010; JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 7. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 933; MOTTA, Fabrício. O registro dos atos de aposentadoria pelos tribunais de contas. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 12, nº 134, p. 9-19, fev. 2013; PEREIRA, Raphael Talles. Ato de aposentadoria dos servidores públicos federais e o registro pelo Tribunal de Contas da União. REVISTA CEJ, Brasília, ano XVIII, nº 63, maio/ago. 2014, p. 110; PEREIRA OLIVEIRA, Luiz Fernando. O prazo para a Administração Pública anular o ato administrativo de concessão do benefício previdenciário de aposentadoria ao servidor público. Revista Jus Navigandi. Julho 2016, p. 1.
[111] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no REsp nº 1.168.805/RS – 2009/0230174-7. Relator: ministro Jorge Mussi. Quinta Turma. Julgado por unanimidade em 11/05/2010. Dje, 7 jun. 2010.
[112] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no REsp nº 121.238/PE - 010/0161833-0. Relator: ministro Arnaldo Esteves. Primeira Turma. Julgado por unanimidade em 02/06//2011. DJe, 10 jun. 2011.
[113] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no REsp n° 1.233.820/RS - 2011/0021934-2. Relator: ministro Humberto Martins. Segunda Turma. Julgado por unanimidade em 07/04/2011. DJe, 14 abr. 2011.
[114] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no REsp nº 1.198.317/SC – 2010/0112177 – 9. Relator: ministro Arnaldo Esteves. Primeira Turma. Julgado por unanimidade em 21/10/2010. DJe, 18 nov. 2010.
[115] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg nos EREsp 1047524/SC -2009/0243307-0. Relator: ministro Sebastião Reis Junior. Relator p/ Acórdão: ministro Marco Aurélio Bellizze. Terceira Seção. Julgado por maioria em 14/05/2014. Dje, 6 nov. 2014.
[116] O administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello, em Curso de direito administrativo (completo!), 2009, p. 305-306, discorrendo sobre a investidura em cargo público, leciona: "O provimento por nomeação é da alçada do Chefe do Poder Executivo, para cargos da Administração Central, e se faz por decreto (art. 84, XIV, da CF). Entretanto, tal competência é delegável aos Ministros (parágrafo único do mesmo artigo), Nesta hipótese será por eles efetuada mediante portaria. Há alguns cargos estranhos ao Executivo que, por expressa previsão constitucional, também são providos pelo Chefe do Executivo. Isto sucede com os cargos de Magistrados de Tribunais e de Ministros (Conselheiros) do Tribunal de Contas. Já, os cargos de Juiz singular e dos serviços auxiliares do Judiciário são providos pelos Presidentes dos Tribunais à cuja órbita esteja afeitos (art. 96, I, "c" e "e"). Os cargos dos serviços auxiliares da Câmara ou do Senado são providos pelos Presidentes da Câmara ou do Senado, conforme se liguem a uma ou outra destas Casas (arts. 51, IV, e 52, XIII)". Quanto à posse e o exercício, continua esse doutrinador: “O servidor deve tomar posse em 30 dias contados da publicação do ato de provimento, sob pena de sua nomeação caducar, isto é, perder o efeito (art. 13, § 6º da Lei 8.112). Depois da posse, dispõe de 15 dias para entrar em exercício, isto é, colocar-se à disposição da repartição em que vai desempenhar suas funções, findos os quais, se omitir-se em fazê-lo, será exonerado (art. 15, parágrafos da lei citada)”.
[117] MEIRELLES, 2008, p. 174.
[118] Na época do pronunciamento desse prestigiado jurista (1ª edição, 1964), o ato de admissão de pessoal não estava ainda sujeito a controle externo pelo Tribunal de Contas, o que só ocorreu com a Constituição da República de 1988, em seu artigo 71, inciso III. Para o autor, no período anterior a essa determinação constitucional, o ato de admissão de pessoal configurava um simples ato administrativo.
[119] Embora a vontade emane do agente da Administração Pública ou dotado de prerrogativa pela mesma, a exteriorização da vontade é considerada proveniente da Administração.
[120] “[...] as concessões de reformas, aposentadorias e pensões seriam situações precárias, porquanto provisórias sob o aspecto formal geradas pelo implemento de ato administrativo que, embora, se complexo, seria atípico, não sendo possível negar, dada a especial natureza alimentar, a incorporação dos benefícios ao modus vivendi do pensionista ou aposentado”.
[121] BANDEIRA DE MELLO, 2009, p. 383.
[122] Ibid.
[123] CARVALHO FILHO, 2009, p. 126.
[124] PINHEIRO MADEIRA, José Maria. Administração pública. 10. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 219.
[125] Para a doutrina autorizada, se o ato de concessão de aposentadoria for complexo, o registro pelo Tribunal de Contas será condição de existência ou de perfeição do ato de concessão de aposentadoria; se for composto, o registro será condição de eficácia ou de exequibilidade do ato inicial de concessão de aposentadoria ou ato principal.
[126] BANDEIRA DE MELLO, 2009, p. 384.
[127] A contribuir ainda mais para que a condição de eficácia seja característica peculiar dos atos administrativos compostos, Wallace Paiva Martins Jr., em Ato administrativo complexo. Disponível em: <sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/110406j>, p. 14. Acesso em: 12 mar. 2014, manifestando-se sobre as vontades convergentes que participam da formação do ato administrativo complexo e sua consequente eficácia, pontua: “A manifestação de vontade do último órgão a ser ouvido não condiciona a eficácia da vontade inicial, porque esta ainda que reputada como ato necessita do concurso das demais, razão pela qual a falta de convergência de vontades para a edição do ato único retira-lhe um elemento essencial. Será isto ineficácia do ato? Parece que de ineficácia não há que se cogitar, pois se atribuiria ao ato complexo a característica própria do ato composto: isto é, a eficácia do ato principal ficaria na dependência de um ato acessório, subordinada à condição suspensiva (no caso, homologação ou aprovação)”.
[128] MEIRELLES, 2008, p. 162-176.
[129] O ato complementar, segundo Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES, 2008, p. 179), será “o que ratifica ou aprova o ato principal, para dar-lhe exequibilidade. O ato complementar atua como requisito de operatividade do ato principal, embora este se apresente completo em sua formação desde o nascedouro”.
[130] O professor José Maria Pinheiro Martins, em Administração pública, p. 219, expondo a respeito do ato administrativo composto, afirma: “Em síntese, o ato composto (conjunto) é uma vontade que, para ser exequível, tem como condição a ratificação ou verificação, prévia ou posterior, por uma vontade de um outro órgão..., observa-se que o ato composto tem uma condição suspensiva de exequibilidade, que é um 'algo a mais', isto é, só será exequível se houver homologação”.
[131] Fátima Maria Amaral Tavares Paes, no subitem 3.2, comunga desse posicionamento, quando declara: “[...] Com efeito, o artigo 71 da Constituição Federal firma a competência do Tribunal de Contas no sentido de apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal..., bem como a das concessões de aposentadorias. Logo, a redação da norma sugere que a aposentadoria já tenha sido concedida antes de encaminhada ao Tribunal para registro, até porque os efeitos típicos do ato já se verificam desde a manifestação inicial da Administração a qual estaria o servidor vinculado, devendo, porém, sofrer um controle posterior que poderá, inclusive, importar na sua desconstituição..., o ato inicial afigura-se perfeito, desde logo apto a produzir efeitos, pendendo, apenas, de um controle de legalidade posterior”. Luísa Cristina Pinto e Netto, procuradora do Estado de Minas Gerais e professora de Direito Administrativo da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUCMINAS), em Ato de aposentadoria - natureza jurídica, registro pelo Tribunal de Contas e decadência, 2006, p. 133, dispondo acerca do ato de aposentadoria, também assegura que “os efeitos típicos do ato se produzem desde já com a expressão da vontade de um único órgão, aquele que concede a aposentadoria. Não há efeito típico do ato de aposentadoria que dependa do registro do ato pelo Tribunal de Contas..., o que ocorre é que o ato, perfeito, praticado pela Administração está submetido ao controle de legalidade a ser exercido pelo Tribunal de Contas; um ato já existente será examinado, quanto à sua legalidade, para fins de registro junto ao órgão de controle”. (grifo nosso).
[132] CARVALHO FILHO, 2009, p. 122.
[133] Embora o ministro Sepúlveda Pertence tenha afirmado, nos debates no plenário, que também achava que o ato de concessão de aposentadoria não era ato administrativo complexo, acompanhou o voto-vista da ministra Ellen Gracie, alegando que “uma virada, a esta altura, incluída sem as famosas modulações temporais, pode gerar consequências inimagináveis. Sabemos que a prática do Tribunal de Contas, por essa ou aquela razão, na verdade, é de anos e anos para apreciar cada aposentadoria ou pensão e tudo isso estaria nulo”. Para o autor, o Tribunal de Contas, à luz do artigo 54 da Lei nº 9.784/ 99, tem cinco anos, a partir da prática do ato de concessão de aposentadoria pela Administração Pública, para se pronunciar sobre a legalidade do benefício; prazo esse bastante razoável. Agora, o que não pode acontecer com o segurado, é ficar eternamente à mercê de decisão dessa Corte, em total afronta aos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima, da boa-fé objetiva, da razoabilidade, da eficiência e da dignidade da pessoa humana.
[134] PORTANOVA, Rui. Princípios do processo civil. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999, p. 14.
[135] SÁ, Djanira Maria Radamés de. Súmula vinculante: análise de sua adoção. Belo Horizonte: Del Rei, 1996, p. 103-105.
[136] SILVA, José Anchieta da. A súmula de efeito vinculante no direito brasileiro. Belo Horizonte: Del Rei, 1998, p. 29.
[137] CUNHA, Sérgio Sérvulo da. O efeito vinculante e os poderes do juiz. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 48-50.
[138] DALLARI, Dalmo de Abreu. Efeito vinculante: prós e contras. Revista Consulex, nº 3, 31 mar. 1997.
[139] PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Algumas linhas sobre o tema das súmulas vinculantes. Revista Consulex, nº 11, 30 nov. 1997.
[140] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1.244.336/SC - 2011/0057082-2. Relator: ministro Castro Meira. Segunda Turma. Julgado por unanimidade em 22/11/2011. DJe, 02 dez. 2011.
[141] O Tribunal de Contas, ao exercitar o controle externo, expedindo o ato de controle, também satisfaz plenamente a outorga do artigo 71, inciso III, da CF.
